鄭文文

財務預算管理對行政事業(yè)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要，有效的財務預算管理體系可以促進社會公共服務、民生政策、重大社會保障等方面工作的高質(zhì)量發(fā)展，有效推動社會基礎(chǔ)公共服務水平均等化，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。雖然絕大多數(shù)行政事業(yè)單位已經(jīng)意識到財務預算管理的重要性，然而在現(xiàn)實運行中還面臨著很多問題，這些問題也構(gòu)成了企業(yè)財務管理工作發(fā)展與變革的重大阻力，怎樣完善財務預算管理制度，調(diào)控優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金的運營效率，有效防范并化解財務風險，增強財政的可持續(xù)性發(fā)展，是當前需要著重研究的問題。

一、行政事業(yè)單位財務預算管理的重要性

（一）有助于深化改革，優(yōu)化資源配置

加強財務預算管理有助于深化改革。有助于行政事業(yè)單位加快財務預算管理體系改革，建立健全現(xiàn)代化財政制度，完善系統(tǒng)科學、規(guī)范合理、相互制約、約束有力、公開透明的預算制度，構(gòu)建全體系、全流程的預算管理體系。預算編制采用零基預算法，通過改進預算管理與內(nèi)控方式，加強財政收支管理，硬化預算剛性約束，升級信息技術(shù)，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”管理機制。

預算的優(yōu)化資源配置主要體現(xiàn)了預算資金導向作用。預算管理堅持量入為出，收支平衡，有保有壓，優(yōu)化資金投向，保證重點項目，增加有效供給。通過打破基數(shù)概念和支出固化格局，改進財政投入方式，強化統(tǒng)籌整合，全面提升財政資源配置效率。推動社會經(jīng)濟穩(wěn)定增長，著力保障和改善民生，促進基礎(chǔ)公共服務水平均等化。

（二）有助于盤活財政資金存量，提高資金的使用效益

盤活財政資金存量不僅是優(yōu)化財政資源配置、整合冗余資金、發(fā)揮財政資金效益的需要，也是圍繞穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)做出的重大決策部署。由于各單位的資金結(jié)余均需納入年初的預算，加強財務預算管理有助于摸清資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和自有資金數(shù)量，理清資金的來源，實現(xiàn)源頭控制，從源頭上減少結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的產(chǎn)生。有助于各單位加強分析，查找原因，并進行清理整合，對于能執(zhí)行完畢的項目資金保留原使用用途；對執(zhí)行進度緩慢的項目，應及時分析原因；對已不需要支出的結(jié)余資金，可以退回財政或者經(jīng)過批準納入日常公用經(jīng)費，增加結(jié)余資金的活性，提高資金的使用效益。

（三）有助于規(guī)范開支，實現(xiàn)有效的財務監(jiān)督

由于行政事業(yè)單位實行“全口徑”預算，所有的收入支出功能分類、經(jīng)濟分類、金額已經(jīng)固化在年初預算中，通過嚴格控制開支范圍和標準，按照預算的功能分類和經(jīng)濟分類內(nèi)容進行支出，有助于實現(xiàn)財政收支的規(guī)范性、完整性，強化內(nèi)部控制剛性約束，實施全過程的財務監(jiān)督，特別是嚴格控制“三公”經(jīng)費和會議、培訓經(jīng)費等支出上更能準確把握，真正做到“花錢必問效，無效必問責”。有助于政府統(tǒng)籌考慮各項財力和支出需求，綜合考慮民生政策、事業(yè)發(fā)展的長遠目標，合理確定保障范圍和政策力度，使有限的財政資金發(fā)揮最大的功能效益。

二、行政事業(yè)單位財務預算管理中存在的問題

（一）對財務預算管理的認識不足

目前，仍然有一些行政事業(yè)單位對財務預算管理認識不足，對預算管理沒有高度重視，單純地為了預算結(jié)果來編制預算，而不考慮財務預算編制的科學性、合理性、系統(tǒng)性和合規(guī)性，認為預算管理僅為財務部門的工作，不能形成合力，導致預算編制數(shù)據(jù)不夠準確、全面，預算的真實性、準確性得不到保障，預算全流程管理形同虛設。另外，行政事業(yè)單位財務管理人員固步自封，自身缺乏創(chuàng)新意識，對單位財務預算管理的政策變動、發(fā)展趨勢及管理模式缺乏思考，思想上對財務預算管理的重要性認識不足，從而導致財務預算業(yè)務水平比較低。

