袁奇峰 李 剛 薛燕府

一、引言

改革開放以來(lái)，“先行一步”的廣東取得了舉世矚目的增長(zhǎng)成就。1980—2020年，廣東常住人口城鎮(zhèn)化率由16.3%提升至74.2%(1)1980年為《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒1980》中的戶籍人口城鎮(zhèn)化率，2020年為廣東省第七次人口普查中的常住人口城鎮(zhèn)化率?？紤]改革開放早期尚未完全放開人口流動(dòng)限制，且缺少1980年常住人口城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)，因此將兩者對(duì)比尚有意義。，建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張了2.16倍(2)廣東省用地解譯數(shù)據(jù)。，是典型的“快速城市化地區(qū)(rapid urbanization area)”(閆小培等，2004)，體現(xiàn)出了土地利用效率低下(梁印龍，2014)，農(nóng)田、廠房和居住空間混雜、環(huán)境品質(zhì)低下(田莉、梁印龍，2013)等問題，揭示這類地區(qū)空間問題的根源對(duì)推動(dòng)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

對(duì)城市空間的實(shí)證研究經(jīng)歷了由形態(tài)研究到機(jī)制研究的過(guò)程(Pacione，2001)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，Harvey的《社會(huì)公正與城市》、Castells的《城市問題》等為代表的新馬克思主義著作，Rex和Moore對(duì)住房階級(jí)的討論、Saunders的《社會(huì)理論與城市問題》等為代表的新韋伯主義論述逐漸為城市空間研究提供了新的思路(殷潔等，2005)。而在國(guó)內(nèi)，城市空間研究既有與西方相似的特征，但也體現(xiàn)出制度環(huán)境不同帶來(lái)的研究重心差異，以制度變遷(胡軍、孫莉，2005)、政府企業(yè)化(張京祥等，2006)、城市增長(zhǎng)機(jī)器與法團(tuán)主義(張京祥等，2008)、權(quán)利關(guān)系變遷(馮艷等，2013)等為代表的地方政府行為與特征往往被認(rèn)為是城市空間形態(tài)與問題的重要形成機(jī)制，其中，通過(guò)土地制度安排實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展又被認(rèn)為是一系列地方政府行為的核心邏輯(曹正漢、史晉川，2009)。

在已有研究的基礎(chǔ)上，本文關(guān)注到，地方政府行為的核心邏輯并不僅僅是土地制度本身，而在于通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)、征地留用地、“三舊”改造等土地制度變遷，推動(dòng)土地發(fā)展權(quán)(land development rights)形式及其配置格局的演化，這一過(guò)程中動(dòng)態(tài)演化的土地發(fā)展權(quán)展現(xiàn)出了差異化的空間效應(yīng)，并成功推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化與園區(qū)工業(yè)化。本文選取了佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)作為研究對(duì)象，試圖搭建解釋框架，探究快速城市化過(guò)程中，地方政府制度變遷引發(fā)的土地發(fā)展權(quán)的演化及其空間效應(yīng)，揭示快速城市化地區(qū)空間問題的來(lái)源，為存量時(shí)代優(yōu)化空間布局提供政策建議。

二、快速城市化地區(qū)土地發(fā)展權(quán)演化及其空間效應(yīng)的分析框架

(一)土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度實(shí)踐

19世紀(jì)工業(yè)革命初期，隨著土地的不斷增值，貧富差距逐漸擴(kuò)大，約翰·穆勒(1991)、亨利·喬治(2010)等人開始探討土地增值中土地所有權(quán)人的暴利(Wind-fall)和暴損(Wipe-out)問題。20世紀(jì)40年代，英國(guó)政府將土地發(fā)展權(quán)的合理分配列入正式制度，20世紀(jì)60年代，美國(guó)政府開始探索土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(transferable development rights)與征購(gòu)(purchase of development rights)制度，在制度化探索的過(guò)程中，學(xué)界也開始了對(duì)土地發(fā)展權(quán)的理論探討。目前被廣泛接受的定義為：土地發(fā)展權(quán)指改變土地用途或者提高土地利用程度以提升單位面積價(jià)值產(chǎn)出效率的權(quán)利(胡蘭玲，2002；林堅(jiān)、許超詣，2014)。

我國(guó)對(duì)土地發(fā)展權(quán)的理論探討經(jīng)歷了多元化的發(fā)展過(guò)程。土地發(fā)展權(quán)的引入始于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，張安錄(1996)、沈守愚(1998)等提出在耕地保護(hù)時(shí)通過(guò)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移來(lái)平衡地區(qū)差異，但由于我國(guó)尚未正式出臺(tái)相關(guān)法令，因而理論大多集中于土地發(fā)展權(quán)的法理溯源(陳柏峰，2012；程雪陽(yáng)，2014)、土地增值收益分配(朱一中等，2013)、規(guī)劃管制中的土地發(fā)展權(quán)受損(陳世棟、袁奇峰，2015)等方向。

