文|交通運輸部規(guī)劃研究院 楊星 岳福青 范瀑媚

2016年以來，國家出臺了多個規(guī)劃與政策文件，從頂層推動風景道發(fā)展?！督煌◤妵ㄔO綱要》提出要“推動旅游專列、旅游風景道、旅游航道、自駕車房車營地、游艇旅游、低空飛行旅游等發(fā)展”；《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出要“加快國家旅游風景道、旅游交通體系等規(guī)劃建設，打造具有廣泛影響力的自然風景線”。從發(fā)展形勢看，風景道迎來了重大發(fā)展機遇，但從實踐看，風景道在我國尚處于起步和探索階段。為推動風景道科學、有序發(fā)展，本文介紹了當前我國風景道的發(fā)展現(xiàn)狀、內(nèi)涵特征和建設內(nèi)容等，并提出了風景道可持續(xù)發(fā)展的對策建議。

美國藍嶺風景道

風景道的由來及國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

“風景道”一詞源于英文“Scenic Byways”，是美國1930年首次提出的概念。1995年，美國正式頒布國家風景道計劃（National Scenic Byway Program），作為保障和促進風景道發(fā)展的重要法律依據(jù)。根據(jù)該計劃，美國風景道劃分為國家（包含泛美風景道和國家風景道）、州和地方三級，各級風景道均有明確的評估認定標準。按照“申報—評估—認定”的基本流程，截至2013年，美國已認定了37條泛美風景道、170條國家風景道和3000多條州際風景道。

我國對風景道的研究和探索始于1999年，自2007年開始逐漸增多，但基本停留在學術研究層面，實踐工作開展較少。該時期建成的風景道主要有黑龍江伊春小興安嶺風景道、內(nèi)蒙古鄂爾多斯風景道和黃河·長城風景道。2016年以來，國家先后出臺了10余項政策法規(guī)，從政策保障、體制機制、投融資和重點項目等方面支持風景道發(fā)展。在相關政策推動下，各地建設熱情不斷高漲，北京、河北、浙江、貴州、云南、寧夏、內(nèi)蒙古、新疆、四川、陜西、重慶、湖北、海南等省份先后開展了風景道規(guī)劃和建設工作。雖然各地對風景道的理解略有不同，但建設項目都實現(xiàn)了連接和展示優(yōu)質(zhì)旅游資源，切實提高旅游出行品質(zhì)的基本功能。目前，以河北張承國家一號風景大道、江蘇溧陽1號公路及皖浙1號旅游風景道為代表的一批風景道已相繼建成，為風景道建設積累了初步經(jīng)驗。

江蘇溧陽1號公路

德國浪漫之路

對風景道的幾點認識

隨著大眾旅游和全域旅游時代的到來，“打破景區(qū)圍墻，實現(xiàn)處處是景區(qū)景點、人人是旅游參與者”成為旅游發(fā)展新模式。在該模式的推動下，自駕游得到了蓬勃發(fā)展（2020年全國自駕游規(guī)模達到22.4億人次，自駕游占國內(nèi)出游的比重為77.8%）。同時，在新的發(fā)展形勢下，傳統(tǒng)的以串聯(lián)景區(qū)景點和輸送游客為主的旅游公路已不能很好地滿足游客“邊走邊游”和“邊行邊憩”的旅游出行新需求和對全域旅游的有效支撐，迫切需要體驗功能強、輻射范圍廣、帶動效果佳的復合型交通基礎設施，因此風景道應運而生。

鏈接：

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019年，國內(nèi)旅游總消費額57250.92億元，占當年居民消費和最終消費的比例分別為14.84%和10.38%。國內(nèi)旅游消費對居民消費增長的貢獻率不斷上升，已由1995年的5.32%提高到2019年的18.8%。

風景道的內(nèi)涵與特征

風景道是指路旁或視域之內(nèi)，擁有特殊景觀價值（如審美風景、自然、游憩、文化、歷史和考古等）的道路。風景道不單指道路本身，還包括所經(jīng)過的廊道。

與傳統(tǒng)旅游公路相比，風景道具有以下特征：

擁有高品質(zhì)的特色資源 風景道廊道內(nèi)擁有一定數(shù)量的高品質(zhì)旅游與景觀特色資源，這是風景道存在的基礎和本質(zhì)特征。

具備復合功能 風景道具備通達、休憩、體驗、生態(tài)、健身、文化、教育及產(chǎn)業(yè)等復合功能。

擁有多元化的游覽方式 在風景道及廊道內(nèi)可實現(xiàn)車行、騎行、徒步等多種交通游覽方式。

形成廊道經(jīng)濟帶 風景道以道路為發(fā)展軸線，通過輻射周邊的旅游資源及住宿餐飲等接待設施，并有效串聯(lián)廊道內(nèi)特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，可形成廊道經(jīng)濟發(fā)展帶，成為拉動旅游經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。

成為線性旅游目的地 風景道自身及其銜接的高品質(zhì)旅游資源具有強大的吸引力，是游客駐足、停留、游憩、休閑度假的線性旅游目的地，也是全域旅游的重要組成部分。

建設風景道的意義

落實新一輪擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要抓手 我國擁有全球最大規(guī)模的國內(nèi)旅游市場，國內(nèi)旅游消費在居民消費中占據(jù)重要地位且具有巨大挖掘潛力。交通基礎設施投資帶動和旅游消費需求深度挖掘是新時期拉動內(nèi)需、構筑國內(nèi)大循環(huán)發(fā)展格局的重要著力點。大力推動風景道建設，打造符合后疫情時代特征的高質(zhì)量旅游交通產(chǎn)品，可有效拉動投資、刺激消費，適應新時期國家戰(zhàn)略的發(fā)展需要。

