齊培蕾　姚佳勝

[摘? ?要]研究者以1996年以來我國教師交流政策為研究對(duì)象，通過構(gòu)建“政策工具—政策要素—時(shí)間序列”三維分析框架，對(duì)國家層面35份教師流動(dòng)政策文本進(jìn)行了量化研究。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：政策工具的運(yùn)用主次鮮明，激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具居主導(dǎo)型應(yīng)用地位;各政策工具間缺乏有效配合，成效弱化;政策要素維度中政策工具配置存在差異，且具有明顯階段性特征。由此提出了完善我國義務(wù)階段教師流動(dòng)政策的建議。

[關(guān)鍵詞]教師流動(dòng);政策工具;政策要素

近年來，我國教育公平問題日益凸顯。其中師資不均問題嚴(yán)重影響了教育資源的均衡配置和教育公平的實(shí)現(xiàn)。黨和政府將教師流動(dòng)視為推進(jìn)教育資源均衡發(fā)展、辦好人民滿意教育的關(guān)鍵突破點(diǎn)，頒布了一系列教師流動(dòng)相關(guān)政策，以期發(fā)揮高素質(zhì)教師的輻射帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段教師與教育的均衡發(fā)展。在此背景下，本文擬基于政策工具視角，對(duì)政策文本進(jìn)行梳理、編碼和量化分析，理清我國教師流動(dòng)政策的發(fā)展脈絡(luò)，分析政策工具運(yùn)用和組合的特點(diǎn)及不足，并提出相關(guān)建議。

一、政策分析框架

本研究采取內(nèi)容分析法，構(gòu)建了政策工具、政策要素和時(shí)間序列三個(gè)維度的分析框架，對(duì)我國教師交流政策進(jìn)行量化研究（見圖1）。

1.X維度：基本政策工具維度

基于麥克唐奈和埃爾莫爾[1]以及施耐德和英格拉姆[2]對(duì)政策工具的分類，可將我國促進(jìn)教師交流的政策工具分為五種，即權(quán)威工具、激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具。權(quán)威工具是政府運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)政策目標(biāo)對(duì)象的行為進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定的政策工具。[3]激勵(lì)工具是憑借正向或負(fù)向反饋來誘導(dǎo)政策目標(biāo)對(duì)象采取政策制定者所期望的相關(guān)行動(dòng)的政策工具。象征和勸誡工具是指通過引導(dǎo)人們的價(jià)值觀和理念等，從而促使政策目標(biāo)對(duì)象采取相關(guān)行動(dòng)目的的政策工具。能力建設(shè)工具是通過向政策目標(biāo)對(duì)象提供培訓(xùn)教育、相關(guān)設(shè)備或材料、有效信息等來為期望行動(dòng)提供各方面支柱的工具。[4]當(dāng)現(xiàn)有組織不能產(chǎn)生期望的政策效果時(shí)，需要通過改革組織結(jié)構(gòu)來重新分配權(quán)威以促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，這就是系統(tǒng)變革工具。

2.Y維度：流動(dòng)教師政策要素維度

本文借鑒郝保偉對(duì)政策要素的界定并結(jié)合我國教師交流政策的特性，將流動(dòng)教師政策的基本要素劃分為五類，如表1所示。

3.Z維度：政策工具使用的時(shí)間序列

根據(jù)政策頒布的歷史性節(jié)點(diǎn)和社會(huì)背景，可將教師交流政策體系劃分為：起始與發(fā)展階段（1996—2005年），政策平穩(wěn)與豐富階段（2006—2013年），政策提質(zhì)與完善階段（2014年至今）。

二、政策文本的樣本選擇及編碼

本研究通過教育部官方網(wǎng)站和國務(wù)院辦公廳等網(wǎng)站獲得54份相關(guān)文本，進(jìn)行剔除和補(bǔ)充后，整理出35份中央層面的教師流動(dòng)政策相關(guān)文獻(xiàn)樣本（見表2）。

依據(jù)“政策編號(hào)—具體條款/章節(jié)”的形式，對(duì)遴選和整理的35份政策文本內(nèi)容依次進(jìn)行了編碼（見表3）。

三、政策文本的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析

基于“工具—要素—時(shí)間”的三維分析框架，對(duì)經(jīng)過編碼的政策文本進(jìn)行歸類。以上35份教師流動(dòng)政策文本兼顧了五種政策工具的選擇和使用，所涉及內(nèi)容包含了五類政策要素，對(duì)教師流動(dòng)工作的開展提供了多方面的支持和規(guī)制。