（二）預算編制準確度較低

預算編制是預算管理的初始環(huán)節(jié)，涉及全方面工作?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)單位預算編制流程分為“三下二上”五個階段，分別為預算編制布置階段、編制預算建議計劃階段、審核反饋意見階段、編制并上報預算草案階段、批復預算階段。在預算編制工作中難免存在基礎(chǔ)調(diào)研不充分、預算編制方法簡單單一、預算編制不全面等現(xiàn)象，最終導致資金的無效使用和浪費。

在行政事業(yè)單位預算編制過程中，難點是重大項目的資金安排和項目支出的精細化程度。由于重大項目從立項、可研到項目的實施，時間較長，不可預見因素較大，在預算編制時做到精準無偏差難度較大。同時由于在項目支出預算時缺少對項目需求的全面分析，基礎(chǔ)調(diào)研不充分，項目可行性論證不足，人為主觀因素較多，導致在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)追加預算或預算結(jié)余的情況，最終導致資金的無效使用或者資金不足。

（三）預算調(diào)整過于隨意

行政事業(yè)單位在進行預算管理工作過程中，預算實際執(zhí)行中總會存在資金偏離預算的情況或者出現(xiàn)不可預見的突發(fā)狀況，這就涉及到預算調(diào)劑的使用。但是在預算調(diào)整的實際運用過程中，隨意濫用調(diào)劑等問題在很多行政事業(yè)單位都普遍存在。

預算調(diào)整用來彌補預算編制漏洞，它可以處理不可預見問題和突發(fā)狀況，保證行政事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)。一般情況下，預算得到批復后，不能隨意調(diào)整。但在實際工作中，部分行政事業(yè)單位的預算缺少完整性和準確性，為了保證單位正常運轉(zhuǎn)和支出平衡，就出現(xiàn)無申請、無批復，不按程序隨意調(diào)整預算的問題，比如部門間預算的相互調(diào)劑，部門內(nèi)部基本支出和項目支出相互調(diào)劑、人員經(jīng)費和公用經(jīng)費之間的相互調(diào)劑，經(jīng)濟分類科目之間的相互調(diào)劑等。導致預算的剛性約束失效，預算管理形同虛設。

（四）預算執(zhí)行力度有待加強

預算編制若沒有得到各部門的有效執(zhí)行，則無法充分發(fā)揮預算管理的重要作用。但目前，許多行政事業(yè)單位往往存在預算編制和預算執(zhí)行脫節(jié)，預算執(zhí)行缺乏剛性，預算控制缺乏約束性，容易導致財政資金沉淀，嚴重影響財政資金的實際使用效率和使用效果。究其原因，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是未形成全方位的預算執(zhí)行機制，不落實責任，預算執(zhí)行失效。預算職責分配不明確，未將預算層層分解，導致預算工作無法落實到各部門、各環(huán)節(jié)、各崗位，出現(xiàn)超預算執(zhí)行或執(zhí)行緩慢的狀況；二是未建立預算執(zhí)行分析調(diào)整制度，未及時分析單位現(xiàn)狀和項目情況，未充分收集各方面信息，核查預算執(zhí)行情況，導致預算執(zhí)行失效；三是未建立預算執(zhí)行監(jiān)督考核機制，未定期對預算執(zhí)行情況進行考核，監(jiān)督力度不夠，造成預算執(zhí)行與預算編制脫節(jié)。

（五）預算考核流于形式

行政事業(yè)單位預算考核的意義主要在于充分合理評價預算完成結(jié)果和資金使用情況，為改進預算管理提供建議。預算考核對于發(fā)揮預算的有效激勵與約束，強化預算執(zhí)行，提升管理水平，更好的實現(xiàn)預算目標有重要作用。但是在實際操作過程中，預算考核不嚴肅，考核指標不合理、考核過程不公平、考核結(jié)果無意義等現(xiàn)象時有發(fā)生，從而難以實現(xiàn)預算目標，預算管理流于形式，因而不能起到激勵作用。其次，有些行政事業(yè)單位相關(guān)預算考核制度不完善，沒有確定公正、合理和客觀的獎懲激勵機制，預算考核可操作性不強，從而影響其預算執(zhí)行效果科學性，無法增加預算執(zhí)行部門的積極性和主動性。

