張柯

自2004年起，黨中央連續(xù)19年以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主題發(fā)布中央一號文件，強調(diào)了“三農(nóng)”問題在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期“重中之重”的地位。在“三農(nóng)”發(fā)展中，農(nóng)村建設(shè)項目資金的管理問題不容忽視，只有強化農(nóng)村建設(shè)項目資金管理工作，最大程度地發(fā)揮項目資金的效益，才能推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化穩(wěn)步健康發(fā)展。

農(nóng)村建設(shè)項目資金管理工作中面臨的問題

一、農(nóng)村建設(shè)項目管理不規(guī)范

（一）項目立項隨意

黨的十九大以來，國家對農(nóng)村建設(shè)項目的扶持力度加大，且向基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展傾斜，但地方政府及相關(guān)部門在申報農(nóng)村建設(shè)項目時，存在一些隨意問題。一是項目規(guī)劃不夠長遠。在立項時，由于前期考察研究不到位，沒有客觀、充分分析當?shù)氐恼w規(guī)劃、自然條件、市場實際情況以及項目可能達到的收益，因此制訂的項目實施方案不切合實際，導致項目無法在當?shù)厝〉妙A期的效益，甚至因與地方整體建設(shè)發(fā)展沖突而無法正常實施。二是盲目爭取農(nóng)村建設(shè)項目。個別地方為取得政績或完成上級下達的任務(wù)，在對項目的意義、效益目標、具體運作不夠了解的情況下，就申報不合適的項目，給項目負責部門造成壓力，部分項目爭取到后，由于準備不夠充分，無法按照原定計劃開展實施，造成項目推進緩慢，甚至無法推進，項目資金閑置，或者生搬硬套其他地方的做法，造成資金損失浪費。

（二）不同部門間項目交叉重復

目前，涉農(nóng)項目由多個部門分別實施，部門之間缺乏溝通交流，在項目具體實施中存在項目交叉重復的現(xiàn)象。在農(nóng)村道路建設(shè)等多部門實施的農(nóng)村建設(shè)項目管理中也存在項目重復的問題。另外，不同部門在不同時期實施的不同項目還存在選址交叉的現(xiàn)象，先實施的項目還未充分發(fā)揮效益就因影響新項目實施而被覆蓋或破壞，如筆者在參與某縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審計中，發(fā)現(xiàn)該縣在某村實施的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目剛完成不到一年，就因煤改氣清潔取暖工程而對噴繪墻體進行保溫改造，造成原有項目未達到預期效果就被損壞，資金損失浪費。

（三）項目后期管護不到位

農(nóng)村建設(shè)項目尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目只有在建成后長期有效投入使用，才能發(fā)揮其惠農(nóng)惠民的效益。然而，目前農(nóng)村建設(shè)項目缺乏后期管理，項目經(jīng)濟效益和社會效益不佳的問題普遍存在。一是管護意識淡薄。農(nóng)民作為項目使用、受益對象，對項目的管護責任意識不強且缺乏相關(guān)的管護知識，只管使用，不管保護，甚至存在惡意損壞已建成農(nóng)業(yè)設(shè)施的行為。二是管護主體不明。在基層實際工作中，由于種種原因，管護各方互相推諉，都不愿意去投入太多的人員、精力和資金，造成項目后期管護不到位或者是無人管護的現(xiàn)象。三是管護資金不足。目前，大部分農(nóng)村建設(shè)項目在立項時都會明確財政資金的投入金額，且大多都會有上級財政資金的支持，而對項目后期的管護資金很少提前規(guī)劃、預留，上級財政資金也較少對后期管護給予支持，而縣級財政也很難拿出足夠的項目管護資金。

二、地方配套資金籌集難

目前，縣級財力大多比較緊張，基層財政配套資金投入不足，項目單位自行籌集配套資金的難度更大，導致項目建設(shè)不能按期完成或在實施過程中偷工減料，降低成本，項目的質(zhì)量很難保證。比如，河南省“四好農(nóng)村路”建設(shè)需要地方自籌部分資金，但是地方財力不足，財政投入不夠，村集體、村民大多不愿自己籌集資金，由于缺乏專業(yè)財務(wù)人員，也不愿意管理自籌資金。在項目推進時，上級財政資金基本能夠及時撥付到位，而需要地方自籌的資金卻很難順利兌現(xiàn)，導致項目雖然獲得批準，卻不能按期開工，或是建設(shè)緩慢，有些村甚至為了避免籌集資金，即使道路損毀也不愿申報項目，這顯然與“四好農(nóng)村路”提升農(nóng)村公路暢通、安全、舒適水平的政策初衷不符。

