雷鴻竹，王 謙

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065）

數(shù)字經(jīng)濟(jì)不僅是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，還是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強勁引擎。中國通過制定一系列數(shù)字經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策以適應(yīng)其發(fā)展的新變化、新需求和新節(jié)奏。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的不斷完善，學(xué)術(shù)界關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的研究主要集中在介紹國外經(jīng)驗、政策供給和某些專項政策研究等方面，如于曉、葉申南總結(jié)歐日韓等數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策特點[1]、藍(lán)慶新歸納日本數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策特征[2]。也有學(xué)者聚焦某一領(lǐng)域或主題的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策，如謝謙比較美歐日數(shù)字貿(mào)易政策[3]。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策供給上，劉淑春指出要建立相應(yīng)的政策制度以打破制約數(shù)字生產(chǎn)力發(fā)展的障礙[4]。楊佩卿也提出要加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策供給[5]。還有學(xué)者從政策規(guī)制角度指出要修改相關(guān)法律以規(guī)范共享經(jīng)濟(jì)的邊界[6]。蔡朝林則積極倡導(dǎo)市場、政府和平臺企業(yè)的高效合作[7]。此外，也有從智慧城市[8]、新型基礎(chǔ)設(shè)施[9]等某一專項政策進(jìn)行研究考察對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

綜上，學(xué)者們圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策展開了豐富的研究，但仍有很多不足之處。目前學(xué)界關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的研究大多是經(jīng)濟(jì)類的實證研究，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的分析較少。雖然有學(xué)者開始嘗試分析數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本[10]，但研究還不夠深入、也缺少系統(tǒng)的分析框架。同時，缺少對現(xiàn)有數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策存量和結(jié)構(gòu)的量化分析，就難以全面深入了解中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的總體情況和發(fā)展規(guī)律。鑒于此，文章試圖探析：各地方政府主要出臺了哪些政策？呈現(xiàn)哪些特征？采用哪些應(yīng)對措施？在此基礎(chǔ)上嘗試構(gòu)建系統(tǒng)的政策文本量化分析框架，以期不斷完善中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策體系。

一、相關(guān)理論及研究設(shè)計

政策制定的本質(zhì)是政策主體圍繞價值和資源進(jìn)行權(quán)威性分配并實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程，政策主體為了實現(xiàn)政策目標(biāo)需要分階段、分步驟地采取不同的手段和方式。在公共政策領(lǐng)域，政策主體可統(tǒng)稱為政府，對政策主體分析能夠更好把握政策結(jié)構(gòu)特征，促進(jìn)政策決策的科學(xué)發(fā)展。隨著政策科學(xué)的發(fā)展，政策工具研究可更好地理解政策意圖和行為[11]。生命周期是指生命體從出生直到衰亡的整個過程，后被引入到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)中。與產(chǎn)業(yè)銷售情況和獲利能力的周期變化類似，不同于政策制定、執(zhí)行到評估的運行周期，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也會經(jīng)歷著一種“生命”過程，這一價值主張與該理論邏輯相貼合。

在政策文本分析中，已存在一些相對成熟的分析框架，如“工具—過程—作用對象”的雙創(chuàng)政策分析框架[12]、“工具—周期—力度—客體”的孵化器政策模型[13]，這些研究有助于文章理解和分析政策存量和結(jié)構(gòu)特征，但對如何分階段、分步驟、分周期地實現(xiàn)政策目標(biāo)卻鮮有研究。

二、數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策分析框架的構(gòu)建

1. 設(shè)計分析框架

文章構(gòu)建“主體—工具—周期”三維分析框架以理解政策制定過程中的適配性，如圖1 所示。一是從政策工具方面可幫助政策主體厘清實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程和途徑；二是可揭示政策主體間的合作關(guān)系及政策作用對象發(fā)展過程的周期特征，較好地解決了單維度的政策分析無法深度分析和多維度分析的適配性問題。