依照我國(guó)土地制度的二元化特征，土地發(fā)展權(quán)也存在國(guó)有與集體兩種形式。其中，國(guó)有土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)(3)為便于論述，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是一種用益物權(quán)，“配置”為土地發(fā)展權(quán)權(quán)利主體變換的過(guò)程，“實(shí)現(xiàn)”為改變土地用途或者提高土地利用程度的過(guò)程。與征地制度密切相關(guān)。地方政府往往通過(guò)非公益性的低價(jià)征地實(shí)現(xiàn)對(duì)集體土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)化，再將國(guó)有土地發(fā)展權(quán)以公開出讓等方式配置給用地企業(yè)，用地企業(yè)則通過(guò)建設(shè)開發(fā)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)，在這一過(guò)程中農(nóng)民的集體土地發(fā)展權(quán)被地方政府與開發(fā)商攫取(黃祖輝、汪暉，2002)。與國(guó)有土地發(fā)展權(quán)不同，集體土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)在2019年《土地管理法》提出“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)”以前，一直處于合法的邊緣。中央政府還通過(guò)基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)紅線管控等方式對(duì)集體土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了限制(陳世棟、袁奇峰，2015)。

(二)快速城市化地區(qū)中的土地發(fā)展權(quán)

快速城市化地區(qū)的空間問題存在多方面的影響機(jī)制。區(qū)域發(fā)展視角認(rèn)為外國(guó)資本與本地資本的結(jié)合(黃靖、蔡建明，2007)、大城市制造業(yè)、住宅、大學(xué)等功能重新布局催生了快速城市化地區(qū)(張安錄，1996)；經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張視角認(rèn)為早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了空間基礎(chǔ)(鄭艷婷等，2003)，以地生財(cái)模式形成了低端產(chǎn)業(yè)空間鎖定(lock-in)，推動(dòng)這類地區(qū)走向“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的無(wú)序蔓延(田莉、梁印龍，2013)；產(chǎn)權(quán)制度視角認(rèn)為土地制度的薄弱性與集體所有權(quán)的模糊性造成了灰色區(qū)域的存在，違法成本較低，導(dǎo)致了空間的蔓延與低效利用(賈若祥、劉毅，2002；田莉、梁印龍，2013)；行政體制視角認(rèn)為企業(yè)型的地方政府大規(guī)模圈地、建設(shè)新城，默許農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)(黃穎敏等，2017)，“村自為政、組自為政”的現(xiàn)象造成產(chǎn)業(yè)空間難以有效集聚，留用地等特殊政策也進(jìn)一步固化了這一地區(qū)空間破碎化的問題(謝滌湘等，2017)。

然而，相比于以上因素，地方政府對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的制度安排同樣擁有不可忽視的核心作用，直接影響著土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響空間問題的形成(曹正漢、史晉川，2009)。在分權(quán)化與分稅制改革的背景下，地方政府往往擁有“政府企業(yè)化(entrepreneurial city)”特征，從自身利益出發(fā)進(jìn)行城市經(jīng)營(yíng)(殷潔等，2006)。由于工業(yè)企業(yè)具有持續(xù)性稅收，容易成為地方政府重要的財(cái)政保障，因而引發(fā)了其快速工業(yè)化的傾向。而快速工業(yè)化對(duì)土地要素本身提出了大量需求，如何以土地發(fā)展權(quán)為核心構(gòu)筑一套能夠吸引要素從而推動(dòng)快速工業(yè)化的制度安排，也就成為了快速發(fā)展時(shí)期地方政府治理的核心邏輯。

當(dāng)現(xiàn)行制度受到外部要素背景轉(zhuǎn)變的沖擊時(shí)，制度由均衡轉(zhuǎn)變?yōu)榉蔷鉅顟B(tài)，原有制度下的隱性利潤(rùn)不斷積聚，行為主體便會(huì)產(chǎn)生制度變遷的需求(諾斯，1994)。相比于既有研究對(duì)土地發(fā)展權(quán)的靜態(tài)定義，研究認(rèn)為在資本、勞動(dòng)力等要素需求轉(zhuǎn)變或中央制度轉(zhuǎn)變的背景下，地方政府通過(guò)制度變遷形成新的正式與非正式制度安排，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地發(fā)展權(quán)形式與配置格局的動(dòng)態(tài)調(diào)整，并引發(fā)了園區(qū)工業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化(圖1)。

圖1 快速城市化地區(qū)土地發(fā)展權(quán)演化及其空間效應(yīng)的分析框架

值得注意的是，地方政府并不總是占據(jù)主導(dǎo)性地位，除正式的制度安排外，也會(huì)默許與引導(dǎo)部分非正式的制度安排，例如集體經(jīng)濟(jì)受到利益驅(qū)使與刺激，在地方政府“默許(黃靖、蔡建明，2007)”甚至“共同推動(dòng)(魏開等，2012)”下參與到制度安排中，以分享快速工業(yè)化中的土地增值收益(圖1)。即便在正式制度中，地方政府的行為也受限于多方面的條件，例如為解決城市化進(jìn)程中財(cái)政緊缺與失地農(nóng)民高額補(bǔ)償?shù)拿?，部分地方政府?gòu)建了征地留用制度，但逐漸演變?yōu)榱说胤秸掷m(xù)低價(jià)征地以及農(nóng)民權(quán)利意識(shí)覺醒下的路徑依賴，因此也需要關(guān)注集體土地權(quán)利主體對(duì)制度安排的重要影響。

三、獅山鎮(zhèn)土地發(fā)展權(quán)的演化及其空間效應(yīng)