三、資金監(jiān)管效果不佳

一是缺乏項目過程監(jiān)督。對于一些建設(shè)期限短、資金不大的項目，項目實施單位很少對建設(shè)過程進行監(jiān)督，有的單位直到驗收才去現(xiàn)場檢查監(jiān)督一次;對于建設(shè)期限長、規(guī)模大的項目，由于基層單位人員不足等原因，不能做到適時的跟蹤監(jiān)督;還有部分項目涉及多個實施單位而且比較分散，很難做到對項目實施進行全過程監(jiān)督，造成項目資金沒有按照合同約定和資金管理要求進行規(guī)范撥付使用，項目資金管理使用存在安全風險隱患。二是項目竣工驗收把關(guān)不嚴。部分農(nóng)村建設(shè)項目內(nèi)容復雜，涉及多方面的專業(yè)知識，而基層實施單位缺乏相關(guān)的專業(yè)人才，綜合性人才更少，考慮到資金的問題，也較少去專門聘請專家協(xié)助項目驗收。在這種情況下，項目實施單位大多是組織一些相對有經(jīng)驗的人員參與項目竣工驗收，不能做到嚴格把關(guān)，導致農(nóng)村建設(shè)項目的質(zhì)量不高，項目資金的使用效益不佳。三是第三方監(jiān)督滯后且分散。除了項目實施單位及其上級部門對項目實施、資金使用進行日常監(jiān)督外，人大、政協(xié)、紀檢監(jiān)察、審計、財政等部門都會對農(nóng)村建設(shè)項目進行監(jiān)督。但是，審計、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督部門的事后介入無法發(fā)揮對農(nóng)村建設(shè)項目資金違規(guī)使用、涉農(nóng)腐敗等問題的預防作用，而財政、人大、政協(xié)等部門的監(jiān)督作用更是有限的。另外，不同監(jiān)督部門之間缺乏溝通，對項目實施進行重復的監(jiān)督檢查，雖然提高了基層干部的規(guī)矩意識，及時查出了一些項目建設(shè)中存在的風險隱患問題，但是也給基層干部造成了迎接檢查的負擔，少數(shù)基層農(nóng)業(yè)干部甚至把迎接檢查、整理資料當作了工作重點，本末倒置，嚴重降低了外部監(jiān)督的效果。四是資金績效考核不到位。自《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）實施以來，地方政府對財政資金績效管理的認識和重視程度有了很大提高，但是對財政資金進行績效管理的具體實施還不到位，部分地方政府尚未建立健全績效評估機制，有些地方政府雖然制定了績效管理辦法，但并未真正實施，財政資金績效管理在縣一級還未完全落實到位。

加強農(nóng)村建設(shè)項目資金管理的建議

一、規(guī)范農(nóng)村建設(shè)項目管理

一是樹立正確的政績觀。新發(fā)展階段，“三農(nóng)”建設(shè)工作是全黨、全國工作的重中之重，更是解決好發(fā)展不平衡不充分問題、構(gòu)建新發(fā)展格局、應(yīng)對國內(nèi)外各種風險挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)性、重難點工作。基層領(lǐng)導干部要高度重視“三農(nóng)”建設(shè)工作，要樹立正確的政績觀，摒棄急功近利的思想，不搞不符合實際的“面子工程”“政績工程”，立足于更高的位置，著眼于地方的長遠發(fā)展目標，推動更加符合地方實際的、合理的、規(guī)范的農(nóng)村建設(shè)項目立項、建設(shè)、管護工作，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施。二是強化部門間溝通協(xié)調(diào)。農(nóng)村建設(shè)項目資金管理過程中，由于涉及的項目種類多、相關(guān)實施部門多、項目資金數(shù)額大，各部門各自為政會加大項目管理的難度、影響項目資金的使用效益，因此，需要通過高位推動的方式來強化農(nóng)村建設(shè)項目管理。比較好的辦法就是成立由縣級領(lǐng)導擔任組長，多部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責同志任組員的領(lǐng)導小組，建立實施農(nóng)村建設(shè)項目資金管理聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌考慮、安排地方農(nóng)村建設(shè)項目的實施，解決項目資金使用過程中存在的問題，明確細化各相關(guān)部門的責任，加強各部門之間的溝通協(xié)作，進而推動農(nóng)村建設(shè)項目管理合理化、規(guī)范化。三是加強項目后期管護。地方政府應(yīng)建立健全農(nóng)村建設(shè)項目管護相關(guān)的長效機制，提高對項目建成后管理保護的重視程度，將農(nóng)村建設(shè)項目后期管護費用納入本級政府預算，并多元化籌集管護資金，保障農(nóng)村建設(shè)項目管護經(jīng)費。在農(nóng)村建設(shè)項目立項時，便可以明確項目建成后的管護主體，建立管護責任清單，細化各部門管護責任，避免項目建成后部門之間推諉扯皮，無人管護。

