范柏乃

民生實事項目票決制，將民主貫徹于為民辦實事工作的全過程，從“為民做主”變“由民做主”，充分發(fā)揮了人大代表主體作用，強化了人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)了人民群眾參與政府工作的積極性，增強了政府為民辦事的主動性，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的有效載體，實現(xiàn)了代表履職、人大監(jiān)督、政府治理、社會參與、群眾自治五位一體的良性互動，提升了民生實事項目的實施績效，增強了基層治理能力，豐富了全過程人民民主的時代內(nèi)涵，有效推進了全過程人民民主的生動實踐。

天下之權(quán)，惟民主是主。民生實事項目人大代表票決制（簡稱票決制），是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議基礎(chǔ)上提出民生實事候選項目，經(jīng)同級人大代表在本級人民代表大會會議期間以投票表決方式選擇決定正式項目，交由政府組織實施，并接受人大代表和人民群眾監(jiān)督的制度。這項制度發(fā)端于習(xí)近平總書記在浙江工作期間建立的為民辦實事長效機制。2004年，浙江省出臺《關(guān)于建立健全為民辦實事長效機制的若干意見》，提出了涵蓋社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、科教文化等十個重點領(lǐng)域的實事內(nèi)容，并建立民情反映、民主決策、責(zé)任落實和督查考核工作機制。2008年，寧?？h在力洋鎮(zhèn)和大佳何鎮(zhèn)率先實施民生實事項目票決制。2009年，寧海全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。隨后浙江多地陸續(xù)組織實施票決制。2017年，浙江省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于實施民生實事項目人大代表票決制工作的意見（試行）》（浙委辦[2017]63號）。2019年，浙江省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化民生實事項目人大代表票決制工作的指導(dǎo)意見》。2022年9月29日，浙江省人大常委會表決通過了《浙江省民生實事項目人大代表票決制規(guī)定》，以地方立法方式解決票決制實施過程中遇到的難題、堵點和重點問題。

民主是我們迄今為止所能找到的最好的一種制度。黨的二十大報告指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。民生實事項目是群眾關(guān)心的“關(guān)鍵小事”，但嵌入人大代表票決后就成為體現(xiàn)人民民主的“大事”。民生實事項目票決制，將民主貫徹于為民辦實事工作的全過程，從“為民做主”變“由民做主”，充分發(fā)揮了人大代表主體作用，強化了人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)了人民群眾參與政府工作的積極性，增強了政府為民辦事的主動性，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的有效載體，實現(xiàn)了代表履職、人大監(jiān)督、政府治理、社會參與、群眾自治五位一體的良性互動，提升了民生實事項目的實施績效，增強了基層治理能力，豐富了全過程人民民主的時代內(nèi)涵，有效推進了全過程人民民主的生動實踐。

民生實事項目人大代表票決制的浙江做法

民主就是直接由全體人治理、全體人民擁有、全體人民享受的自治政體。浙江民生實事項目票決制工作，通常由民生實事項目的征集初定階段（征集環(huán)節(jié)、初定環(huán)節(jié)）、審議票決階段（審議環(huán)節(jié)、票決環(huán)節(jié)）和監(jiān)督評估階段（監(jiān)督環(huán)節(jié)、評估環(huán)節(jié)）三個階段、六個環(huán)節(jié)構(gòu)成，形成了科學(xué)民主的決策程序和完整有效的監(jiān)督閉環(huán)。票決制較好解決了因政府和群眾視角不同產(chǎn)生的偏離，防止政府投入大量資金的實事項目與群眾需求相脫節(jié)。同時，項目的決策和實施相分離，接受代表全過程監(jiān)督，增強了決策程序和結(jié)果的透明度，保證了民生實事“不走樣”“不變形”。浙江票決制的基本做法集中體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，認(rèn)真做好民生實事項目征集遴選，確保候選項目真正體現(xiàn)民生。一是科學(xué)界定民生實事項目概念內(nèi)涵和范圍。民生實事項目是指與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)，以政府財政資金投入為主，為增進民生福祉、提升群眾獲得感，并由政府組織實施的民生類公共事業(yè)項目。民生實事項目征集遴選，重點考慮教育文化、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、住房保障、環(huán)境整治、交通出行、養(yǎng)老服務(wù)、食品安全、公共安全、社會治安、城市管理、城鄉(xiāng)建設(shè)等人民群眾關(guān)注度高的“關(guān)鍵小事”。重大工程項目、重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目，以及政策、土地和資金保障等要素不落實的項目，不納入民生實事候選項目。為了便于開展項目票決和監(jiān)督評價，候選項目通常是“一事一項目”，不考慮由多個子項目構(gòu)成的綜合項目。二是組織人大代表廣泛參與項目征集。市、縣（市、區(qū)）人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）在政府開展項目征集過程中，充分發(fā)揮人大代表密切聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢，組織代表通過走訪群眾、進代表聯(lián)絡(luò)站、召開民主懇談會以及網(wǎng)絡(luò)平臺等方式，廣泛聽取群眾意見，深入了解民情民意。結(jié)合代表議案、建議反映的情況，及時進行匯總、梳理和篩選，提出項目建議，切實將群眾最期盼、最迫切的民生實事項目建議轉(zhuǎn)交同級政府納入遴選范圍，增強民生實事項目票決的群眾基礎(chǔ)。三是積極協(xié)助政府做好項目遴選工作。①在項目初定環(huán)節(jié)，市、縣（市、區(qū)）人大有關(guān)專（工）委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團加強與政府、代表的溝通協(xié)商。②在政府形成候選項目建議方案時，人大加強與政府的溝通協(xié)商，提出意見建議。根據(jù)實際需要，召開人大常委會主任會議或黨組會議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團會議聽取政府候選項目征集遴選情況。③候選項目初步建議方案形成后，要通過多種方式聽取代表意見建議。人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）在審議候選項目建議方案時，重點從項目的必要性、可行性，人民群眾需求的迫切性，以及政府財政預(yù)算等方面開展審議。突出民生實事候選項目的普惠性、公益性和社會效益，同時兼顧區(qū)域均衡性，力求實事求是、量力而行，實現(xiàn)民生需求的最大公約數(shù)。