獅山鎮(zhèn)位于佛山市南海區(qū)，自1995年建立獅山街道以來(lái)經(jīng)歷了兩次區(qū)劃調(diào)整，目前，獅山鎮(zhèn)面積為330.6km2，2020年GDP達(dá)1118.6億元，常住人口95.53萬(wàn)人(4)獅山鎮(zhèn)第七次人口普查。，連續(xù)多年位列全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)第二位。

獅山的發(fā)展具有典型的快速城市化特征。改革開放以來(lái)建設(shè)用地增長(zhǎng)率遠(yuǎn)超周邊地區(qū)，以獅山為研究對(duì)象探究快速城市化地區(qū)土地發(fā)展權(quán)的演化與空間效應(yīng)具有較好的代表性。實(shí)際上，與珠三角典型的自下而上農(nóng)村工業(yè)化模式不同(蔣省三、劉守英，2003)，作為南海區(qū)主動(dòng)構(gòu)建的重要產(chǎn)業(yè)空間(張踐祚等，2016)，獅山還具有典型的自上而下園區(qū)工業(yè)化特征，地方政府在這兩種過(guò)程中均扮演了重要角色，通過(guò)數(shù)輪制度變遷推動(dòng)了土地發(fā)展權(quán)的演化，進(jìn)而引發(fā)了獅山鎮(zhèn)的快速工業(yè)化與快速城市化。

(一)20世紀(jì)80年代初—1992年：集體土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)

1.農(nóng)村工業(yè)化中集體土地發(fā)展權(quán)的擴(kuò)張

在第一階段，獅山的空間演化背后是農(nóng)地集中投包背景下集體土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中央政府希望通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行細(xì)分。但由于“桑基魚塘”不可分割，南海等地區(qū)的農(nóng)民開始嘗試魚塘的集中投包，逐漸獲得了省政府與地方政府的肯定(劉憲法，2010)，再逐漸擴(kuò)展到了所有農(nóng)地。投包是對(duì)使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中再分配過(guò)程，其本質(zhì)是將集體土地發(fā)展權(quán)集中到了自然村，為此后“集體土地上建城市”提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。面對(duì)農(nóng)地改革釋放的巨量勞動(dòng)力，中央于1979年開始對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”進(jìn)行引導(dǎo)(5)1979年國(guó)務(wù)院《關(guān)于發(fā)展社隊(duì)企業(yè)若干問題的規(guī)定(試行草案)》；1984年農(nóng)牧漁業(yè)部《關(guān)于開創(chuàng)社隊(duì)企業(yè)新局面的報(bào)告》。，“八五”期間，全國(guó)GNP的30%和工業(yè)增加值的50%都來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。相比之下，南海則更早進(jìn)行了制度安排，1979年提出公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)作為“三駕馬車”，80年代初進(jìn)一步提出“六個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)(6)縣、公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)、個(gè)體和聯(lián)合體企業(yè)?！?，實(shí)現(xiàn)了快速的農(nóng)村工業(yè)化。

快速農(nóng)村工業(yè)化對(duì)土地產(chǎn)生了需求，與城市緊密聯(lián)系的農(nóng)村地區(qū)土地非農(nóng)化收益大大增加，土地發(fā)展權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值開始顯現(xiàn)，農(nóng)民通過(guò)自治的方式將集中在自然村(7)1989年，廣東省實(shí)行管理區(qū)制度，行政村轉(zhuǎn)為管理區(qū)，自然村轉(zhuǎn)為村委會(huì)；1998年，廣東省取消管理區(qū)政策，管理區(qū)變回行政村，村委會(huì)變回自然村。為便于闡述，本文始終以行政村—自然村的基層治理體系進(jìn)行敘述。的集體土地發(fā)展權(quán)配置到用地企業(yè)，(圖2)。早期自然村往往采取建設(shè)物業(yè)后自營(yíng)或聯(lián)營(yíng)的方式，但很快農(nóng)民意識(shí)到可以直接出租物業(yè)甚至土地(蔣省三、劉守英，2003)，進(jìn)而規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，按照“廉價(jià)土地—吸引資本—收取租金—再開發(fā)土地—繼續(xù)收租”的方式滾動(dòng)開發(fā)(魏立華、袁奇峰，2007)，集體土地發(fā)展權(quán)進(jìn)入了初步的資本循環(huán)。

圖2 第一階段土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)

面對(duì)集體土地發(fā)展權(quán)交易與轉(zhuǎn)移這一農(nóng)民自發(fā)形成的制度安排，地方政府通過(guò)“默許”的非正式制度變相加速了這一過(guò)程。1987年《土地管理法》頒布前，中央政府對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)用并沒有嚴(yán)格限制。由于集體土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、化解剩余勞動(dòng)力、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面具有重要意義，地方政府順理成章地采取了“默許”態(tài)度(黃靖、蔡建明，2007)。在1987年《土地管理法》頒布后，由于還存在農(nóng)轉(zhuǎn)用的機(jī)會(huì)(8)一是只要符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)規(guī)劃，得到縣級(jí)人民政府審批，就可以從事“農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)”。二是全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)，需要使用集體所有土地時(shí)，“可以按照國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定實(shí)行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件”。三是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，可以使用集體所有的土地建住宅。，地方政府依然采取了寬松的管理方式。這種持續(xù)的非正式制度減弱了中央政府土地制度的傳導(dǎo)效力，加速了非正規(guī)集體土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)。

