陳月飛 倪方方 申旭豪

這幾天，今年新成立的江蘇省人大常委會辦公廳民意征集處，正在整理群眾對《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》實(shí)施情況的意見。此次征得意見建議達(dá)20000余條。

在全國省級人大層面率先成立專職民意征集機(jī)構(gòu)，是這兩年江蘇省改進(jìn)民意征集工作的縮影。從以往將法規(guī)全文放在官網(wǎng)坐等群眾提意見，到主動擴(kuò)大征集面、優(yōu)化調(diào)研方法、強(qiáng)化意見反饋，持續(xù)改進(jìn)的征集方式能讓民意表達(dá)更暢達(dá)嗎？

從“守株待兔”到“主動出擊”

征集對省物業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)施情況的意見建議，是江蘇省人大常委會辦公廳民意征集處成立以來的第4個民意征集項(xiàng)目?！翱傸c(diǎn)擊關(guān)注大概60000多人，參與調(diào)查問卷15900多人，征集到文字性意見建議26400多條。相較之前泛泛的意見建議，改進(jìn)征集形式后，意見更具體、更有深度。”民意征集處處長楊曉東說。楊曉東經(jīng)手的上一個民意征集項(xiàng)目是《江蘇省養(yǎng)老服務(wù)條例（修訂草案稿）》，獲得文字意見建議2026條。

與之相較，以往法規(guī)也放在人大官網(wǎng)開門征集，普遍只能征得寥寥數(shù)十條意見。這并非個例，常州市司法局地方立法處處長岳林云就坦言，當(dāng)?shù)孛褚庹骷c(diǎn)布到基層，但老百姓參與熱情不高。而去年淮安市立法項(xiàng)目有十多個，通過各種渠道才收到兩三百條意見?！白≌瑢ｍ?xiàng)維修資金使用牽涉家家戶戶，卻一條意見也沒征集到?！被窗彩兴痉ň至⒎ㄌ幐碧庨L李文濤曾就此詢問一些小區(qū)業(yè)委會主任，有人表示沒有意識到這項(xiàng)立法的重要性，法規(guī)名稱為《建筑物及其附屬設(shè)施維修資金管理辦法》也過于專業(yè)。

“你如果不主動出擊，靠群眾自覺提交的太少?！睏顣詵|和同事們現(xiàn)在會圈定重點(diǎn)人群設(shè)法定點(diǎn)投送。“省養(yǎng)老服務(wù)條例修訂時，考慮到老人上網(wǎng)少，民意征集辦就從每個設(shè)區(qū)市抽取10家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)征集意見，并委托他們向老人投放問卷，總共投送了128家?！睏顣詵|說。

江蘇省各地也在嘗試征集擴(kuò)面。8月出臺的宿遷市第六屆人大常委會2022年至2026年立法規(guī)劃，就邀請6萬多市民參與投票“這5年立什么法”?！稛o錫市文明行為促進(jìn)條例》制定時，邀請市民從30條不文明行為中投票選出10條予以重點(diǎn)規(guī)范。無錫市人大常委會法工委副主任姚愛軍介紹，由于對媒體特別是新媒體動員充分，有6萬無錫市民參與投票，立法宣傳受眾面達(dá)百萬人次。

較大規(guī)模民意征集以往偶爾為之，近年越來越多。作為江蘇省統(tǒng)計(jì)協(xié)會會長單位，江蘇中創(chuàng)市場調(diào)研咨詢有限公司承接過省內(nèi)多個民意征集項(xiàng)目。公司研究總監(jiān)馮學(xué)悟說，近年來政府部門決策或立法機(jī)構(gòu)立法等，在組織專家論證之外，對民意征集輔助決策、風(fēng)險評估、提升相關(guān)群體滿意度日益重視，也更加注重購買社會服務(wù)，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)參與調(diào)查統(tǒng)計(jì)。

上規(guī)模的征集組織難度不小，信息技術(shù)則提供了新途徑?！敖陙恚絹碓蕉嗟娜嗣袢罕姳憩F(xiàn)出直接參與立法、明確表達(dá)訴求的行動自覺。”鎮(zhèn)江市人大常委會法工委主任王宏說。自2020年該市人大常委會首次在市民高度活躍的“0511夢溪論壇”網(wǎng)站公開征集地方立法意見以來，共獲得網(wǎng)民50000余次點(diǎn)擊、1000余條留言。

