陳志堂

引言

隨著我國財政管理體制改革的深入和完善，為配合財政部、教育部聯合頒發(fā)的《中小學財務管理制度》的實施，依據省、市、縣財政部門加強教育類單位財務管理工作的意見，我縣于2010年8月成立了教育財務結算中心，實行財務集中核算。經過十多年的運作，對教育類單位財務管理、內部控制、績效評價起到了積極作用，強化了教育主管部門的監(jiān)督職能、提高了教育類單位公共財政資金的使用效能。但是，在內部控制實施過程中仍然存在內部控制意識不強、內控制度不健全、內控崗位設置不合理、預算管理不到位、財務資產脫節(jié)的現象。針對這些現象，筆者在工作中摸索出了以下優(yōu)化內部控制的方法和措施。

一、成立教育財務結算中心的背景及管理原則

（一）結算中心成立的背景。隨著我國財政管理體制改革的深入和完善，為配合財務部、教育部聯合頒發(fā)的《中小學財務管理制度》的實施，依據省、市、縣財政部門加強學校等教育類單位財務管理工作的意見，我縣于2010年8月成立了教育財務結算中心。

（二）結算中心的管理原則。結算中心管理原則是：學校的預算管理體制不變，每個自然年度學校應該單獨進行經費預（決）算；資金使用權不變，學校的各項收入資金的使用權由學校決定，保證資金使用的整體性和獨立性；會計主體法律責任不變，學校作為獨立的法人地位不變，校長是學校經濟第一責任人，分管財務副校長是經濟直接責任人，對學校所有經濟活動負責，并承擔相應的法律責任。資金統(tǒng)一管理，分校核算，結算中心對納入統(tǒng)一核算的教育類單位實行統(tǒng)一的會計核算、統(tǒng)一編制報表，對各教育單位的收支進行分單位核算。

二、教育財務結算中心對教育類單位內部控制的作用和意義

（一）教育類單位內部控制的重要性。1.內部控制的概念。內部控制最初是基于企業(yè)管理提出來的，最早出現在上世紀五十年代末，美國注冊會計師協會提出將內部控制分為會計內部控制和管理內部控制。從此內部控制概念開始受到各個國家的接受并認可，并在企事業(yè)單位管理中廣泛應用。簡單地說，內部控制就是企事業(yè)單位為了實現單位的工作目標，合理保證業(yè)務活動合法合理，保護資產的安全，提高會計信息質量，提高單位業(yè)務活動的經濟性、效率性和效果性，采取的單位自我調整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法和手段。2.教育類單位內部控制的基礎目標。在于合理保證單位所有經濟業(yè)務的合法合理性，合理保證單位資產的安全，并且有效為教育教學活動服務；合理保證單位財務報表數據真實完整，報送及時。有效防范舞弊和預防腐敗的發(fā)生。最終達到為全體學生提供高質量的教育教學服務，辦人民認可、社會滿意的教育。3.結算中心對教育類單位內部控制的作用及意義。結算中心的成立對教育類單位內部控制主要在財務報表的編報、政府采購、建設項目、合同管理方面起到了促進作用。（1）財務報表的編報。由于結算中心實行統(tǒng)一會計核算、統(tǒng)一編制報表，所有納入結算中心核算教育類單位的資產負債表、收入費用表、預算收入支出表、財政撥款預算收入支出表、預算支出明細表均符合內部控制報表管理，數據真實完整、報送及時。（2）政府采購和建設項目。我縣教育類單位在政府采購和建設項目方面，均能嚴格依據《中華人民共和國政府采購法》、縣財政局加強采購管理工作的通知，強化了政府采購預算編制管理、建立健全采購員制度、規(guī)范了立項申報辦理手續(xù)；明確了那些屬于規(guī)避政府采購行為，規(guī)范了采購資金核算和管理?？傮w從政府采購和建設項目的預算、審批、執(zhí)行、驗收、使用和保管全流程，均符合內部控制相互監(jiān)督、互相制衡的要求。（3）合同管理。我縣教育類單位在合同管理方面，均能實行歸口管理。單位規(guī)模大的成立合同管理部門，單位小的便在財務部門下聘請有資質的人員（律師事務所的專業(yè)人員）擔任合同把關員或法律顧問。合理保證所簽訂的合同合法合規(guī)，有效防范合同風險的發(fā)生。