2.80年代初—1992年土地發(fā)展權(quán)的空間效應(yīng)

非正規(guī)集體土地發(fā)展權(quán)的泛濫也引發(fā)了空間的劇烈變動(dòng)，這一階段的空間演化具有分散化、低水平特征。由于集體土地發(fā)展權(quán)分散在村集體，村集體又沒有資金建設(shè)高水平物業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施，難以吸引大企業(yè)入駐，因而呈現(xiàn)出低水平特征。每個(gè)村莊單元都形成了以舊村為核心，村莊邊緣及區(qū)位條件較好的區(qū)域建設(shè)低水平工業(yè)廠房的組合模式。由于缺乏村莊間的統(tǒng)籌，各個(gè)獨(dú)立單元組合后便產(chǎn)生了“合成謬誤”，引發(fā)了空間的無(wú)序、分散特征(楊廉、袁奇峰，2012)。

在這一階段，由于獅山處于廣佛都市區(qū)的邊緣，交通區(qū)位條件較差，同時(shí)又存在多處山崗地，因而并未得到較好的發(fā)展。僅存在小規(guī)模集體土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)，集體土地沿道路擴(kuò)張，呈現(xiàn)低水平的村園黏合趨勢(shì)。

(二)1993—2011年：國(guó)有與集體土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)并存

獅山具有自上而下與自下而上的兩條發(fā)展主線，其背后是地方政府制度變遷中，國(guó)有與集體土地發(fā)展權(quán)的共同驅(qū)動(dòng)。

1.園區(qū)工業(yè)化中國(guó)有與集體土地發(fā)展權(quán)的聯(lián)動(dòng)

獅山于90年代初開始步入園區(qū)工業(yè)化。在中央“以分權(quán)促競(jìng)爭(zhēng)、以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展”的理念下，南海于1992年撤縣設(shè)市，1994年開始的分稅制改革也加快了財(cái)政分權(quán)與行政分權(quán)的統(tǒng)一，地方政府開始展現(xiàn)出企業(yè)化特征。面對(duì)要素流動(dòng)限制逐步放開，市場(chǎng)化與全球化發(fā)展迅速的背景，地方政府開始通過(guò)建設(shè)園區(qū)的方式以國(guó)有土地發(fā)展權(quán)構(gòu)筑自上而下的產(chǎn)業(yè)空間(圖3a)。90年代初南海提出了“工業(yè)入園”，松夏工業(yè)園(9)1993年松崗鎮(zhèn)(后合并至獅山鎮(zhèn))建設(shè)了第一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園——松夏工業(yè)園。的成功使得南海政府有信心建立更大規(guī)模的工業(yè)園(袁奇峰等，2009)。1993年獅山開發(fā)區(qū)成立，1995年獅山街道成立，新城鎮(zhèn)在南海政府的扶持下拔地而起。1997年啟動(dòng)了38km2的獅山科技工業(yè)園，1998年創(chuàng)立了22km2的南海科技軟件園，2003年南海完成撤市設(shè)區(qū)，同年擴(kuò)建“南?？萍脊I(yè)園”、啟動(dòng)“獅山科技園(北園)”等多個(gè)園區(qū)。作為南海政府為掌握工業(yè)化主動(dòng)權(quán)而構(gòu)造的產(chǎn)業(yè)核心，獅山具有典型的超自主體制特征。

園區(qū)工業(yè)化需要進(jìn)行大規(guī)模征地，然而獅山集體土地的資本價(jià)值已經(jīng)顯現(xiàn)，低價(jià)征地將大幅度損害農(nóng)民的收益，在集體土地發(fā)展權(quán)集中于自然村的背景下，傳統(tǒng)的宗族體制又有對(duì)抗政府的資本，具有地方適宜性的留用地制度便逐漸形成，即按一定比例返還征地面積(曹正漢，2011)。留用地是地方政府為減少貨幣補(bǔ)償、尊重農(nóng)民權(quán)利而配置給集體經(jīng)濟(jì)組織的正規(guī)集體土地發(fā)展權(quán)，通過(guò)“一事一議”的浮動(dòng)比例與國(guó)有土地發(fā)展權(quán)形成了聯(lián)動(dòng)，使得集體經(jīng)濟(jì)組織可以分享快速工業(yè)化中的土地增值收益(圖3a)。

圖3 第二階段土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)

在園區(qū)工業(yè)化的過(guò)程中，留用地逐漸演化為了政府征地時(shí)的路徑依賴。1992年南海留用地比例約為15%，1998年約為20%，2003年約為30%，2005年后超過(guò)了30%，部分項(xiàng)目超過(guò)40%(曹正漢，2011)，獅山大瀝片區(qū)甚至出現(xiàn)58%的比例，土地征收的阻礙越來(lái)越大。2010年，獅山啟動(dòng)了一汽大眾以及紅紗工業(yè)園擴(kuò)建項(xiàng)目，征地面積超過(guò)3000畝，留用地比例達(dá)30%，是獅山幾乎最后一塊規(guī)模連片的白地。自此，獅山逐漸步入存量發(fā)展時(shí)代，如何構(gòu)建新的制度安排成為地方政府的重要挑戰(zhàn)。

