賈彥鵬

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是自然界吸收溫室氣體的主要碳庫(kù)之一。利用包括森林在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)固碳，是減緩氣候變化最經(jīng)濟(jì)可行和環(huán)境友好的途徑，也是實(shí)現(xiàn)碳中和的必然要求。大力發(fā)展林業(yè)碳匯市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)交易機(jī)制讓生態(tài)保護(hù)者通過(guò)市場(chǎng)化方式得到補(bǔ)償，有利于吸引社會(huì)資本投入造林護(hù)林領(lǐng)域，進(jìn)一步提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。如何發(fā)展完善林業(yè)碳匯市場(chǎng)，已成為當(dāng)前政府和學(xué)術(shù)研究廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、我國(guó)林業(yè)碳匯及碳匯市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國(guó)林業(yè)碳匯現(xiàn)狀

我國(guó)高度重視林業(yè)碳匯在應(yīng)對(duì)氣候變化中的重要作用，將持續(xù)提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力納入應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略。2009年，國(guó)家林業(yè)局發(fā)布《應(yīng)對(duì)氣候變化林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》，將林業(yè)發(fā)展與應(yīng)對(duì)氣候變化相結(jié)合，提出不同階段碳匯發(fā)展目標(biāo)。2015年11月的巴黎氣候大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記將增加林業(yè)碳匯作為中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)的三大目標(biāo)之一，承諾到2030年森林蓄積量比2005年增加45億立方米。2020年12月，習(xí)近平總書(shū)記在聯(lián)合國(guó)氣候雄心峰會(huì)進(jìn)一步承諾，到2030年森林蓄積量將比2005年增加60億立方米。2021年10月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》將持續(xù)鞏固碳匯能力作為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的主要途徑之一，并提出將碳匯交易納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的部署。近年來(lái)，我國(guó)通過(guò)深入開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，實(shí)施防護(hù)林和天然林保護(hù)等生態(tài)建設(shè)，不斷鞏固提升森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。

林業(yè)碳匯能力與森林規(guī)模和森林質(zhì)量直接相關(guān)。根據(jù)第九次全國(guó)森林資源清查結(jié)果，截至2018年，全國(guó)森林面積達(dá)到2.2億公頃，相比2013年增加1.2億公頃;森林蓄積量達(dá)到175.6億立方米，相比2013年增加16.0%，超過(guò)國(guó)家2020年目標(biāo)25.4%;森林覆蓋率達(dá)到23.04%，相比2013年增加1.41個(gè)百分點(diǎn)，提前達(dá)到國(guó)家2020年目標(biāo);每公頃森林蓄積量相比2013年增加9.7%。表明我國(guó)森林?jǐn)?shù)量不斷增加，森林質(zhì)量也在穩(wěn)步提升，森林生態(tài)功能和碳匯能力不斷增強(qiáng)。我國(guó)在新增綠化方面的努力和貢獻(xiàn)得到全世界廣泛認(rèn)可。2021年亞太經(jīng)合組織（APEC）部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議數(shù)據(jù)顯示，2007—2020年間，我國(guó)森林面積增加2650萬(wàn)公頃，而同期其他亞太地區(qū)森林面積增加僅140萬(wàn)公頃。美國(guó)航天局衛(wèi)生數(shù)據(jù)顯示，2000—2017年間全球新增綠化面積約1/4來(lái)自我國(guó)。世界公認(rèn)我國(guó)在新增綠化方面的貢獻(xiàn)居全球首位。

（二）我國(guó)林業(yè)碳匯市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

林業(yè)碳匯交易是碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的重要組成。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)分為強(qiáng)制性配額交易市場(chǎng)和自愿減排交易市場(chǎng)，以碳配額交易市場(chǎng)為主，自愿減排交易市場(chǎng)為重要補(bǔ)充。林業(yè)碳匯交易屬于自愿減排交易，根據(jù)核證或發(fā)起主體的不同，可分為以下類別。