發(fā)展全域旅游和落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐 風景道作為自駕游的重要載體和線性旅游目的地，可有效支撐全域旅游的快速發(fā)展。同時，風景道串聯(lián)了高品質(zhì)的旅游及景觀資源、美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)等，實現(xiàn)了廊道范圍內(nèi)資源的整合與整治提升，能夠促進道路沿線旅游資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對我國廣大農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)從全面脫貧到鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有重要作用。

激活交通運輸發(fā)展新動能的重要途徑 風景道是新時期交通運輸與旅游融合發(fā)展的最佳抓手和落腳點，其在保護和展示優(yōu)質(zhì)景觀資源的同時，能夠通過有效銜接和帶動，衍生旅游交通產(chǎn)品，豐富旅游體驗，創(chuàng)新發(fā)展業(yè)態(tài)，形成新的經(jīng)濟增長點，促進路衍經(jīng)濟發(fā)展，并充分激活交通運輸發(fā)展新動能。

提升公路形象、建設人民滿意交通的重要載體 風景道擁有良好的資源品質(zhì)，通過建設具有高度影響力和品牌效應的國家級風景道，可顯著提升公路形象，打造公路品牌，形成公路文化的宣傳和展示窗口。風景道能夠給司乘人員提供安全、舒適的行車環(huán)境，豐富、溫馨、美好、多樣化、個性化的駕乘體驗，可不斷提高公眾對交通的滿意度，實現(xiàn)游客“出行即旅行”的美好愿景。

風景道的建設內(nèi)容

道路主體工程 風景道新建項目較少，主要是對既有道路的改造和提升。主體工程建設要確保道路線形優(yōu)美，行車安全舒適。

游徑系統(tǒng) 包括與道路伴行的自行車道、步道，或其他具有特殊體驗功能的游覽路徑等。

路側(cè)游憩服務設施 包括路側(cè)與視域范圍內(nèi)的游憩服務設施，如路側(cè)觀景臺、驛站，視域范圍內(nèi)新建或依托已有設施改建的游客中心、安全與救援設施、自駕車營地、住宿、餐飲及購物設施等。

路域景觀環(huán)境 包括風景道沿線的標志性景觀、綠化景觀及路域廊道范圍內(nèi)的環(huán)境治理等。

風景道標識系統(tǒng) 即在風景道路側(cè)及周邊設置的信息解說與引導系統(tǒng)。

風景道可持續(xù)發(fā)展的對策建議

風景道雖受到廣泛關注，各地建設熱情較高，但由于是新生事物，在建設過程中也遇到了一些問題。例如，各地對風景道的內(nèi)涵和特征認識模糊，對風景道的認定標準、建設內(nèi)容與范圍還不清晰等。為更好地推進我國風景道建設，本文提出以下發(fā)展對策：

盡快出臺《關于加快推進旅游風景道發(fā)展的指導意見》

為貫徹落實《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中推進旅游風景道建設的任務要求，建議交通運輸部盡快出臺《關于加快推進旅游風景道發(fā)展的指導意見》，明確推動旅游風景道發(fā)展的重要意義、基本原則、建設目標、主要建設任務、推進實施路徑及保障措施等。

編制《旅游風景道評估認定指南》

為實現(xiàn)旅游風景道有序管理和規(guī)范化發(fā)展，建議交通運輸部組織有關單位編制《旅游風景道評估認定指南》，明確旅游風景道遴選、等級劃分、評估認定標準、認定程序及組織管理等。借鑒美國風景道等級劃分思路，初步考慮我國旅游風景道可分為國家級、省級和市級三類。建議以25條國家旅游風景道為突破口，先行研究制定國家級旅游風景道評估標準與認定程序，并逐步推廣至省級和市級旅游風景道。

加快推進各級旅游風景道建設工作

建議以25條國家旅游風景道為基礎，重點推進烏江風景道、太行山風景道、海南環(huán)島風景道等已有工作基礎的國家旅游風景道建設；總結部分已建國家旅游風景道，例如大別山風景道安徽段等的主要做法與建設經(jīng)驗，做好總結提升。同時，還可以結合各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“十四五”期擬建公路項目，優(yōu)先在旅游資源密集、自駕游需求集中區(qū)域開展項目試點示范，探索省、市級旅游風景道建設經(jīng)驗。

建立旅游風景道管理聯(lián)動機制

風景道建設涉及多個部門，建立部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制是高效推動風景道項目實施的必要條件。建議由交通運輸部牽頭，聯(lián)合國家文化和旅游部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國家文物局及住房和城鄉(xiāng)建設部等建立國家旅游風景道管理協(xié)調(diào)機制，定期會商和研討旅游風景道推進事宜。各?。▍^(qū)、市、縣）也應建立由地方政府牽頭的旅游風景道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，保障項目順利實施。同時，加強資金、土地等要素保障，積極爭取車購稅資金支持旅游風景道建設。