第二，精心組織民生實事項目審議票決，確保票決結(jié)果全面反映民意。一是確保代表會前充分了解候選項目總體情況。人代會召開前，及時協(xié)調(diào)政府將候選項目有關(guān)材料通過書面或電子方式送交代表，使代表提前了解項目情況，為審議票決做好準(zhǔn)備。對資金和資源要素投入較多、建設(shè)周期較長或者影響面較大的候選項目，結(jié)合代表會前活動，通過開展專題調(diào)研、視察或召開項目介紹會等途徑，讓代表充分了解項目情況。二是保障代表充分審議候選項目。人代會期間，由政府負(fù)責(zé)人在全體會議或主席團會議上，就候選項目的確定過程、項目規(guī)劃和資金安排等問題作具體說明，并組織代表以代表團全體會議或代表小組會議方式開展審議。審議時，讓代表充分發(fā)表意見；政府及其有關(guān)部門工作人員到現(xiàn)場聽取意見、回答詢問。充分尊重代表主體地位，對代表提出的審議意見，政府相關(guān)部門及時與代表溝通、研究處理，并反饋處理結(jié)果。主席團會議認(rèn)真聽取代表審議候選項目總體情況的匯報。候選項目的規(guī)劃內(nèi)容確需調(diào)整的，由政府修改完善后，再提請全體會議表決。三是嚴(yán)格按程序開展項目票決。認(rèn)真擬定票決辦法，經(jīng)代表審議后，提請全體會議通過。票決辦法明確規(guī)定候選項目的差額比例、表決方式、項目確定和公布方式等，確保民生實事項目產(chǎn)生的合法性。經(jīng)代表審議后的候選項目，全體會議上由代表以無記名投票方式進行表決，表決結(jié)果當(dāng)場宣布，并向社會公開。

第三，深入開展民生實事項目跟蹤監(jiān)督，確保項目實施能夠落地見效。一是明確人大跟蹤監(jiān)督工作職責(zé)。人代會結(jié)束后，人大督促政府及早制定項目實施計劃，明確項目牽頭領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、任務(wù)分解、資金安排和階段性目標(biāo)等，將責(zé)任落實到相關(guān)承辦單位。市、縣（市、區(qū)）人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）將民生實事項目監(jiān)督評估工作納入年度監(jiān)督工作計劃，并制定項目實施監(jiān)督方案。充分發(fā)揮人大代表作用，積極組織代表參加監(jiān)督活動，根據(jù)就近就便兼顧代表專業(yè)特長，每個項目均組建由人大領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)專工委和代表組成的監(jiān)督小組，做到項目“件件有監(jiān)督”，代表“人人有任務(wù)”。二是扎實開展跟蹤監(jiān)督。民生實事項目監(jiān)督小組采用聽取報告、現(xiàn)場視察、調(diào)研督辦等方式，對項目的實施進度、施工管理、項目質(zhì)量、資金使用等開展日常跟蹤監(jiān)督。采用“一月一通報”“一季一督查”“半年一報告”和“集中監(jiān)督周（月）”等方式，強化監(jiān)督工作實效。對項目監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，采用現(xiàn)場交辦、督查報告等形式向政府及有關(guān)部門提出建議意見，并督促政府及時研究整改。如因政策變化或不可抗拒的因素，個別項目確需調(diào)整規(guī)劃或終止實施的，政府及時向人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）報告。年度監(jiān)督工作結(jié)束后，各項目監(jiān)督小組提交專項監(jiān)督報告，并形成人大監(jiān)督實施情況總報告。加強人大監(jiān)督與社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督相結(jié)合，并將監(jiān)督情況及時向社會公開。