1、國(guó)家核證自愿減排機(jī)制下的林業(yè)碳匯交易。主要面向國(guó)家或地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的履約主體抵消碳排放，是林業(yè)碳匯交易最主要的形式。2011年，我國(guó)批準(zhǔn)在“兩省五市”即北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。碳交易試點(diǎn)市場(chǎng)包括碳配額交易和自愿減排交易兩種類型。參與自愿減排交易的項(xiàng)目應(yīng)在國(guó)家主管部門(mén)備案登記，經(jīng)備案的減排量稱為國(guó)家核證自愿減排量（CCER）。控排企業(yè)既可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)碳配額來(lái)完成履約目標(biāo)，也可以購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量的CCER抵消企業(yè)排放。林業(yè)碳匯是CCER的主要類型之一。2017年3月，我國(guó)暫停了所有CCER項(xiàng)目備案申請(qǐng)，包括林業(yè)碳匯在內(nèi)的CCER項(xiàng)目開(kāi)發(fā)仍處于停滯狀態(tài)。截至2017年3月，共有95個(gè)林業(yè)CCER項(xiàng)目申請(qǐng)，共有15個(gè)項(xiàng)目成功獲得備案，項(xiàng)目類型以碳匯造林和森林經(jīng)營(yíng)類為主。

2、地方核證減排機(jī)制下的林業(yè)碳匯交易。除國(guó)家核證的CCER項(xiàng)目外，碳匯項(xiàng)目還可申請(qǐng)地方核證，目前主要是幾個(gè)開(kāi)展區(qū)域碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的省市開(kāi)展，面向本地碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的履約主體用于抵消碳排放。獲得的核證減排量一般有地域限制，只限于本地區(qū)交易。如北京林業(yè)核證減排量項(xiàng)目（BCER）、福建省林業(yè)核證減排量項(xiàng)目（FFCER）和廣東省省級(jí)林業(yè)碳普惠制核證減排量項(xiàng)目（PHCER）。目前北京市預(yù)簽發(fā)了3個(gè)項(xiàng)目首期60%的核證減排量，福建省備案了7個(gè)林業(yè)碳匯項(xiàng)目、廣東省成交了7個(gè)省級(jí)林業(yè)碳普惠制核證減排量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共完成交易量約35萬(wàn)噸。

3、國(guó)際核證碳匯交易。林業(yè)碳匯是國(guó)際公認(rèn)的優(yōu)質(zhì)碳減排產(chǎn)品。國(guó)內(nèi)碳匯開(kāi)發(fā)主體除參與國(guó)內(nèi)碳市場(chǎng)外，還積極參與國(guó)際碳市場(chǎng)交易。2006年以來(lái)，若干類型的林業(yè)碳匯被允許納入清潔發(fā)展機(jī)制（CDM），我國(guó)第一批林業(yè)碳匯就是參與CDM項(xiàng)目交易。目前CDM成功注冊(cè)66個(gè)碳匯項(xiàng)目，其中我國(guó)注冊(cè)5個(gè)，但都是在2011年前。隨著2012年《京都議定書(shū)》第一承諾期到來(lái)，我國(guó)已不再參與CDM機(jī)制。目前國(guó)際上為滿足組織和個(gè)人自愿減排要求而建立一些獨(dú)立性碳減排機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，但部分機(jī)制和項(xiàng)目也可用于強(qiáng)制市場(chǎng)的履約，基本介于自愿碳減排與強(qiáng)制碳市場(chǎng)之間，其中影響較大的包括黃金標(biāo)準(zhǔn)（GS）和國(guó)際核證碳減排標(biāo)準(zhǔn)（VCS）。GS限制條件較多且評(píng)估過(guò)程極為嚴(yán)格，我國(guó)目前只有3個(gè)項(xiàng)目獲得GS標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證。VCS標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)際應(yīng)用最廣泛的自愿減排項(xiàng)目認(rèn)證計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)自2014年以來(lái)首次成功開(kāi)發(fā)第一筆項(xiàng)目，截至2021年7月共有29個(gè)項(xiàng)目成功注冊(cè)備案。如內(nèi)蒙古森工集團(tuán)開(kāi)發(fā)6筆VCS碳匯，交易合計(jì)63.3萬(wàn)噸，交易額達(dá)971萬(wàn)元，平均每噸碳匯15.3元。