通過更多剖面達(dá)成更廣覆蓋

民意征集始終面臨效率和規(guī)模的矛盾。以往以多場研討、聽證、座談的形式，聽取相關(guān)部門、法律專家、行業(yè)相關(guān)人士、代表委員及群眾代表意見，專家建議吸納比例遠(yuǎn)高于公眾意見。

座談帶來的有價值意見多，但覆蓋面小;廣覆蓋征得民意最原真，但效率不高。如何平衡？南京市人大法制委立法處處長張倩認(rèn)為，民意征集擴(kuò)面與小范圍座談并非對立，覆蓋各典型人群、靶向征集利益相關(guān)方意見才是目的。她以南京市人大常委會剛出臺的關(guān)于加強(qiáng)長江江豚保護(hù)的決定為例，“如果只是泛泛征求公眾意見，大家可能只會說江豚保護(hù)很重要，至于該怎樣保護(hù)，都不知道。立法中，南京市人大常委會既聽取部分法律專家意見，還特地邀請長江江豚保護(hù)志愿者、公益組織甚至經(jīng)常在長江邊拍攝江豚的攝影師參加座談。這些人長期追蹤江豚，一方面感情深厚，另一方面也有理性層面的專業(yè)積累，給我們提供了很多很好的建議?！?/p>

為讓意見征集兼具針對性和覆蓋面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是江蘇省實(shí)踐較多的制度設(shè)計(jì)。2016年，常州市確定15家單位為市政府立法聯(lián)系點(diǎn)，2019年增加8家民營企業(yè)為立法聯(lián)系點(diǎn)，今年又?jǐn)U大到28家。“也會進(jìn)行新陳代謝，把一些積極性不高、參與度不高的聯(lián)系點(diǎn)剔除，引入新鮮血液?！痹懒衷普f。

南京也從基層選擇建立了80個基層立法聯(lián)系點(diǎn)，每部法規(guī)都會在此征求民意。去年下半年，制定《南京市雨花臺烈士陵園保護(hù)條例》時，雨花臺區(qū)兩個立法聯(lián)系點(diǎn)就通過征求周邊群眾意見，平衡了維護(hù)烈士陵園肅穆氛圍和關(guān)照周邊居民到陵園日常休閑鍛煉的關(guān)系?！拔覀儗w育鍛煉活動的合適范圍、適當(dāng)時間作了規(guī)定?！睆堎唤榻B。

開放式征集還是設(shè)計(jì)問題？

以往民意征集獲得意見少，與征集“用戶界面”不友好也有關(guān)系。“因?yàn)榉ㄒ?guī)篇幅長、專業(yè)性強(qiáng)，群眾一般都不知道如何提意見?！睏顣詵|說，通過官網(wǎng)發(fā)表意見的群眾只占8%左右，其他91.4%都來自移動端。群眾進(jìn)入官網(wǎng)后，須要找到征求意見頁面再填寫，復(fù)雜的流程也影響了積極性。

“法規(guī)很多都是幾十條、十幾頁，現(xiàn)在我們把征集重點(diǎn)和社會熱點(diǎn)結(jié)合起來，把選擇題、評價題和開放式問答題結(jié)合起來，形成一份篇幅適當(dāng)、重點(diǎn)突出、便于填寫和轉(zhuǎn)發(fā)的調(diào)查問卷。”楊曉東介紹，問卷還要把群眾想說但沒考慮到的設(shè)成題干進(jìn)行引導(dǎo)，讓群眾意識到“原來我還確實(shí)有這樣的訴求”。

問題設(shè)計(jì)是否科學(xué)很關(guān)鍵。馮學(xué)悟認(rèn)為，首先應(yīng)掌握豐富第一手資料。以老小區(qū)裝電梯為例，應(yīng)避免讓居民選擇“同意”或“不同意”。應(yīng)深入掌握不同意的深層原因?！安煌庋b電梯可能是費(fèi)用問題，那問卷就可設(shè)計(jì)‘在分?jǐn)偠嗌儋M(fèi)用以下您同意裝電梯？?！瘪T學(xué)悟說，事先充分調(diào)研、大致掌握樓內(nèi)居民收入水平等后設(shè)計(jì)問卷，才能征集到最真實(shí)的民意。