2.股份合作制下非正規(guī)集體土地發(fā)展權(quán)再擴(kuò)張

除了留用地外，為應(yīng)對(duì)快速工業(yè)化中土地供不應(yīng)求的問題，南海政府還積極引導(dǎo)股份合作制改革的開展。1992年廣東取消了糧食訂購(gòu)任務(wù)，至1993年農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格也基本放開，標(biāo)志著集體土地與生產(chǎn)任務(wù)基本脫鉤(劉憲法，2010)。同時(shí)產(chǎn)權(quán)問題以及一系列外部因素引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的破產(chǎn)潮，集體土地權(quán)利束重歸自然村(袁奇峰等，2009)。在農(nóng)地投包與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，南海順理成章地產(chǎn)生了土地集中經(jīng)營(yíng)的股份合作制。1992年下柏村(10)現(xiàn)獅山境內(nèi)。率先組建了股份合作社，將土地承包權(quán)折價(jià)入股，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣擅?，享有投票?quán)、收益權(quán)(蔣省三、劉守英，2003)，集體經(jīng)濟(jì)組織將集中后的土地發(fā)展權(quán)通過(guò)非正規(guī)途徑配置給用地企業(yè)(圖3b)。1993年，南海政府將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣到了全域(11)1993年《南海關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制的意見》。。

雖然集體土地發(fā)展權(quán)上的制度安排受到中央的約束，但仍然體現(xiàn)著強(qiáng)烈的地方發(fā)展意愿。在中央正式制度中，集體土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)一直處于違法邊緣，1992年規(guī)定集體土地國(guó)有出讓才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地(12)1992年《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》。，1998年《土地管理法》進(jìn)一步收緊了農(nóng)轉(zhuǎn)用的口子(13)1998年《土地管理法》。。即便如此，獅山的農(nóng)轉(zhuǎn)用依然如火如荼，這是土地價(jià)值顯化后，農(nóng)民的農(nóng)轉(zhuǎn)用意愿與地方政府的工業(yè)化意愿相契合，兩者利用中央政府土地制度“軟約束”，構(gòu)建非正式制度安排的結(jié)果(圖3b)(叢艷國(guó)、魏立華，2007)。但由于與中央政策相悖，集體土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)中產(chǎn)生了一系列法律糾紛。2002—2005年，順德、廣東、佛山政府先后頒布了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法，試圖建立正式的制度安排。2007年開始，南海出于“三舊”改造的目的對(duì)集體土地進(jìn)行確權(quán)，以往的違規(guī)轉(zhuǎn)用可以通過(guò)繳納罰款獲得使用權(quán)證(14)2008年《南海區(qū)關(guān)于理順歷史遺留建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)問題的意見》。，集體土地發(fā)展權(quán)開始具備完整的權(quán)利約束，打破了國(guó)有土地壟斷。

需要指出的是，如火如荼的農(nóng)轉(zhuǎn)用也與集體經(jīng)濟(jì)組織密切相關(guān)。一方面，在園區(qū)工業(yè)化過(guò)程中，獅山的區(qū)位條件不斷變好、基礎(chǔ)設(shè)施的福利溢出、低端產(chǎn)業(yè)外溢等因素(袁奇峰等，2009)提升了國(guó)有園區(qū)周邊土地的地價(jià)，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)動(dòng)力越來(lái)越強(qiáng)。另一方面股份合作制改革時(shí)，農(nóng)民憑借集體組織成員權(quán)才能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，導(dǎo)致這種股權(quán)是一種封閉性的資格權(quán)，本身就具有福利屬性，不能轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)送、抵押(蔣省三、劉守英，2003)，經(jīng)聯(lián)社與經(jīng)濟(jì)社的領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)為自身競(jìng)選與連任而承諾更高比例分紅(15)南海區(qū)規(guī)定分紅比例不超過(guò)60%(2011年《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理辦法》)，實(shí)際超過(guò)66%(2011年《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)》)。。最終才在地方政府的非正式與正式制度安排下引發(fā)了層出不窮的集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用現(xiàn)象。

3.1993—2011年土地發(fā)展權(quán)的空間效應(yīng)

從空間結(jié)果來(lái)看，國(guó)有與集體土地發(fā)展權(quán)呈現(xiàn)出了用地斑塊、空間特征等方面的差別。廣三高速、佛一環(huán)等重要干道的開通加強(qiáng)了獅山與周邊區(qū)域的有效聯(lián)系，自上而下構(gòu)筑的國(guó)有園區(qū)大多布局在重要道路周邊以及原有鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部，形成了數(shù)個(gè)分散組團(tuán)。

在集體土地發(fā)展權(quán)層面，由于留用地與國(guó)有土地發(fā)展權(quán)之間存在空間與數(shù)量的關(guān)聯(lián)，因此其大多以規(guī)范化集聚形式依附在國(guó)有園區(qū)周邊。相比較而言，非正規(guī)集體土地發(fā)展權(quán)則具有顯著的小規(guī)模分散特征，大多布局在村莊邊緣、靠近桂城大瀝的區(qū)域以及重要交通干道周邊，構(gòu)成了無(wú)序蔓延的“合成謬誤”。除此以外，集體土地發(fā)展權(quán)也存在少數(shù)集中連片情況，如大欖工業(yè)園，由于1992年宏宇陶瓷、佛陶等公司一次性租用70年集體土地，形成了超過(guò)2000畝的連片集體工業(yè)用地。除了用地斑塊特征，由于非正規(guī)集體土地發(fā)展權(quán)的擔(dān)保物權(quán)得不到法律支持，用地企業(yè)往往是高污染低效率的小工廠，引發(fā)了集體建設(shè)空間的粗放低效現(xiàn)象，與國(guó)有園區(qū)具有鮮明差異。