4、其他林業(yè)碳匯交易。主要面向履行碳中和社會(huì)責(zé)任，自愿減排提升企業(yè)綠色低碳形象的企業(yè)。如北京、?？诘榷嗟爻珜?dǎo)市民購(gòu)買(mǎi)碳匯履行植樹(shù)義務(wù)，貴州省開(kāi)展了單株碳匯精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)，以中國(guó)綠色碳匯基金會(huì)為主要發(fā)起者和推動(dòng)者倡議實(shí)施的多種林業(yè)碳匯項(xiàng)目也陸續(xù)實(shí)現(xiàn)部分交易。

二、存在的主要問(wèn)題

一是林業(yè)碳匯市場(chǎng)交易不活躍。不論是核證減排項(xiàng)目還是自愿減排項(xiàng)目，獲得備案和簽發(fā)的數(shù)量都很少。獲得國(guó)家CCER備案的項(xiàng)目?jī)H15個(gè)，獲得簽發(fā)核證減排量的僅3個(gè)，成功出售的只有廣東長(zhǎng)隆碳匯造林項(xiàng)目首期簽發(fā)的5208噸核證減排量，價(jià)格為20元/噸。地方層面，北京市共簽發(fā)了3個(gè)項(xiàng)目，成交量7.26萬(wàn)噸。福建省共備案7個(gè)項(xiàng)目，簽發(fā)118萬(wàn)噸核證減排量，截至2017年底成交27.4萬(wàn)噸，均價(jià)19.2元/噸。在國(guó)際自愿減排市場(chǎng)，獲得國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（GS與VCS）認(rèn)證的也只有32個(gè)。一些碳匯公益活動(dòng)也未開(kāi)展市場(chǎng)化交易，開(kāi)發(fā)規(guī)模和社會(huì)影響都十分有限。

二是林業(yè)碳匯項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)不明晰。土地和林木權(quán)屬清晰是林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的基本前提。我國(guó)未從法律層面明確林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)。林業(yè)碳匯權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜，可能涉及林地林木所有者、土地租賃者、營(yíng)造林資金投入者和相關(guān)的管護(hù)者，以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、社區(qū)、村鎮(zhèn)、林業(yè)部門(mén)等多個(gè)參與方，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)活動(dòng)和收益分配難達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，收益分配也難達(dá)到預(yù)期效果。供應(yīng)林匯的主體是林業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，但林地使用權(quán)及森林、林木所有權(quán)難以合理流轉(zhuǎn)，承包經(jīng)營(yíng)合同往往得不到有效保護(hù)，投資風(fēng)險(xiǎn)較大，影響了經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益和管護(hù)積極性。

三是林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)備案流程復(fù)雜。林業(yè)碳匯并不是簡(jiǎn)單的植樹(shù)造林或者森林管護(hù)，甚至被認(rèn)為是碳減排項(xiàng)目中最復(fù)雜也是最難操作的類型之一。項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照國(guó)家核定的方法學(xué)實(shí)施才能獲得核證簽發(fā)，要經(jīng)過(guò)設(shè)計(jì)、審定、計(jì)量和核證等程序，進(jìn)行5次以上的主管部門(mén)審核或第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)定。特別是林業(yè)碳匯的計(jì)量、監(jiān)測(cè)與核證，需要聘請(qǐng)專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，花費(fèi)時(shí)間和費(fèi)用不菲，對(duì)項(xiàng)目的把控要求極高。

四是林業(yè)碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制不健全。在當(dāng)前政策下，重點(diǎn)排放單位每年可使用CCER抵消碳配額比例不超過(guò)5%，能夠進(jìn)入全國(guó)碳市場(chǎng)的林業(yè)碳匯量十分有限。在區(qū)域碳市場(chǎng)，對(duì)核證減排量入市抵消交易也存在比例限制，如表1所示。且存在地域性限制，北京、廣東等均規(guī)定區(qū)域外CCER項(xiàng)目的比例限制，湖北僅限使用省內(nèi)CCER項(xiàng)目。并且目前我國(guó)CCER項(xiàng)目的備案申請(qǐng)已暫停，林業(yè)碳匯未納入全國(guó)碳交易體系。