三、行政事業(yè)單位財務預算管理問題的改善策略

（一）認識財務預算管理的重要性，提升財務人員素質(zhì)

行政事業(yè)單位應高度重視財務預算管理，充分認識預算管理工作的重要性，轉(zhuǎn)變觀念，站在全局的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃，將財務預算管理與單位重點工作和未來重要決策相結(jié)合。重視宣傳教育，組織全體職工認真學習《預算法》，充分調(diào)動各部門的積極性，加強部門間的有效溝通，共同謀劃，從而改變財務預算管理僅是財務部門的工作責任這一錯誤認知。充分發(fā)揮全體職工的主觀能動性，創(chuàng)新思維，提高預算編制效率，做好預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督與評價等財務預算管理工作。財務人員要加強財務法律政策及相關(guān)知識的學習，不斷提高業(yè)務能力，提升財務預算管理水平。行政事業(yè)單位應提供培訓和學習的機會，給職工提供學習條件，通過學習和培訓提升財務人員的綜合能力。

（二）提升預算編制質(zhì)量，保證財務預算科學性

依法規(guī)范預算編制，徹底打破“基數(shù)+增長”的編制方式，嚴禁重復申報或虛報項目預算。嚴格按照預算工資津貼標準，相關(guān)定額標準、政府收支分類科目等編制預算。嚴禁超標準配置辦公設備、家具等資產(chǎn)，新增資產(chǎn)預算編報，必須與資產(chǎn)控制數(shù)完全一致，嚴格把關(guān)，科學合理安排。規(guī)范使用政府功能分類和經(jīng)濟分類科目，客觀、全面、準確反映政府各項支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途，實現(xiàn)預算工作的精細化，為行政事業(yè)單位會計核算奠定良好的基礎(chǔ)。

加強項目預算標準化管理，重點論證項目的可行性、經(jīng)濟性、預算目標明確性、預算明細科學性、支出標準合理性。結(jié)合重點發(fā)展，按輕重緩急配置項目資金，提高項目預算編制的科學性和合理性。加強項目周期性管理，提高中期規(guī)劃績效評價，對項目進度過于緩慢，應分析原因并提出整改措施。將項目管理作為預算管理的重點，依托一體化政府預算管理信息系統(tǒng)，對項目實行全程跟蹤管理，列入年度預算的項目，實現(xiàn)預算項目與資金指標的緊密連接。根據(jù)項目實施計劃情況，整合統(tǒng)籌相關(guān)支出，提高中期規(guī)劃意識，合理編制項目周期。完善項目基本內(nèi)容。對項目內(nèi)容不完整，項目基本信息、立項依據(jù)、實施方案、支出計劃、支出明細、項目績效目標等內(nèi)容編報不完備的項目進行清理或完善。

（三）優(yōu)化財務預算結(jié)構(gòu)，合理進行預算調(diào)整

堅持量入為出、有保有壓、突出重點，全面運用零基預算理念，打破“基數(shù)+增長”概念和支出固化格局。強化統(tǒng)籌整合，盤活存量資金，優(yōu)化資金投向，增加有效供給；改進財政投入方式，全面提升財政資源配置效率。調(diào)整基本和項目支出構(gòu)成，合理確定定額標準，優(yōu)化業(yè)務運行項目經(jīng)費安排，調(diào)整各業(yè)務維持費中列支的辦公費、郵電費、供暖費、物業(yè)費、差旅費等基本支出事項。將結(jié)轉(zhuǎn)資金和自有資金納入年初預算，嚴格執(zhí)行“全口徑”預算，做到無預算不支出。