1.基于政策工具維度的分析

從教師流動(dòng)政策工具頻次統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)：激勵(lì)工具占比高達(dá)40%，是政府實(shí)施教師流動(dòng)政策最常使用的政策工具。政府通過評(píng)優(yōu)評(píng)級(jí)優(yōu)先、教師榮譽(yù)表彰、流動(dòng)津貼及處罰等方式提高教師流動(dòng)的積極性。政府使用能力建設(shè)工具（29%）、象征和勸誡工具（21%）的頻率較高;使用權(quán)威工具（8%）和系統(tǒng)變革工具（2%）占比較低（見圖2）。在權(quán)威工具方面，盡管政策文本中“嚴(yán)禁”“規(guī)定”“許可”等字眼出現(xiàn)頻次較高，但與之相對(duì)應(yīng)的懲罰手段和措施相對(duì)較少。在系統(tǒng)變革工具方面，集中體現(xiàn)在2014年《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡(jiǎn)稱《輪崗意見》）出臺(tái)之后，為教師交流政策在縣域內(nèi)的有效實(shí)施提供了制度保障（見圖3）。

2.基于“工具—要素”的二維分析

從整體上看，我國促進(jìn)教師流動(dòng)的政策工具主要集中表現(xiàn)為流動(dòng)范圍（33%）、流動(dòng)保障（29%）和政策對(duì)象（20%）要素（見表4）。由此可得出以下推論：一是政府對(duì)流動(dòng)保障的規(guī)定主要運(yùn)用了激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具。政府通過定期對(duì)交換教師提供專業(yè)培訓(xùn)、流動(dòng)津貼、工資傾斜、評(píng)級(jí)評(píng)優(yōu)傾斜等措施，為教師流動(dòng)政策有效開展保駕護(hù)航。二是在界定教師流動(dòng)范圍方面，政府著重運(yùn)用了激勵(lì)工具、象征和勸誡工具、系統(tǒng)變革工具。其中，2014年教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《輪崗意見》，標(biāo)志著教師流動(dòng)管理體制產(chǎn)生系統(tǒng)變革，也奠定了以后教師流動(dòng)范圍為縣域內(nèi)的校際間流動(dòng)。三是在政策對(duì)象方面，政府通過運(yùn)用激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、象征和勸誡工具，激發(fā)優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師及骨干教師積極參與教師流動(dòng)。

3.基于“工具—要素—時(shí)間”的三維分析

在基于“工具—要素”二維分析的基礎(chǔ)上，引入政策分析的時(shí)間序列維度發(fā)現(xiàn)，政策工具和政策要素在不同階段的使用情況存在差異，且在政策發(fā)展的歷程中具有一定的規(guī)律性（見圖4）。

一是在1996—2005年的政策起始與發(fā)展階段。政府更偏向于對(duì)激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、象征與勸誡工具的選擇使用。在政策要素方面，此階段以界定教師流動(dòng)對(duì)象為主，各項(xiàng)政策要素包含不全，且政策要素界定尚不嚴(yán)謹(jǐn)，流動(dòng)時(shí)限和流動(dòng)比例尚未提及（見圖5）。

二是在2006—2013年的政策平穩(wěn)與豐富階段。激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具仍占主導(dǎo)地位，體現(xiàn)出該政策在我國教育發(fā)展和規(guī)劃中具有良好的連續(xù)性和穩(wěn)定性。[5]此外，該階段的政策文本覆蓋五個(gè)基本要素，其中流動(dòng)保障和流動(dòng)范圍要素大幅度增強(qiáng)。

三是在2014年至今的政策提質(zhì)和發(fā)展階段。該階段逐漸形成了相對(duì)穩(wěn)定的政策工具運(yùn)用模式，在激勵(lì)工具持續(xù)運(yùn)用的同時(shí)逐步優(yōu)化系統(tǒng)變革工具和權(quán)威工具的投入。但從整體上看，權(quán)威工具在政策歷史發(fā)展階段始終占比較低。2014年的《輪崗意見》在對(duì)教師流動(dòng)管理體制進(jìn)行改革的同時(shí)，也對(duì)各個(gè)政策要素作出了相對(duì)完整和明確的規(guī)定。至此，政府通過系統(tǒng)變革實(shí)現(xiàn)了“縣管校聘”（即教師人事關(guān)系由學(xué)校轉(zhuǎn)移到縣級(jí)教育行政政部門）的教師流動(dòng)大格局。

