徐 海.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用管理問(wèn)題及其對(duì)策[J].南方農(nóng)業(yè)，2022，16（14）：-138.

摘 要 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)土地資源利用和管理方面的問(wèn)題愈發(fā)突出，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)情況逐漸嚴(yán)重，部分城鎮(zhèn)地區(qū)現(xiàn)有土地資源管理模式已經(jīng)嚴(yán)重影響到產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用現(xiàn)狀，分析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用管理存在的問(wèn)題及原因，并針對(duì)性地提出規(guī)范土地利用規(guī)劃制度、完善土地利用管理制度、注重保障農(nóng)民切身利益、加大對(duì)土地資源的監(jiān)督力度、實(shí)施主體功能區(qū)劃及注重土地生態(tài)效益等對(duì)策。

關(guān)鍵詞 土地利用管理;城鎮(zhèn)化;土地資源

中圖分類號(hào)：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.14.044

土地是人類賴以生存的重要載體，不斷優(yōu)化土地資源和空間，可進(jìn)一步協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，提高對(duì)土地資源和空間的利用率，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、綜合國(guó)力大幅度提升的背景下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，各地在土地管理方面遵循可持續(xù)發(fā)展原則，不僅能夠緩解土地缺少面臨的發(fā)展壓力，而且能夠更好建設(shè)地方，提升居民生產(chǎn)生活水平[1-2]。但在部分城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的地區(qū)，存在著布局過(guò)于分散、土地利用粗放、城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護(hù)相互矛盾等問(wèn)題，耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，因此應(yīng)深入分析問(wèn)題出現(xiàn)的原因，并在此基礎(chǔ)上采取積極有效的解決對(duì)策，確保后續(xù)相關(guān)工作有序進(jìn)行。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用現(xiàn)狀

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，對(duì)土地資源進(jìn)行合理利用十分重要。當(dāng)前我國(guó)面臨著土地資源人均占有量低的問(wèn)題，再加上城市規(guī)模逐年擴(kuò)大，給土地資源帶來(lái)了更大的負(fù)擔(dān)。另外，實(shí)際城鎮(zhèn)化建設(shè)中對(duì)土地使用結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不夠合理，同時(shí)有些企業(yè)為了降低成本，會(huì)在建設(shè)過(guò)程中忽視環(huán)保問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)面臨嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，如水土流失、環(huán)境污染等。土地資源作為不可再生的重要資源，在使用方面面臨嚴(yán)峻問(wèn)題，需要有關(guān)部門切實(shí)做好管理工作。

2 存在的問(wèn)題及產(chǎn)生原因

2.1 存在的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用管理存在的問(wèn)題，主要有城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護(hù)相互矛盾、占地用地不夠合理、相應(yīng)單位越權(quán)行為與農(nóng)民利益受損等。針對(duì)這些問(wèn)題，相關(guān)部門應(yīng)給予重視，深入分析問(wèn)題原因，并落實(shí)合理的對(duì)策，以此保證城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展，滿足現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

2.1.1 城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護(hù)相互矛盾

近年來(lái)，城市人口數(shù)量不斷增加，建設(shè)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，對(duì)土地需求越來(lái)越大，導(dǎo)致人與地之間的矛盾越發(fā)突出。一些城鎮(zhèn)在發(fā)展期間，因成本問(wèn)題會(huì)占據(jù)大量耕地，導(dǎo)致大量耕地被用作工業(yè)用地、住房用地等[3]。城市建設(shè)與耕地保護(hù)之間的矛盾，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：1）土地在不斷被占用期間，不少土地的灌溉設(shè)施受到一定的損害，這不僅影響耕地質(zhì)量，還對(duì)后續(xù)發(fā)展造成極大影響;2）城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)的推進(jìn)，給耕地帶來(lái)較大的威脅，特別是污染問(wèn)題嚴(yán)重影響耕地安全。