除了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地外，非正規(guī)宅基地也開始大量出現(xiàn)。工業(yè)化浪潮為獅山帶來(lái)了巨量產(chǎn)業(yè)人口，低成本運(yùn)轉(zhuǎn)的工業(yè)企業(yè)難以提供充足服務(wù)，鎮(zhèn)區(qū)財(cái)力又無(wú)法支撐公共服務(wù)需求的快速增長(zhǎng)。農(nóng)村居民點(diǎn)開始取代政府，成為外來(lái)勞動(dòng)力的服務(wù)來(lái)源，未經(jīng)審批的非正規(guī)宅基地層出不窮，大多布局在園區(qū)周邊以及靠近道路的地區(qū)。

(三)2012年以來(lái)：土地發(fā)展權(quán)固化后依托“三舊”改造再配置與再實(shí)現(xiàn)

一汽大眾項(xiàng)目后，獅山的土地緊缺問題逐漸顯現(xiàn)，存量發(fā)展時(shí)代來(lái)臨。2012年獅山建設(shè)用地比例超過(guò)40%(16)獅山用地解譯數(shù)據(jù)。，剩余的土地中超過(guò)2/3是基本農(nóng)田、生態(tài)管控區(qū)或坡度大于10%的地區(qū)(17)基本農(nóng)田圖斑、生態(tài)管控區(qū)圖斑(一級(jí)、二級(jí)管控)、獅山地形數(shù)據(jù)。，適宜建設(shè)用地較為稀缺。同時(shí)，中央對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)的嚴(yán)格管控也迫使獅山需要尋找一條新的發(fā)展道路，“三舊”改造逐漸成為地方政府在土地發(fā)展權(quán)固化后進(jìn)行再配置與再實(shí)現(xiàn)的核心途徑。

需要指出的是，即便獅山作為南海主動(dòng)構(gòu)建的產(chǎn)業(yè)核心，落實(shí)了南三合作區(qū)、獅山北站、博愛新城等重點(diǎn)項(xiàng)目，但由于產(chǎn)生了規(guī)模巨大的指標(biāo)缺口，在未來(lái)，土地發(fā)展權(quán)制度安排的核心還是“三舊”改造，增量時(shí)代已經(jīng)進(jìn)入尾聲。

1.“三舊”改造中的土地發(fā)展權(quán)

前兩個(gè)階段的發(fā)展給獅山為代表的快速城市化地區(qū)帶來(lái)了明顯的空間問題，用地功能呈現(xiàn)馬賽克式的拼貼狀態(tài)(賈若祥、劉毅，2002)，環(huán)境污染與生態(tài)問題突出，服務(wù)設(shè)施滯后(田莉、梁印龍，2013)。然而建設(shè)用地的蔓延也并未帶來(lái)等價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地利用效率較為低下(梁印龍，2014)。2007年，廣東省政府提出“雙轉(zhuǎn)移”發(fā)展戰(zhàn)略(18)珠三角勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移；東西兩翼、粵北山區(qū)的勞動(dòng)力，一方面向當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面其中的一些較高素質(zhì)勞動(dòng)力，向發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移。，標(biāo)志著低端、高能耗、低效率產(chǎn)業(yè)推動(dòng)用地蔓延的增長(zhǎng)模式已經(jīng)不能繼續(xù)。同年佛山市出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》，2009年廣東省在總結(jié)佛山市“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)集約節(jié)約用地的若干意見》?！叭f”改造是對(duì)既有建設(shè)用地格局的“破舊立新”式的改革(楊廉、袁奇峰，2012)，實(shí)質(zhì)是在土地發(fā)展權(quán)固化后進(jìn)行再配置與再實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，涉及到既有發(fā)展權(quán)格局的重塑，以及發(fā)展權(quán)再實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的收益在主體間的分配。因此，正確把握土地發(fā)展權(quán)在“三舊”改造過(guò)程中的再分配與再實(shí)現(xiàn)過(guò)程是理解獅山第三階段空間演化的關(guān)鍵(圖4)。