合理預計事業(yè)收入、投資收益、經(jīng)營收入、利息收入等各項非財政撥款收入，按規(guī)定全部納入預算安排使用，真實、完整反映各項支出，未納入年初預算的，要采取有效措施嚴格控制使用。嚴禁濫用預算調(diào)劑手段，建立規(guī)范的預算調(diào)劑審批使用制度，堅決杜絕無預算調(diào)劑和擅自改變資金使用方向的現(xiàn)象，確保依據(jù)權(quán)限逐級審批預算資金的調(diào)劑，嚴格按照預算調(diào)劑的條件和流程辦理資金的調(diào)劑。

（四）加大預算執(zhí)行力度，完善監(jiān)控體系

加強預算資金支付管理，按照年初預算、用款額度及項目實施進度，采取有力措施按照預算落實支付進度，提高財政資金使用效益。支出內(nèi)容符合預算項目用途、開支范圍和標準。運用預算管理信息系統(tǒng)和其他相關(guān)資料，及時分析預算實施進程及預算目標實現(xiàn)情況，實行預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，通報預算執(zhí)行情況，研究解決存在問題。預算單位要強化主體責任，提高問責追責力度，強化對項目進展和資金使用情況的監(jiān)控作用，及時分析績效指標的實現(xiàn)情況，對偏離績效指標的要分析原因并及時糾正，確保高質(zhì)量實現(xiàn)績效目標。

強化全方面動態(tài)監(jiān)控管理，根據(jù)監(jiān)控評價結(jié)果，通過調(diào)整預算、規(guī)范財務內(nèi)控制度等措施，提升項目預算管理水平和資金使用績效。將實施綜合監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題與預算分配、分配轉(zhuǎn)移支付資金掛鉤，對年度內(nèi)難以落實或明顯偏離績效目標指標等預算執(zhí)行監(jiān)控等工作中發(fā)現(xiàn)問題的項目，可視情況減少下一年預算安排。

（五）強化預算評價，扎實做好績效管理

提高對績效評價的思想認識，牢固樹立績效管理意識，所有收支全部設定績效目標，加強對績效目標的審核。預算執(zhí)行結(jié)束后，應與設定的績效目標比較、與公眾實際需求比較，運用科學、合理的績效評價方法，進行成本效益分析，找出績效目標和執(zhí)行效果的差距，對產(chǎn)出結(jié)果的經(jīng)濟性和效益型進行分析，建立預算安排與使用效果掛鉤的機制，對不合規(guī)及無效的資金支出加大問責追責力度。實施重大專項事前績效評估，減少項目重疊，不斷細化和完善績效目標，及時收集、分析、反饋績效評價結(jié)果，實行績效運行實時監(jiān)控評價，將資金使用效果和績效評價結(jié)果與預算安排調(diào)整掛鉤，從根本上解決資金使用效益不佳的問題。

嚴格管理績效目標，提升績效指標的科學性、規(guī)范性、客觀性，項目績效目標要突出項目核心產(chǎn)出和效果，合理設定績效指標值，未按要求設定績效目標或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得安排預算。加強績效結(jié)果應用，對實施效果不佳、發(fā)現(xiàn)問題較多、服務效益低、評價結(jié)果較差的項目，進行通報批評，甚至不安排或少安排預算，對低效無效資金一律削減或取消。實施當年預算執(zhí)行情況和下年預算安排掛鉤，加強預算評審和審核結(jié)果運用，將預算評審結(jié)果作為預算安排的控制上限。

四、總結(jié)

綜上所述，在行政事業(yè)單位管理中，預算管理是單位內(nèi)部控制的重要組成部分，應加快建立全面規(guī)范、科學合理、約束有力、公開透明、講求效益的預算管理制度，進一步完善預算編制精準科學、預算執(zhí)行約束有效、預算調(diào)整嚴格控制、績效評價公平公開的預算管理體制。推進全口徑預算，堅持先有預算后有支出，切實硬化預算約束，嚴控預算調(diào)劑，明確預算單位的主體責任，注重成本效益分析，提高預算公開透明度，強化社會監(jiān)督作用，促進資金合理配置和使用效益的全面提升，真正發(fā)揮預算管理效能，為行政事業(yè)單位的健康、穩(wěn)定發(fā)展提供保障。