四、結(jié)論及政策建議

1.研究結(jié)論

一是政策工具的運(yùn)用主次鮮明，激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具居主導(dǎo)型應(yīng)用地位。從整體上看，我國在推動(dòng)義務(wù)教育階段教師流動(dòng)工作的發(fā)展中主要運(yùn)用了激勵(lì)工具、象征與勸誡工具及能力建設(shè)工具。在政策的起始階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于起步時(shí)期，政府經(jīng)費(fèi)側(cè)重經(jīng)濟(jì)投入，教育資源可支配空間較小。因此，政府更傾向于以價(jià)值引導(dǎo)為主且經(jīng)濟(jì)成本較低的象征與勸誡工具。政府在政策對(duì)象的選擇上傾向于骨干教師，究其原因，此類教師群體具備“投入少，回報(bào)多”的特征。在政策平穩(wěn)與豐富階段，隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提高，政府可支配的教育資源增加，國家增加了激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具的運(yùn)用，以正面解決教育發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)師資差異化明顯等教育公平問題，政策工具也逐步趨向多元化。2014年開始，教師流動(dòng)政策進(jìn)入政策提質(zhì)和發(fā)展階段，系統(tǒng)變革工具發(fā)揮了顯著作用。政府進(jìn)行了“縣管校聘”教師管理體制的創(chuàng)新，也充分發(fā)揮了界定政策對(duì)象、明確流動(dòng)范圍、流動(dòng)比例的實(shí)際效用。

二是政策要素維度中政策工具配置存在差異性且具有明顯階段性特征。在政策發(fā)展初期的政策對(duì)象、流動(dòng)范圍要素界定和規(guī)范中，象征與勸誡工具應(yīng)用頻繁，通過價(jià)值觀和精神激勵(lì)手段引導(dǎo)骨干教師向貧困地區(qū)流動(dòng)。在政策平穩(wěn)與豐富階段，以提高流動(dòng)教師專業(yè)水平、提供完善流動(dòng)保障為發(fā)展重點(diǎn)，加大能力建設(shè)和激勵(lì)工具的投入，但流動(dòng)保障方面的系統(tǒng)變革工具供給較弱。如同工同酬機(jī)制不到位、學(xué)校教師編制不足等問題尚未解決，導(dǎo)致流動(dòng)保障的激勵(lì)效力弱化。2014年，教師流動(dòng)政策邁入提質(zhì)和發(fā)展階段，在流動(dòng)范圍方面，國家通過系統(tǒng)變革工具，實(shí)行“縣管校聘”教師流動(dòng)機(jī)制，[6]由專門的教育部門負(fù)責(zé)組織和管理教師在縣域范圍內(nèi)流動(dòng)。在流動(dòng)保障方面，一方面通過能力建設(shè)工具的運(yùn)用，開展輪崗教師定期專業(yè)培訓(xùn);另一方面運(yùn)用激勵(lì)工具提供交通補(bǔ)貼、餐補(bǔ)、住房津貼等經(jīng)濟(jì)保障。

三是各政策工具間缺乏有效配合，成效弱化明顯。在教師流動(dòng)政策發(fā)展歷程的各個(gè)階段，激勵(lì)工具都是處于主導(dǎo)型應(yīng)用地位。[7]但激勵(lì)工具的使用還不夠充分。一方面，激勵(lì)工具缺乏適配度和針對(duì)性，尤其在政策對(duì)象方面;另一方面，由于交通餐補(bǔ)津貼額度不大且政府執(zhí)行效率低而激勵(lì)效果甚微。另外，系統(tǒng)工具的使用有待完善。不健全的流動(dòng)教師機(jī)制，嚴(yán)重影響教師交流政策的大規(guī)模實(shí)施以及其他政策工具發(fā)揮效能。[8]例如，教師編制制度不健全，大部分城鎮(zhèn)學(xué)校高級(jí)職稱教師超編，導(dǎo)致“評(píng)優(yōu)評(píng)級(jí)”優(yōu)先的激勵(lì)工具措施執(zhí)行不力。

2.政策建議

（1）優(yōu)化政策工具組合以確保政策高效落實(shí)