去年南京首次舉行大規(guī)模立法聽證會，就是這么做的。這次聽證不僅市民代表是在公證處見證下?lián)u號產(chǎn)生，還規(guī)定了聽證主題。張倩介紹，前期論證認(rèn)為，聽證會不能只停留在開放式征求意見，而要靶向聽取意見。以三個議題之一的電梯保修期限為例，“如果只單獨(dú)把這個條款拿出來不作闡釋、不提供初始選項(xiàng)，可能電梯使用者就會希望免費(fèi)保修期越長越好，電梯制造單位則相反。所以我們在充分論證基礎(chǔ)上提出3年和5年兩個選項(xiàng)。”

更精準(zhǔn)更高效，還缺什么？

“我省大力推廣‘夜經(jīng)濟(jì)‘夜市一條街等，對擺攤不應(yīng)有過多限制。”7月25日，南京市京西大廈立法聽證室，太倉市城廂鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局的張瑞西就正在征集意見的《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（修訂草案）》，建議適當(dāng)放寬“占道經(jīng)營”有關(guān)規(guī)定，給予市、縣及以下地方政府一定自主權(quán)。

就此次民意征集，省司法廳作了方法改進(jìn)——聽證會小型化、連續(xù)舉辦、不設(shè)主題，群眾“有話說”就可報名參加。在城管執(zhí)法一線干了6年，張瑞西看到省司法廳網(wǎng)站聽證報名信息，就帶著25條建議來了。

“像張瑞西這樣參與熱情高的群眾雖然也有，但畢竟是少數(shù)。目前考慮最多仍是如何擴(kuò)大影響力?！睏顣詵|坦言，當(dāng)前除了省物業(yè)管理?xiàng)l例修改意見征集超過20000條，其他項(xiàng)目征得意見數(shù)量尚不夠，“至少千位數(shù)才有一定代表性。這就需要我們調(diào)整方式培育重點(diǎn)人群，爭取和鞏固熱心群眾?！?/p>

南京市民王興宏是楊曉東口中的熱心群眾之一。7月10日晚，當(dāng)過三屆小區(qū)業(yè)委會主任的他和淮安等地業(yè)委會負(fù)責(zé)人聯(lián)合組織召開了一次線上線下結(jié)合的省物業(yè)管理?xiàng)l例實(shí)施情況意見建議研討會。純民間的研討會吸引了省內(nèi)外160多位業(yè)主、物業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人、開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人、代表委員、專家學(xué)者等參加，形成了一份意見匯總報告交省人大常委會。

在王興宏看來，媒體、社會組織等新興征集渠道與體制內(nèi)征集渠道結(jié)合，才能獲得更真實(shí)的民意。

“有關(guān)部門對民意征集越來越重視，征集制度基本具備，進(jìn)步也看得見，但要真正讓群眾堅(jiān)定法治信仰，還需持續(xù)改進(jìn)，特別要建立良好的反饋機(jī)制。”王興宏舉例說，根據(jù)《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》，可向省人大常委會提出地方性法規(guī)解釋要求的主體并不包括個人或群眾組織。這會造成如果群眾對某些條款有疑慮，沒有辦法得到及時解釋?！爱吘瓜嚓P(guān)執(zhí)法檢查或條例修改調(diào)研幾年才開展一次?！?/p>

及時反饋難不僅有制度障礙，人手也是問題。目前，江蘇省人大常委會辦公廳民意征集處只有4個人，處理大量已征得的意見就十分忙碌了。

為彌補(bǔ)人手不足，第三方調(diào)查統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)正被廣泛引入。在馮學(xué)悟看來，不同征集渠道各有優(yōu)勢，“面對政府機(jī)構(gòu)群眾不一定會說實(shí)話，但對獨(dú)立的第三方可能大家的顧慮就會少很多。”但第三方機(jī)構(gòu)的調(diào)查也有其局限。馮學(xué)悟認(rèn)為，政府部門間如能共享數(shù)據(jù)，就能在征集前通過“畫像”設(shè)計(jì)更有針對性的方案，“比如幫助鐵路部門搜集民意，如果知道這一片區(qū)居民狀況、歷史訴求，并作事先評估，征集的效率和準(zhǔn)確性就會更高?！彼M(jìn)一步建議，民意征集項(xiàng)目取得的數(shù)據(jù)遠(yuǎn)少于政府部門日積月累的龐大數(shù)據(jù)，要融合“大”“小”數(shù)據(jù)，不可偏廢。

對下一步工作，楊曉東表示：“我們想通過以點(diǎn)帶面的方式，把群眾關(guān)注度和熱情提升起來，最終達(dá)到所有立法、執(zhí)法檢查項(xiàng)目都進(jìn)行深入民意征集的目標(biāo)?！?/p>