五是林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方法學(xué)不完善。碳匯項(xiàng)目以自然過(guò)程為主，面積大、要素多、系統(tǒng)復(fù)雜，一般要在項(xiàng)目實(shí)施幾年后才能產(chǎn)生碳匯效益，林業(yè)碳匯量難以直接測(cè)算，計(jì)量監(jiān)測(cè)方法復(fù)雜，項(xiàng)目管理和監(jiān)測(cè)需要專業(yè)人員多年跟蹤與服務(wù)。目前已備案項(xiàng)目的方法學(xué)主要針對(duì)人工林，包括碳匯造林、森林經(jīng)營(yíng)、竹子造林、竹林經(jīng)營(yíng)及小規(guī)模非煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，針對(duì)面積廣闊、碳匯潛力大的天然林還沒(méi)有專門(mén)的碳匯項(xiàng)目方法學(xué)和相關(guān)配套方法。

六是林業(yè)碳匯交易政策支持不足。林業(yè)碳匯交易并沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)，交易方式、交易規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)管理、爭(zhēng)議處理等問(wèn)題缺乏指引和規(guī)范。碳匯開(kāi)發(fā)的財(cái)政、金融等支持政策不完備，依靠碳交易無(wú)法提供足夠的資金支持。

七是對(duì)林業(yè)碳匯交易認(rèn)識(shí)不到位。部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部、相關(guān)系統(tǒng)從業(yè)人員和投資者對(duì)林業(yè)碳匯認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。有的認(rèn)為植樹(shù)造林就是碳匯，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到碳匯項(xiàng)目的艱難;有的認(rèn)為森林就是碳匯，將森林碳儲(chǔ)量看成可交易的碳匯量，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到碳匯項(xiàng)目也要符合額外性的要求;一些生態(tài)優(yōu)良地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部將碳匯與生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)系在一起，對(duì)出售林業(yè)碳匯抱有過(guò)高期待。受這些影響，部分企業(yè)盲目跟風(fēng)，到林區(qū)林場(chǎng)圈地圈林，并不對(duì)造林、森林撫育經(jīng)營(yíng)等進(jìn)行技術(shù)資金投入，影響了林業(yè)正常經(jīng)營(yíng)和生態(tài)保護(hù)，也不利于碳匯市場(chǎng)健康發(fā)展。

三、有關(guān)對(duì)策建議

（一）激發(fā)對(duì)林業(yè)碳匯的需求

盡快重啟國(guó)家核證自愿減排項(xiàng)目備案申請(qǐng)?？紤]到林業(yè)碳匯項(xiàng)目除具有固碳交易外，還具有保護(hù)生物多樣性、助理欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展等多重作用，應(yīng)優(yōu)先將林業(yè)碳匯納入全國(guó)碳市場(chǎng)，提高林業(yè)碳匯抵消碳配額比例。完善國(guó)家和地方碳市場(chǎng)的初始配額發(fā)放數(shù)量和分配方式，使配額更加緊缺，倒逼控排企業(yè)增加對(duì)林業(yè)碳匯的需求。開(kāi)發(fā)促進(jìn)居民、企業(yè)、公益組織購(gòu)買(mǎi)林業(yè)碳匯，踐行社會(huì)責(zé)任并從中受益的新型商業(yè)模式，激發(fā)社會(huì)各界對(duì)林業(yè)碳匯的有效需求。

（二）明確林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)

出臺(tái)碳匯交易管理的法律法規(guī)，建立林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)體系，協(xié)調(diào)所涉及各類產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系，界定在碳匯交易過(guò)程中林地、林木及林業(yè)碳匯三要素的產(chǎn)權(quán)邊界，保證碳匯產(chǎn)權(quán)的完整性。規(guī)范碳匯產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移程序，切實(shí)保障產(chǎn)權(quán)權(quán)益，提高社會(huì)資本投資林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與交易的積極性。