在政策主體研究上，通常根據(jù)主體參與數(shù)量分析合作情況。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與工信、商務(wù)、財政等不同的政府機構(gòu)密切相關(guān)，以聯(lián)合發(fā)文和單獨發(fā)文為X 維度的觀察點，采用社會網(wǎng)絡(luò)分析法探究行動主體在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中位置和互動關(guān)系。在政策工具研究上，采用供給型、環(huán)境型和需求型政策工具分類以識別數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策中所運用的方式方法，并定義為Y 維度。供給型是政府從供給側(cè)出發(fā)直接作用于生產(chǎn)要素來擴(kuò)大供給力度；需求型是政府從需求側(cè)出臺相應(yīng)政策條款來間接影響產(chǎn)業(yè)鏈；環(huán)境型是政府通過打造利于政策落地和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境。對于生命周期Z 維度，參考李春發(fā)[14]等的研究將其分為準(zhǔn)備期、成長期、成熟期和增值期。

圖1“主體—工具—周期”交互視角下數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策分析框架

2. 數(shù)據(jù)來源與編碼

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是以新一代信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)的信息經(jīng)濟(jì)升級版，為保證數(shù)據(jù)的全面與客觀，文章以各地方政府制定的綜合性數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策為研究對象。相較于支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大數(shù)據(jù)、人工智能等一些技術(shù)政策或新基建等專項性政策，綜合性政策能夠全方位、多視角地體現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持[10]。文本來自于北大法寶及各地方政府門戶網(wǎng)站的公開數(shù)據(jù)，限定政策發(fā)布主體為省市級地方政府并排除批復(fù)函、領(lǐng)導(dǎo)講話等非正式文件，截止到2021 年9 月，共獲得107 份有效政策文本。文章按照“政策序號—章—節(jié)—條”分別從X、Y、Z 維度對文本單元進(jìn)行內(nèi)容分析，初次編碼完成后再由課題組的兩位博士成員再次檢驗編碼，編碼一致性程度分別為83.3%和89.5%，信度較高。

3. 具體指標(biāo)維度

以中國國家級數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)為樣本，利用ROST Content Mining 5.8.0 提取高頻詞、共線矩陣、聚類分析來完善文章分析框架和具體指標(biāo)。具體方式：首先經(jīng)過分詞處理、過濾無意義詞、停用詞后，共獲得包括數(shù)字、數(shù)據(jù)等在內(nèi)174 個高頻詞序列；其次根據(jù)數(shù)據(jù)特征自動生成174×174 共現(xiàn)矩陣詞表并逐行提取17590 個特征詞；再通過社會網(wǎng)絡(luò)分析文本間關(guān)系形成以平臺、數(shù)字化、應(yīng)用、創(chuàng)新、服務(wù)和政府為中心的社會關(guān)系網(wǎng)，并歸納總結(jié)為政府部門、數(shù)字資源、技術(shù)平臺、數(shù)字應(yīng)用、市場活力、服務(wù)領(lǐng)域、管理制度和價值目標(biāo)八類領(lǐng)域。

進(jìn)一步分析，政府部門屬于政策主體類，價值目標(biāo)則屬于政策目標(biāo)類，如創(chuàng)新、智慧等具有明顯價值導(dǎo)向詞語反映出政策不同時期的側(cè)重點和目標(biāo)數(shù)字資源，技術(shù)平臺、應(yīng)用創(chuàng)新、市場活力、服務(wù)領(lǐng)域和管理制度則屬于政策工具類。在梳理相關(guān)理論和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上結(jié)合政策文本特征，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策分析框架的具體指標(biāo)維度（見表1）。

表1 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策具體維度和指標(biāo)

三、政策文本的多維交互分析

自國務(wù)院出臺相關(guān)的政策文件以來，各地方政府?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)政策發(fā)文量逐漸上升，對把握中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，引領(lǐng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到了引導(dǎo)、規(guī)制和推動作用。文章借助NVIVO 12.0 軟件從X、Y、Z 維度分析政策文本內(nèi)容（見表2）。