第四，高度重視民生實事項目滿意度測評，確保不滿意的項目限期整改。組織開展以人大代表為主體、專業(yè)人士參與的民生實事項目實施績效預(yù)評估工作，預(yù)評估結(jié)果作為人大代表滿意度測評的重要參考依據(jù)。各級人大通過人代會或者人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）聽取和審議政府年度民生實事項目完成情況報告和人大監(jiān)督工作報告，充分審議后，對民生實事項目實施績效進行滿意度測評。測評結(jié)果報同級黨委，并納入政府年度工作考核范疇。對測評結(jié)果不滿意的民生實事項目，政府要作出具體解釋說明，同時提出整改計劃。對執(zhí)行不力造成嚴(yán)重后果的民生實事項目，人大通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式強化監(jiān)督。

民生實事項目人大代表票決制的浙江經(jīng)驗

民主制度，天下之公理。目前，浙江11個設(shè)區(qū)市、90個縣（市、區(qū)）和877個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了民生實事項目票決制，實現(xiàn)了市、縣、鄉(xiāng)三級全覆蓋。據(jù)統(tǒng)計，近五年來，全省通過票決的民生實事項目近5萬件。浙江民生實事項目票決制，已成為人民群眾心中的“金字招牌”，只要是票決通過的民生項目，總能贏得群眾的大力支持，總能得到政府的高度重視，總能較大地提高群眾的獲得感。民生實事項目票決制經(jīng)過多年的實踐探索，形成了具有浙江特色的基本做法，積累了豐富經(jīng)驗，主要經(jīng)驗集中體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，多方形成合力。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于民生實事項目票決制工作的全過程。票決制工作中的重大問題、重要事項和重大方案要及時向同級黨委報告，確保黨委相關(guān)部署要求得到有效落實。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府實施、公眾參與”的民生實事項目工作制度。各級人大組織立足法定職能，認(rèn)真協(xié)助政府做好民生實事項目征集遴選工作，精心組織做好民生實事項目的審議票決、跟蹤監(jiān)督和績效評估等各項工作，努力做到人大工作不缺位、不越位，通過行使重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進政府依法履職、積極作為，著力形成民生實事項目票決制的工作合力。

第二，堅持依法推進，嚴(yán)格程序規(guī)范。民生實事項目票決制工作，要強化法律意識，依法依規(guī)開展工作，切實做到權(quán)限法定，運作規(guī)范，程序合法。要建立健全民生實事項目征集、票決、監(jiān)督和評估等工作機制，形成科學(xué)民主的決策程序和完整有效的監(jiān)督閉環(huán)，切實履行好憲法和法律賦予人大的重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。民生實事項目相關(guān)制度設(shè)計要與人大審議政府工作報告及審查批準(zhǔn)計劃、預(yù)算相關(guān)制度有機銜接，與完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施體系和公共服務(wù)體系、提升社會保障水平一體推進。民生實事項目票決制，不僅讓人民代表大會的會議形式更豐富、審議決定內(nèi)容更充實，也讓人大監(jiān)督更深入、更具實效。

第三，堅持發(fā)揚民主，廣泛征集民意。充分發(fā)揚人民民主，尊重代表主體地位，全過程擴大人大代表和人民群眾的參與，最大限度地把人民意愿體現(xiàn)到票決制工作各個環(huán)節(jié)。把人民群眾的呼聲作為第一信號，問需于民，做到讓人民群眾參與，讓人民群眾作主，讓人民群眾受益，讓人民群眾滿意。把人民群眾需求作為民生實事項目遴選決策的重要標(biāo)準(zhǔn)，把人民群眾滿意作為評價民生實事項目實施成效的重要指標(biāo)，把人民群眾不滿意作為民生實事項目整改的重要依據(jù)。在民生實事項目征集、票決、實施和監(jiān)督全過程中，廣大群眾以人大代表為紐帶，成為民生實事項目的建議者、決策者、監(jiān)督者和受益者。

第四，堅持管用可行，突出效果導(dǎo)向。堅持管用可行，以項目有效實施為目標(biāo)，突出效果導(dǎo)向。在民生實事項目確定上突出普惠性、公益性、兜底性，聚焦就業(yè)、住房、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化惠民、養(yǎng)老服務(wù)、食品安全、環(huán)境治理、社會保障等事關(guān)人民群眾切身利益的熱點、難點、堵點和痛點問題，著力補短板、強弱項。在項目實施上，按照急需先定、成熟先行、好中選優(yōu)的原則，優(yōu)先實施票決項目。在項目跟蹤監(jiān)督上，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到件件有跟蹤、事事有監(jiān)督、項項有評價和人人有事干。對已完成的民生實事項目，組織代表開展“回頭看”、滿意度測評等活動，進一步提升民生實事項目實施效果。通過“群眾提議、代表票決、政府實施、人大監(jiān)督”的工作機制，著力提高政府決策科學(xué)化、民主化和法治化水平，真正使民生實事項目成為滿足人民日益增長美好生活需要的民心工程，不斷提升人民群眾的滿意度、獲得感和幸福感。

（作者為九三學(xué)社浙江省委會副主委，浙江省人大常委會委員，浙江大學(xué)公共政策研究院副院長，教授、博士生導(dǎo)師；本研究獲得國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目［項目號：21＆ZD089］的研究資助）