（三）簡(jiǎn)化林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)管理流程

完善林業(yè)碳匯開(kāi)發(fā)管理體系，簡(jiǎn)化項(xiàng)目備案和簽發(fā)程序，研究建立“第三方機(jī)構(gòu)核證+主管部門(mén)備案”的林業(yè)碳匯認(rèn)證和注冊(cè)管理機(jī)制。簡(jiǎn)化核算流程，鼓勵(lì)利用遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等手段開(kāi)展林業(yè)碳匯審核工作，提升綜合管理的信息化水平。加強(qiáng)對(duì)第三方審定與核證的管理，建立第三方機(jī)構(gòu)相互審查機(jī)制，形成完善的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、核查和監(jiān)管體系。

（四）完善生態(tài)碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)、報(bào)告與評(píng)估機(jī)制

加強(qiáng)生態(tài)碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)能力建設(shè)，持續(xù)開(kāi)展全國(guó)土地利用、土地利用變化與生態(tài)碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)，完善碳計(jì)量模型參數(shù)和排放因子，改進(jìn)碳計(jì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)，構(gòu)建與國(guó)際接軌、具有中國(guó)特色的國(guó)家碳計(jì)量系統(tǒng)。實(shí)施常態(tài)化計(jì)量監(jiān)測(cè)，建立全國(guó)生態(tài)碳匯數(shù)據(jù)庫(kù)，提升對(duì)國(guó)家溫室氣體清單編制、碳匯交易、碳匯效益核算和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等支撐能力。

（五）強(qiáng)化林業(yè)碳匯市場(chǎng)支撐能力建設(shè)

創(chuàng)建天然林碳匯項(xiàng)目方法學(xué)，修訂已有交易方法學(xué)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目基線識(shí)別、額外性論證、碳匯量計(jì)量方法和監(jiān)測(cè)調(diào)查方法，完善計(jì)量監(jiān)測(cè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、核算方法和模型參數(shù)。結(jié)合遙感、無(wú)人機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，研制簡(jiǎn)便可行的逐年動(dòng)態(tài)核算方法。鼓勵(lì)各省級(jí)產(chǎn)權(quán)交易中心、碳排放權(quán)交易所等開(kāi)展林業(yè)碳匯交易，積極參與國(guó)際國(guó)內(nèi)林業(yè)碳匯市場(chǎng)。加大碳匯人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)既懂林業(yè)碳匯政策、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與管理、碳匯測(cè)算技術(shù)的專門(mén)人才。

（六）是完善林業(yè)碳匯交易的支持政策

建議國(guó)家層面研究啟動(dòng)碳匯交易試點(diǎn)，鼓勵(lì)國(guó)有林場(chǎng)成立碳匯公司，大力開(kāi)發(fā)碳匯產(chǎn)業(yè)。加大財(cái)政投入力度，完善中央財(cái)政對(duì)林業(yè)碳匯開(kāi)發(fā)的補(bǔ)貼政策，建立體現(xiàn)林業(yè)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。研究設(shè)立碳匯發(fā)展基金，加大碳匯開(kāi)發(fā)項(xiàng)目投資力度。鼓勵(lì)綠色發(fā)展基金支持林業(yè)碳匯項(xiàng)目建設(shè)。完善金融支持政策，探索核證減排量質(zhì)押融資、林業(yè)碳匯期貨交易等業(yè)務(wù)。研究允許林業(yè)碳匯項(xiàng)目通過(guò)科學(xué)審定后，把整個(gè)計(jì)入期內(nèi)碳匯量以期貨形式提前交易。出臺(tái)鼓勵(lì)碳匯交易的稅收優(yōu)惠政策，提高企業(yè)參與林業(yè)碳匯交易的積極性。

（七）加強(qiáng)林業(yè)碳匯交易宣傳和培訓(xùn)

針對(duì)省級(jí)和市區(qū)縣級(jí)林業(yè)管理者、技術(shù)支撐單位、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)業(yè)主，組織專家開(kāi)展不同類型的林業(yè)碳匯專題培訓(xùn)，糾正認(rèn)識(shí)誤區(qū)。將碳中和、碳匯交易相關(guān)知識(shí)通過(guò)學(xué)科教育和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)普及給大眾，進(jìn)一步宣傳新時(shí)期生態(tài)文明理念，加大林業(yè)碳匯知識(shí)和政策的宣傳普及力度，加深人民群眾對(duì)碳達(dá)峰碳中和以及碳匯交易的認(rèn)識(shí)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委體管所）