一是增加激勵(lì)工具的力度和適配度。將區(qū)域內(nèi)的教師分類，對(duì)不同職業(yè)階段的教師進(jìn)行不同類型的獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)的相對(duì)個(gè)性化;增加教師輪崗津貼財(cái)政保障力度，保證輪崗教師津貼、補(bǔ)助等按時(shí)按量發(fā)放;賦予負(fù)向激勵(lì)工具更大的權(quán)威性，對(duì)于未按要求完成輪崗交流工作的情況，落實(shí)懲罰。

二是加強(qiáng)象征與勸誡工具和能力建設(shè)工具的運(yùn)用。一方面，象征與勸誡工具的運(yùn)用，應(yīng)兼顧政府、教師和學(xué)校三方利益平衡和流動(dòng)共識(shí)。因此，在政策文本的價(jià)值觀表述上，除了僅從政府角度“合理配置教育資源，促進(jìn)教育公平”之外，還應(yīng)明確教師角度“提升教師專業(yè)能力，驅(qū)動(dòng)教師創(chuàng)新發(fā)展”和學(xué)校角度“創(chuàng)新學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力”等內(nèi)涵。另一方面，增加能力建設(shè)工具的運(yùn)用。首先，為促進(jìn)教師自身專業(yè)成長及發(fā)揮輻射作用和領(lǐng)導(dǎo)力，引領(lǐng)新學(xué)校教師隊(duì)伍快速成長，政府及學(xué)校應(yīng)積極開展輪崗教師專項(xiàng)培訓(xùn)。其次，通過對(duì)教學(xué)管理、辦學(xué)模式、治理結(jié)構(gòu)等方面提供專業(yè)指導(dǎo)，打破學(xué)校固化模式和傳統(tǒng)積習(xí)，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。最后，教育行政部門積極組織交流學(xué)校間教師工作的有效溝通和對(duì)接，保證各校教學(xué)工作的連續(xù)性和有序性。

三是綜合使用系統(tǒng)變革工具與權(quán)威工具。加快教師工資制度改革，進(jìn)一步完善“縣管校聘”制度、教師編制制度。建立教育公務(wù)員制度，在《中華人民共和國教育法》《義務(wù)教育法》《中華人民共和國教師法》等法律文件中，將教師定期參加交流列為教師法定義務(wù)，為其政策的執(zhí)行提供詳實(shí)可靠的法理依據(jù)，使教師流動(dòng)成為教師的法定義務(wù)和職責(zé)。如日本、韓國、法國將教師列為國家公務(wù)員。

（2）加強(qiáng)流動(dòng)比例和時(shí)限方面的政策工具供給

流動(dòng)比例的制定，既關(guān)系到教師流動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又制約著學(xué)校管理及教學(xué)工作的有序開展。流動(dòng)時(shí)限的制定應(yīng)基于教育規(guī)律和學(xué)科、學(xué)段特點(diǎn)，這是保障教育教學(xué)連續(xù)性的必要前提。交流教師占符合交流條件教師總數(shù)的10%左右為宜，其中，骨干教師占交流教師總數(shù)的20%左右為宜。[9]流動(dòng)時(shí)限不宜過短或過長，以3～6年為宜。通過權(quán)威工具，嚴(yán)格規(guī)定骨干教師及非主要學(xué)科教師的流動(dòng)人數(shù)占比和流動(dòng)時(shí)限（可根據(jù)學(xué)科、學(xué)段特點(diǎn)和教師自身?xiàng)l件和意愿進(jìn)行調(diào)整）。通過激勵(lì)工具和象征與勸誡工具的結(jié)合運(yùn)用，物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)同步實(shí)施，激發(fā)優(yōu)質(zhì)教師及非主要學(xué)科教師流動(dòng)的積極性。一方面，為流動(dòng)教師提供豐厚工資和津貼財(cái)政保障，[10]給予較高報(bào)酬，并根據(jù)不同種類和地區(qū)對(duì)流動(dòng)教師提供多樣津貼。另一方面，在物質(zhì)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，堅(jiān)持兼顧三方利益的正確價(jià)值觀引導(dǎo)，大力倡導(dǎo)從教師角度“克服職業(yè)倦怠、實(shí)現(xiàn)專業(yè)成長”等。

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（責(zé)任編輯 郭向和? ?校對(duì) 姚力寧）

作者簡(jiǎn)介：齊培蕾，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生，E-mail：15138817315@163.com（遼寧大連，116029）

姚佳勝（通訊作者），遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院副院長、副教授，E-mail：yjs034@163.com（遼寧大連，116029）

基金項(xiàng)目：2020年全國教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策評(píng)價(jià)與優(yōu)化策略研究”（編號(hào)：DFA200299）