增量時(shí)代中土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)標(biāo)志著土地發(fā)展權(quán)在宗地上的固化與資本化，造成了“三舊”改造統(tǒng)籌尺度的下沉與利益導(dǎo)向強(qiáng)烈的特征。一方面，2009年以來(lái)南海政府對(duì)“兩違用地”的確權(quán)為產(chǎn)權(quán)模糊問題提供了解決途徑，在“三舊”改造中確權(quán)與否具有高額的收益差距，激發(fā)了集體經(jīng)濟(jì)組織的確權(quán)意愿，非正規(guī)的集體土地發(fā)展權(quán)得以正規(guī)化，然而卻引發(fā)了“三舊”改造囿于宗地邊界(往往是自然村)，難以統(tǒng)籌的問題。另一方面，對(duì)于福利化的集體經(jīng)濟(jì)組織與其委托的市場(chǎng)化用地企業(yè)而言，“三舊”改造的前提是土地發(fā)展權(quán)的再實(shí)現(xiàn)過(guò)程可以獲得超額的增值收益(圖4)，然而由于改造局限在小規(guī)模地塊范圍，往往會(huì)形成高強(qiáng)度的開發(fā)模式，公益政策幾乎難以實(shí)現(xiàn)(田莉，2018)。即便南海區(qū)為了保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，提出了對(duì)“工改工”的激勵(lì)(19)2009年《南海區(qū)城市更新(“三舊”改造)實(shí)施辦法》。，但在實(shí)際情況中，只有“工改居”“工改商”等土地發(fā)展權(quán)的再實(shí)現(xiàn)存在超額增值收益的改造模式才會(huì)被市場(chǎng)青睞，“工改工”一類增值收益較低的改造模式幾乎只能由地方政府成立的公資公司托底，致使土地發(fā)展權(quán)再實(shí)現(xiàn)中的增值收益大部分被社會(huì)資本攫取，風(fēng)險(xiǎn)則由政府承擔(dān)。

2.2012年以來(lái)土地發(fā)展權(quán)的空間效應(yīng)

從空間結(jié)果來(lái)看，第三階段未建設(shè)完成的重大項(xiàng)目尚未反映在新增建設(shè)用地中，新增建設(shè)空間較少(圖8)?？臻g演化以既有空間改造為主，體現(xiàn)出缺乏整體統(tǒng)籌的特征，所謂的成片改造囿于宗地邊界，實(shí)際上被分割為了若干個(gè)單獨(dú)改造項(xiàng)目。2008—2020年南海區(qū)的“三舊”改造項(xiàng)目中，最小地塊僅為0.44畝，平均僅為40.7畝。這種小尺度統(tǒng)籌需要在規(guī)模較小的面積內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，以“工改居”“工改商”等模式為主，開發(fā)強(qiáng)度被抬高、公益性項(xiàng)目難以落地，開發(fā)成本被轉(zhuǎn)嫁到地方政府，城市的整體提升并不明顯。

以小塘五星工業(yè)園為例，改造面積達(dá)到3036畝，本應(yīng)整體規(guī)劃、統(tǒng)籌布局、提升效益，卻在市場(chǎng)的裹挾下被分割為了公開出讓“工改工”(300畝)、自行改造(120畝)、公資公司“工改工”(380畝、200畝)、委托社會(huì)資本“混合改造”(300畝)五個(gè)單獨(dú)進(jìn)行財(cái)務(wù)平衡的子項(xiàng)目，之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公開服務(wù)設(shè)施配套不足，難以提升整體品質(zhì)。

四、獅山鎮(zhèn)土地發(fā)展權(quán)演化的未來(lái)

(一)快速城市化無(wú)法過(guò)渡為快速“三舊”改造

改革開放以來(lái)，地方政府通過(guò)土地制度變遷激發(fā)了集體與國(guó)有土地發(fā)展權(quán)的快速演化，推動(dòng)了獅山鎮(zhèn)的快速城市化。第一階段中，在地方政府的“默許”下，農(nóng)民得以嘗試通過(guò)非正規(guī)集體土地流轉(zhuǎn)的方式逐步實(shí)現(xiàn)集體土地發(fā)展權(quán)，集體土地發(fā)展權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值逐漸顯現(xiàn)，空間效應(yīng)表現(xiàn)為廠—村黏合的低效蔓延(圖5a)。

圖5 三個(gè)階段土地發(fā)展權(quán)演化的空間效應(yīng)

在第二階段，一方面，在集體土地發(fā)展權(quán)顯化的基礎(chǔ)上，地方政府需要通過(guò)留用地制度才能快速低成本征地，從而自上而下構(gòu)建國(guó)有土地發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)的各級(jí)工業(yè)園區(qū)，成功推動(dòng)了園區(qū)工業(yè)化的快速發(fā)展。另一方面，在投包制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，地方政府引導(dǎo)村集體進(jìn)行了股份合作制改革，繼續(xù)以非正式的制度安排“默許”集體土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)過(guò)程，并逐漸通過(guò)確權(quán)與建立正式交易市場(chǎng)等方式，將集體土地發(fā)展權(quán)的配置與實(shí)現(xiàn)制度化與合規(guī)化，成功推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化的快速發(fā)展。在園區(qū)工業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化形成產(chǎn)業(yè)協(xié)作、服務(wù)共享的快速發(fā)展過(guò)程中，獅山由若干傳統(tǒng)村莊迅速成長(zhǎng)為了GDP超千億、工業(yè)總產(chǎn)值超3800億的巨型工業(yè)鎮(zhèn)。在土地發(fā)展權(quán)的空間效應(yīng)上具體表現(xiàn)為集體工業(yè)用地進(jìn)一步無(wú)序蔓延，國(guó)有工業(yè)用地嵌入原有農(nóng)地，留用地依附在國(guó)有園區(qū)周邊，帶來(lái)了“廠中村、廠中城、廠中田”的空間問題(圖5b)。