2.1.2 占地用地不夠合理

無(wú)論是在農(nóng)業(yè)耕種，還是在城鎮(zhèn)商業(yè)方面，土地資源均具有極大的價(jià)值，在具體應(yīng)用中需要做好科學(xué)合理的規(guī)劃。但結(jié)合實(shí)際土地資源應(yīng)用情況看，不少農(nóng)村用地被城市建設(shè)占用，這不僅影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理性，還極大地?fù)p害了農(nóng)民利益。農(nóng)村大量耕地被占用后出現(xiàn)閑置情況，使得土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，這也增加了城鄉(xiāng)之間的矛盾[4]。

2.1.3 相應(yīng)單位越權(quán)行為與農(nóng)民利益受損

城鎮(zhèn)化發(fā)展期間，部分單位為保證自身政績(jī)，獲取最大利益，會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生越權(quán)行為，對(duì)農(nóng)民利益造成嚴(yán)重影響，具體表現(xiàn)在3個(gè)方面。1）非法征用農(nóng)民土地。部分單位為了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)，會(huì)以公共利益作為借口，強(qiáng)行征用農(nóng)民土地，且對(duì)其賠償標(biāo)準(zhǔn)較低，進(jìn)而使得農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。2）未對(duì)征用土地的農(nóng)民進(jìn)行合理安置。土地是大多數(shù)農(nóng)民的固定經(jīng)濟(jì)來(lái)源，一旦失去土地的使用權(quán)，勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)民生活產(chǎn)生影響，因此做好這些農(nóng)民的保障工作十分有必要。但是有關(guān)單位在具體實(shí)施這項(xiàng)工作中，經(jīng)常以各種理由，不及時(shí)解決農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題。3）相關(guān)管理工作不嚴(yán)格，缺少相關(guān)單位和部門對(duì)各項(xiàng)工作開(kāi)展進(jìn)行監(jiān)督和制約，使得農(nóng)民權(quán)益得不到長(zhǎng)期有效的保障。

2.2 產(chǎn)生原因

2.2.1 農(nóng)村集體土地的權(quán)屬不夠明確

農(nóng)村集體土地權(quán)屬不明確主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：1）農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不夠健全，缺少相應(yīng)的處置權(quán);2）當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體界定不清晰，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明確。

2.2.2 土地征收和補(bǔ)償制度存在弊端

1）土地征收范圍規(guī)定不明確。從國(guó)家法律層面分析，土地征收制度是國(guó)家為了滿足公共利益的需要，將農(nóng)民集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的行為。但在實(shí)際征收過(guò)程中，法律所規(guī)定的是公共利益需要，而未明確公共利益的界定范圍。因此，現(xiàn)行征地會(huì)由于用途界定不明確，造成征地混亂，過(guò)于隨意。

2）公共利益的內(nèi)涵規(guī)定不清晰。土地征收必須要符合公共利益這一目的，這也是各國(guó)立法公認(rèn)的規(guī)范。但是，幾乎所有法律法規(guī)中的公共利益都是抽象性的概念，對(duì)公共利益所包括的類別、如何實(shí)現(xiàn)等，憲法和現(xiàn)行法律并未作出明確規(guī)定或詳細(xì)列舉，這在一定程度上影響公共利益規(guī)范性作用的發(fā)揮。另外，公共利益作為重要的法律概念，若缺少精確的定義和明確范圍，則在實(shí)踐中容易被濫用。

2.2.3 農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度不夠完善

1）結(jié)合土地流轉(zhuǎn)程序看，一些地方借土地流轉(zhuǎn)之名，對(duì)土地用途進(jìn)行隨意變更;有的則是通過(guò)行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，將較大面積土地轉(zhuǎn)給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，這對(duì)農(nóng)民正常生活和生產(chǎn)造成極大的影響。2）結(jié)合土地流轉(zhuǎn)手續(xù)看，口頭合同較多，存在較大的隨意性。雖然有部分農(nóng)戶簽署書面合同，但是大部分合同并不規(guī)范，其中涉及的各項(xiàng)條款不齊全，未嚴(yán)格遵照相關(guān)程序約定雙方的權(quán)利及義務(wù)關(guān)系，這在一定程度上增加了土地流轉(zhuǎn)糾紛的隱患。3）結(jié)合土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作看，基層政府缺少對(duì)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和服務(wù)，使得大多數(shù)地方的土地流轉(zhuǎn)都是盲目進(jìn)行，未根據(jù)有關(guān)規(guī)定履行必要的手續(xù)，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛時(shí)，無(wú)法有效保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