表2 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策X- Y- Z 維度交叉分析

1. 一維特征分析

從X 維度來看，政策主體松散、核心主體未顯現(xiàn)。通過分別提取政策主體的發(fā)文情況并繪制m×m、n×n矩陣，檢驗中心度和密度衡量網(wǎng)絡(luò)中某個行動者的影響力和緊密程度[15]。結(jié)果發(fā)現(xiàn)省市級政府部門網(wǎng)絡(luò)密度分別為0.0061 和0.1062，網(wǎng)絡(luò)中間勢為0.0174 和0.0632，點度中心度平均值為0.606 和0.799，均表現(xiàn)為松散的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)型。從主體核心—邊緣結(jié)構(gòu)看，省級相關(guān)政府機構(gòu)比較重視與其他部門的合作，合作密度為0.024；而市級各相關(guān)部門間合作密度為0.533，其合作聯(lián)系更緊密?？傮w上各省區(qū)市大多以政府辦公廳（室） 為主要的推進(jìn)力量，獨立發(fā)文較多，協(xié)同合作少，且大多與一個或兩個機構(gòu)展開合作。

從Y 維度來看，政策工具以供給型和環(huán)境型為主。自2016中國杭州G20 峰會后數(shù)字經(jīng)濟(jì)概念開始出現(xiàn)在黨和國家的會議講話、工作報告中。2016—2020 年，政策工具呈增長趨勢且供給型政策工具從2016 年13 條、到2017 年284 條、再到2020年303 條逐漸增加，反映出中國政策工具選擇仍存在路徑依賴。其中，基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)和培育增長極工具使用較多，目標(biāo)規(guī)劃、管理措施和策略性服務(wù)是政府營造良好發(fā)展環(huán)境的常用方法，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)品應(yīng)用創(chuàng)新工具則是政府激勵創(chuàng)新、市場活力的重點領(lǐng)域，而較少使用理論研究和金融稅收等，政府采購幾乎為零。這說明中國在綜合運用各類政策工具的同時，政策工具使用以及內(nèi)部子工具運用還存在明顯差異。

從Z 維度來看，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策處于準(zhǔn)備期(51.89%)和成長期(25.93%)，這與中國擁有的海量數(shù)據(jù)、用戶紅利優(yōu)勢相關(guān)。相較而言，成熟期(4.92%)和增值期(0.96%)階段內(nèi)容偏少，可能是現(xiàn)階段對數(shù)字經(jīng)濟(jì)認(rèn)識和規(guī)律把握還處在探索中。因此，加強數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、成立組織機構(gòu)、完善制度保障等措施為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)尤為必要，這也反映出政府傾向建設(shè)供給側(cè)等硬件設(shè)施，對需求側(cè)引導(dǎo)和服務(wù)關(guān)注較少。

2. 二維特征分析

將政策主體、政策工具分別作為X 軸、Y 軸進(jìn)行交叉分析和卡方檢驗（見圖2），其皮爾遜卡方值0.684，高于0.5，未通過顯著性檢驗，可能是聯(lián)合主體數(shù)量過少所導(dǎo)致的。從聯(lián)合發(fā)文看，聯(lián)合主體發(fā)文259 條(8.28%)，其中供給型、環(huán)境型分別占比35.91%、37.84%，存在一定的使用偏好。此外，不同政策主體機構(gòu)也有不同的工具使用偏好，人力資源和社會保障廳（局） 較多使用人才培養(yǎng)工具，財政廳（局） 更多使用稅收優(yōu)惠、資金支持等，而省人大常委會則能較為均衡使用供給型和需求型工具。例如《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》中指出通過政府采購激勵數(shù)字經(jīng)濟(jì)，“可通過非公開招標(biāo)方式采購……支持?jǐn)?shù)字技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)推廣?！痹偃缡形姓?lián)合主體發(fā)文能較為均衡使用政策工具，環(huán)境型工具偏多，這可能與政策目標(biāo)制定詳細(xì)、統(tǒng)籌安排有關(guān)。如《北京市關(guān)于加快建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的實施方案》中指出數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)、階段目標(biāo)和終極目標(biāo)。