二、加強資金籌措和整合

一是加大財政資金整合力度。基層地方政府在逐步增強本級財力的基礎(chǔ)上，要積極爭取中央、省、市各級財政資金的投入。農(nóng)村建設(shè)項目大多在基層實施，上級政府也可以考慮適當?shù)財U大對基層的農(nóng)村建設(shè)項目資金的投入。同時，各級政府要做好資金整合工作，科學編制統(tǒng)籌整合方案，加大對本級存量資金的清理力度，加快結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的收回，促使各部門的財政資金都能夠得到有效的整合利用，實現(xiàn)財政資金使用效能的最大化。二是推動項目資金多元化投入。除財政撥款外，農(nóng)村建設(shè)項目資金還可以廣泛吸納銀行貸款及企業(yè)、民眾集資等社會資金。地方政府可以采取稅收優(yōu)惠、貼息、獎勵補貼等財政性措施鼓勵有實力的企業(yè)投入資金，同時，進一步加強惠農(nóng)惠民政策宣傳，提高農(nóng)民對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的認識，充分了解農(nóng)村建設(shè)項目的意義以及給農(nóng)戶自身所帶來的利益，充分調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)項目投資的積極性。三是完善農(nóng)村信貸服務(wù)。政府和金融機構(gòu)應(yīng)該共同發(fā)力，加大對農(nóng)村農(nóng)民的信用建設(shè)宣傳，開展農(nóng)村信用評級工作，建立農(nóng)戶信用評定機制，完善農(nóng)村信用體系建設(shè)。地方政府應(yīng)加大財政對農(nóng)業(yè)信貸風險的補償力度，采取擔保風險補償或是財政獎補辦法，激發(fā)金融機構(gòu)服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。金融機構(gòu)要積極參與到“三農(nóng)”建設(shè)中，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)信貸模式，針對當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的實際情況，開發(fā)適合當?shù)亍叭r(nóng)”發(fā)展的金融信貸產(chǎn)品，并盡量簡化農(nóng)業(yè)信貸流程，切實解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶等融資有困難、融資成本高等問題，拓寬農(nóng)村建設(shè)項目資金投入渠道。

三、提高檢查監(jiān)督質(zhì)效

一是強化項目實施單位監(jiān)管。從項目申請環(huán)節(jié)開始，農(nóng)村建設(shè)項目實施單位就要對項目進行監(jiān)督管理，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)項目監(jiān)督工作全過程、全覆蓋開展。項目申請時，要對項目的可行性進行調(diào)查、分析，保證項目可行、有利于地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展;項目實施初期，要按規(guī)定擇優(yōu)選取項目的具體施工方、監(jiān)理方等;在項目具體實施過程中，要定期、不定期地開展實地監(jiān)督檢查、外圍調(diào)查了解等，確保項目實施的質(zhì)量和效率，提高農(nóng)村建設(shè)項目資金的使用效益。同時，要加大基層農(nóng)業(yè)專業(yè)人才培養(yǎng)，鼓勵有經(jīng)驗、年輕的現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村干部通過自學、參加培訓、考取專業(yè)技術(shù)職稱等多種方式提高專業(yè)技能，并加大對專業(yè)型人才的激勵措施，鼓勵吸引專業(yè)人才投身到基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)中來，壯大、強化基層農(nóng)業(yè)干部隊伍，提高農(nóng)村建設(shè)項目監(jiān)督管理質(zhì)效。對于內(nèi)容復雜、專業(yè)性極強的農(nóng)村建設(shè)項目，仍要外聘專業(yè)人員參與項目驗收，確保項目質(zhì)量。二是強化多部門聯(lián)合跟蹤監(jiān)督。除農(nóng)業(yè)實施部門外，人大、政協(xié)、紀檢監(jiān)察、審計、財政等部門要從各自的職能出發(fā)，加強日常溝通協(xié)調(diào)，提前介入農(nóng)村建設(shè)項目進行監(jiān)督，建立和完善多層次、多方位、多形式的聯(lián)合監(jiān)督機制，實施檢查監(jiān)督結(jié)果共用，避免多部門多次重復開展檢查，減少基層農(nóng)業(yè)工作人員迎接檢查的負擔，防止滋生負面情緒、開展面子工程，增強監(jiān)督成效。同時，對農(nóng)村建設(shè)項目資金違規(guī)違紀違法行為，要嚴格追責問責，進一步加大處罰力度，從而形成震懾。三是健全資金績效考核制度。要加快推進農(nóng)業(yè)財政資金績效考核管理工作的落實，對績效考核的相關(guān)指標、責任單位進行明確，對項目的申報、實施、完成情況、實際效益，進行客觀、全面的評價。通過評價，考察農(nóng)村建設(shè)項目投資決策是否正確、預期目標的實現(xiàn)程度如何，深入分析造成項目最終成功或失敗的原因，及時提出合理有效的挽回和改進措施，將損失降到最低。同時，在未來項目管理的過程中要充分考慮、利用以往項目績效考核評價結(jié)果，不斷改進和提高農(nóng)村建設(shè)項目的決策能力、管理水平和資金使用效益。（作者單位：臨潁縣審計局）