2.2.4 土地規(guī)劃較為落后

城鎮(zhèn)化建設(shè)中，土地利用和管理是必不可少的環(huán)節(jié)，相關(guān)部門必須對(duì)此給予重視，做好城市規(guī)劃和引導(dǎo)工作。但從具體執(zhí)行情況看，城鎮(zhèn)化建設(shè)期間存在一定的問(wèn)題，主要是土地利用與管理未滿足城市發(fā)展需求。在城市整體規(guī)劃中，缺少對(duì)土地科學(xué)利用管理的正確認(rèn)知，未根據(jù)要求邀請(qǐng)專家開(kāi)展相關(guān)規(guī)劃工作，最終使得土地資源存在利用不夠合理、過(guò)度占用耕地等問(wèn)題。

3 解決對(duì)策

為了推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，相關(guān)部門必須針對(duì)當(dāng)前土地利用管理中存在的問(wèn)題制訂具體的對(duì)策，確保相關(guān)工作有序進(jìn)行，如規(guī)范土地利用規(guī)劃制度、完善土地利用管理制度、注重保障農(nóng)民切身利益等。

3.1 規(guī)范土地利用規(guī)劃制度

現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)土地規(guī)劃越發(fā)重視，只有做好現(xiàn)有土地的規(guī)劃工作，才能有效提高資源利用效率。針對(duì)土地在使用中存在的浪費(fèi)等問(wèn)題，需要有關(guān)部門予以重視，切實(shí)做好相關(guān)工作。根據(jù)實(shí)際情況和需求制訂出明確的城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用總體規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃要求方面，需遵循以下4點(diǎn)要求。1）突出節(jié)約、集約用地的原則。2）合理規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)和布局，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論作為指導(dǎo)進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃工作。3）合理安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)用地，嚴(yán)格把控用地總量，尤其是非農(nóng)建設(shè)占用耕地，統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地。4）根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，確定土地利用總體規(guī)劃布局，即擴(kuò)展邊界內(nèi)城郊、近郊農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局。

3.2 完善土地利用管理制度

在城鎮(zhèn)化發(fā)展期間，相關(guān)部門要注重對(duì)土地利用管理制度進(jìn)行完善，不斷強(qiáng)化土地利用管理工作。1）根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定出嚴(yán)格的土地利用管理機(jī)制，以此強(qiáng)化現(xiàn)有的土地資源控制和管理。科學(xué)安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)用地，對(duì)用地總量進(jìn)行嚴(yán)格把控;同時(shí)注重對(duì)用地結(jié)構(gòu)的管理，防止非法占地、土地閑置浪費(fèi)等情況的出現(xiàn)。2）不斷強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的約束作用，注重規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和土地年度計(jì)劃。3）建立科學(xué)合理的制約和監(jiān)督機(jī)制，主要對(duì)土地利用管理工作進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，杜絕不良現(xiàn)象的發(fā)生。