然而第三階段，隨著“三舊”改造中集體土地發(fā)展權(quán)的確權(quán)，權(quán)利主體更加明晰，發(fā)展權(quán)本身也由違法邊緣變?yōu)楹弦?guī)合法，交易成本直線上升，改造過(guò)度囿于宗地邊界。同時(shí)土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體對(duì)“三舊”改造的談判要求不斷攀升，社會(huì)資本“只吃肉、不啃骨頭”式的改造也使得宗地邊界內(nèi)的小規(guī)模改造需要自我平衡，不可避免地陷入統(tǒng)籌尺度下沉、改造破碎化的困境，以“工改工”為代表的一系列政府政策也難以實(shí)現(xiàn)(圖5c)?？偠灾焖俪鞘谢⒉荒苓^(guò)渡為快速“三舊”改造，在未來(lái)的發(fā)展中，“三舊”改造勢(shì)必是艱難又緩慢的過(guò)程。

(二)存量時(shí)代下需要構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)的交易與轉(zhuǎn)移制度

在增量時(shí)代，土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)是疊加的過(guò)程，當(dāng)土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)的收益高于原有狀態(tài)且增值部分大于開發(fā)成本時(shí)，權(quán)利主體就具有實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的動(dòng)力，因此無(wú)論是農(nóng)轉(zhuǎn)用還是提升開發(fā)強(qiáng)度的行為，都標(biāo)志著土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)后在宗地上的固化與疊加。而“三舊”改造實(shí)質(zhì)上是在改造范圍內(nèi)對(duì)土地發(fā)展權(quán)的再配置過(guò)程，可能同時(shí)帶來(lái)發(fā)展權(quán)的受益或受損，但改造范圍內(nèi)土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)的收益總量是提升的。因此在存量時(shí)代下，搭建改造項(xiàng)目間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制就是需要?jiǎng)冸x固化在宗地上的土地發(fā)展權(quán)，建立土地發(fā)展權(quán)交易與轉(zhuǎn)移制度。

首先，需要進(jìn)行“三舊”改造的片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立戰(zhàn)略共識(shí)(袁奇峰等，2021)。其次，劃定合理的改造單元規(guī)模，以片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃推導(dǎo)各個(gè)改造單元范圍內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)變化，以及由于片區(qū)整體提升各改造單元應(yīng)當(dāng)享有的土地發(fā)展權(quán)收益。接著，由地方政府搭建片區(qū)內(nèi)部以及片區(qū)間的土地發(fā)展權(quán)交易平臺(tái)，一方面形成對(duì)利他行為的激勵(lì)，即具有更多保護(hù)任務(wù)而導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)受限的單元可以將這部分發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移給其他地區(qū)，另一方面將土地發(fā)展權(quán)集中到更有價(jià)值的地區(qū)，提升土地發(fā)展權(quán)的整體運(yùn)作效率。

五、結(jié)論與討論

在國(guó)土空間規(guī)劃存量時(shí)代，快速城市化地區(qū)面臨一系列嚴(yán)峻的空間挑戰(zhàn)，研究證實(shí)了地方政府制度變遷尤其是土地制度變遷對(duì)空間問題形成的影響機(jī)制，同時(shí)區(qū)別于以往研究對(duì)土地發(fā)展權(quán)的靜態(tài)定義，研究認(rèn)為地方政府土地制度變遷的核心就在于對(duì)土地發(fā)展權(quán)的明晰化以及對(duì)土地發(fā)展權(quán)配置格局的重構(gòu)，這種土地發(fā)展權(quán)的動(dòng)態(tài)演化進(jìn)一步影響了快速城市化地區(qū)的空間演化及空間問題的形成。

在理論分析基礎(chǔ)上，研究揭示了地方政府在獅山這一快速城市化地區(qū)通過(guò)“默許”集體土地流轉(zhuǎn)、征地留用地、土地股份合作制改革等方式，使得農(nóng)民手中的土地發(fā)展權(quán)逐漸由資源轉(zhuǎn)為資產(chǎn)，成功推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化與園區(qū)工業(yè)化的耦合發(fā)展，但也遺留了空間低效蔓延、生態(tài)環(huán)境被破壞等一系列空間問題。在“三舊”改造中，確權(quán)后合規(guī)化的土地發(fā)展權(quán)成為了農(nóng)民與政府談判的資本，導(dǎo)致“三舊”改造難以突破產(chǎn)權(quán)邊界，需要在小范圍內(nèi)通過(guò)土地發(fā)展權(quán)再實(shí)現(xiàn)獲取超額增值收益，進(jìn)而引發(fā)了“三舊”改造過(guò)度囿于宗地邊界，城市環(huán)境難以通過(guò)統(tǒng)籌整體提升等問題。對(duì)此，研究提出需要建立改造項(xiàng)目間土地發(fā)展權(quán)交易與轉(zhuǎn)移的機(jī)制。

快速城市化地區(qū)在我國(guó)快速增長(zhǎng)時(shí)期具有重要意義，但也因此遺留了大量問題，土地發(fā)展權(quán)不僅是理解快速城市化地區(qū)的關(guān)鍵視角，也是破解其問題的核心。如何借助土地發(fā)展權(quán)，推動(dòng)快速城市化地區(qū)走向可持續(xù)的存量提升將是未來(lái)研究的重點(diǎn)。