圖2 X-Y 維度分布情況

類似地，政策工具與生命周期間P 值遠(yuǎn)小于0.005，說明不同周期的政策工具使用存在顯著差異（如圖3）。此外，雖然在政策生命周期中兼顧了各類工具的使用，但兩者間適配度不夠。從結(jié)構(gòu)層面看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策重點在準(zhǔn)備期和成長期，準(zhǔn)備期政府主要以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、核心關(guān)鍵技術(shù)等供給型工具為推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，而成長期更多使用產(chǎn)品應(yīng)用創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型等需求型工具來擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)和創(chuàng)造發(fā)展優(yōu)勢。然而由于對外交流合作和政府采購短缺，無法進(jìn)一步促進(jìn)技術(shù)迭代更新和復(fù)合型高質(zhì)量人才的區(qū)域流動，也無法與供給型和環(huán)境型政策工具形成合力。在成熟期和增值期的政策工具使用數(shù)量相對較少，與中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的實際發(fā)展相符，目前更多地是通過數(shù)字公共服務(wù)和政府監(jiān)管等環(huán)境型政策工具為其營造良好發(fā)展環(huán)境。

圖3 Y-Z 維度分布情況

3. 三維特征分析

中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策在各周期階段不同政策主體和政策工具使用偏好有所不同（見圖4），表現(xiàn)為政策主體多元松散、政策工具結(jié)構(gòu)失衡和生命周期適配度低。在準(zhǔn)備期，政策主體都偏好使用供給型政策工具，在成長期需求型政策工具逐漸增加，而成熟期和增值期的分布變化趨勢不明顯?？傮w來看，政府傾向于使用數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、培養(yǎng)增長極、建立自由貿(mào)易示范園區(qū)等政策工具發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。在成熟期和增值期，更多偏向使用管理措施、提供策略性服務(wù)及運用金融、稅收等手段營造健康的營商環(huán)境。

圖4 X-Y-Z 維度分布情況

四、討論與建議

基于文章研究結(jié)果，未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策可以從政策主體協(xié)同治理、政策工具均衡發(fā)展和與生命周期匹配等方面完善。

第一，加強政策主體協(xié)同治理。主體協(xié)同治理取決于核心主體的力量和參與主體的協(xié)同，未來各省區(qū)市可以政府辦公廳（室） 為主要力量，加強與其他部門分工合作、統(tǒng)籌協(xié)作。此外，需要明確省級政策主體機構(gòu)的職責(zé)分工、整合資源并制定行動方案。對此，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時就指出要完善部門職責(zé)、分工合作和相互配合。

第二，促使政策工具均衡發(fā)展。中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策工具呈現(xiàn)工具類型和子工具運用不均衡的特點，需要同時考慮數(shù)量上的結(jié)構(gòu)層面和周期階段的功能層面。在數(shù)量上應(yīng)增加需求型政策工具比重、優(yōu)化供給型政策工具和調(diào)整環(huán)境型政策工具以發(fā)揮合力效應(yīng)。但并非一味地機械性增加數(shù)量，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況予以調(diào)整。適當(dāng)在金融稅收、理論研究、成果推廣和交流合作等需求側(cè)方面傾斜，加快制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵各地區(qū)、各行業(yè)間的人才流動和交流，提高政策工具的使用效能。

第三，重視生命周期相互匹配。在生命周期各個階段政策主體所發(fā)揮的作用有所不同，如加強人社廳（局） 在準(zhǔn)備期的人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)復(fù)合型和高水平專業(yè)人才，發(fā)揮工信廳（局） 在發(fā)展期的數(shù)字產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型促進(jìn)作用等。此外，增加政策工具與生命周期的匹配度，在前期注重數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)理論研究和核心關(guān)鍵技術(shù)等政策工具的運用，中期發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)和應(yīng)用服務(wù)，后期重視重塑價值創(chuàng)造和生態(tài)營造。

文章還存在一些不足和可拓展之處：一是未來可擴(kuò)大樣本量，也可使用扎根理論或主題模型等方法進(jìn)行詳細(xì)維度劃分；二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理作為一個復(fù)雜系統(tǒng)，政策合理性必須建立在對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律以及發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，僅從政策文本角度難以完全解釋經(jīng)濟(jì)運行復(fù)雜性。未來需要繼續(xù)研究和討論，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。