3.3 注重保障農(nóng)民切身利益

保障農(nóng)民切身利益是城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的重要任務(wù)，相關(guān)部門必須予以重視，以此更好地強(qiáng)化土地利用管理。要有效保障農(nóng)民權(quán)益，相關(guān)部門需做好以下兩方面工作。1）對(duì)土地征收征用進(jìn)行嚴(yán)格控制，杜絕非法征收征用土地現(xiàn)象。在土地管理工作期間，需根據(jù)實(shí)際情況和需求，制定出完善的土地征收管理細(xì)則，同時(shí)要提高征收透明度，切實(shí)保障土地征收征用的合法性。2）合理完善土地征收補(bǔ)償制度。政府部門要明確農(nóng)村土地征收、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和原則，以便為后續(xù)土地征收和補(bǔ)充提供法律依據(jù);科學(xué)界定公共利益內(nèi)涵，避免有關(guān)部門出現(xiàn)越權(quán)的不當(dāng)行為，如強(qiáng)行征地;保證農(nóng)民享有充分的知情權(quán)與參與權(quán)，并做好市場(chǎng)調(diào)查，結(jié)合各方面因素，加強(qiáng)與市場(chǎng)機(jī)制的聯(lián)系與掛鉤，有效保證政府征地款與市場(chǎng)機(jī)制之間的有效協(xié)調(diào);結(jié)合新時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，深入探索科學(xué)合理的征地安置方法，確保土地資源得到有效利用和管理，規(guī)范用地管理，將留用地納入規(guī)范化管理中;做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，為其免費(fèi)提供職業(yè)技能培訓(xùn)，從而為其生活提供保障。

3.4 加大對(duì)土地資源的監(jiān)督力度

在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不僅要注重對(duì)土地利用的整體規(guī)劃，而且要做好相關(guān)的管理，以此有效緩解當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地規(guī)劃之間的矛盾。另外，地方政府部門應(yīng)積極成立土地資源管理部門，對(duì)涉及的具體工作內(nèi)容和職責(zé)要明確，并加強(qiáng)對(duì)土地資源的監(jiān)管。在具體管理中，有關(guān)部門應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)用地情況進(jìn)行嚴(yán)格審查，以此提高土地使用效率。作為土地管理部門，要嚴(yán)格按照流程對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格審批，對(duì)與國(guó)家政策不相符、預(yù)審未通過(guò)的項(xiàng)目不可審批，以此來(lái)保證土地資源的合理利用[5]。

3.5 實(shí)施主體功能區(qū)劃

城鎮(zhèn)空間布局應(yīng)遵循主體功能區(qū)規(guī)劃，根據(jù)區(qū)域水資源分布和地形地貌特點(diǎn)，同時(shí)需綜合考慮水資源實(shí)際承載能力和生態(tài)環(huán)境適應(yīng)能力，不斷完善相關(guān)保障體系。另外，在新型城鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)立足實(shí)際需求，科學(xué)調(diào)整城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，滿足當(dāng)前產(chǎn)業(yè)規(guī)?；蜕鷳B(tài)承載能力的要求。

3.6 注重土地生態(tài)效益

目前，城鎮(zhèn)土地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越發(fā)突出，因此政府部門需加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，合理布局布局各類用地并采取各種措施綜合整治土地資源。1）通過(guò)有關(guān)部門對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的合理實(shí)施，在城鎮(zhèn)所在區(qū)域范圍內(nèi)因地制宜調(diào)整用地布局，科學(xué)配置居民點(diǎn)、林地、農(nóng)場(chǎng)等用地，并逐漸形成結(jié)構(gòu)合理且功能互補(bǔ)的土地生態(tài)空間格局。2）地方政府需結(jié)合城鎮(zhèn)各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，以及活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境要求和影響程度，做好空間不同功能區(qū)范圍的規(guī)劃，同時(shí)要科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)，最大限度地保護(hù)和合理配置各類重要生態(tài)用地。3）政府部門需要從加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)、開(kāi)展生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和開(kāi)展生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理等方面進(jìn)行綜合整治，以期從整體上有效提升土地生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，從而順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展趨勢(shì)。

4 結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，對(duì)土地資源利用和管理越發(fā)重視，只有做好這方面的管理，才能夠有效推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，相關(guān)部門應(yīng)給予重視，特別是要高度關(guān)注目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用和管理所面臨的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)問(wèn)題出現(xiàn)原因深入分析后，制訂出科學(xué)合理的對(duì)策，以此有效提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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收稿日期：2022-06-10

作者簡(jiǎn)介：徐海（1971—），男，山東萊州人，大專，工程師，主要從事土地利用與管理。E-mail：3501631441@qq.com。