二、當前教育單位內部控制主要存在問題與原因所在

（一）內部控制和風險的意識不強。部分教育類單位，不管是領導，還是干部、職工，都認為有財務部門的控制就可以了，不需要搞內部控制，并且要涉及教育工作的全過程、由全體員工參與，難免造成費時費工。內部控制并非可有可無。內部控制搞好了，對單位的安全、工作的效率和教學的效果都有不可替代的作用。個別單位領導財務安全意識淡薄，教育類單位依然存在風險點，比如有些經濟業(yè)務是否合法合理，單位的資產是否存在流失的現象，所編制報表是否真實完整，是否存在有舞弊的行為。以上風險一旦發(fā)生，都會給單位帶來災難性的損失。

案例1：上世紀九十年代，某縣農村小學，由于學校領導缺乏內部控制意識，對財務管理不到位，當時學校一位中層領導，不慎染上賭博習性，向學校出納借現金5000元，結果這位中層領導無力償還所欠賭債，連夜出逃。學校無法追回他所借的款項。

（二）內控機制和制度不健全。部分教育類單位未成立內部控制的牽頭部門，各部門之間未形成溝通、協調和聯動機制，從決策、執(zhí)行到監(jiān)督未實行有效分離，權責不對等，未形成全流程的內部控制機制。部分教育類單位沒有建立健全內部控制制度，沒有建立所有不相容崗位分離、授權審批、資產管理、信息公開等制度。

（三）預算管理不到位。部分教育類單位沒有樹立全面預算的理念，預算編制時部門之間沒有充分溝通，編制過程時間短、方法不科學，項目編制不精細，甚至預算內外資金相脫節(jié)，導致預算不全面。個別單位甚至由財務部門全部包攬預算的工作，導致購置資產不適合部門使用，造成極大的浪費。預算執(zhí)行時沒有按審批的額度和開支范圍嚴格執(zhí)行預算，預算調整沒有嚴格進行報批，造成單位的收支無計劃，支出隨意性大，導致無預算和超預算支出時有發(fā)生。決算編制時填報的口徑不統(tǒng)一、方法不一致，有的財務人員重預算輕決算，賬表不相符，造成數據失真。誤導單位決策部門，從而導致在內控的管理上缺乏有效的監(jiān)督。

（四）內部制度的崗位設置不合理。部分教育類單位在崗位設置方面沒有貫徹不相容崗位要分離的內部控制原則。在設置審批與執(zhí)行崗位、執(zhí)行與審核崗位、執(zhí)行與記錄崗位、保管與使用崗位、保管與記錄崗位沒有完全實行分離。未能達到互相牽制、互相監(jiān)督的效果。

案例2：某縣農村小學，由于平日學校對資產管理不到位，崗位設置不合理，資產出借沒有明細登記，年終也沒有進行盤點清查，結果2019年財政局組織清產核資的工作中發(fā)現學校2017年購置的3臺手提電腦不見了，開始總務部門以盤虧進行資產處置，但是，當財政審批部門再次執(zhí)凝詢問時，學校最后核實發(fā)現這3臺電腦是本校教師借用后，一直放在家中，假期也沒有上交到學校。結果學校領導及資產管理責任人受到相應的處罰。

（五）財務資產脫節(jié)。成立結算中心后，教育類單位所有資金的收支統(tǒng)一在結算中心核算，但是單位資產卻分布在單位的不同部門，造成財務與資產脫節(jié)，單位增加或處置資產，在建工程驗收結算、交付使用后，沒有及時報結算中心會計，均會造成賬實不符。

案例3：2020年，某農村中心小學，學校聘請會計師事務所進行資產清查，發(fā)現學校的房屋與構筑物賬實不符，學校有兩間出租的店面未記入固定資產賬，這兩間店面是九十年代學校所建。原因是經手的人員已經退休，有關資料無法獲取。最后主管部門責令限期整改，要求學校組織人員對店面進行評估后，及時記入固定資產賬。

（六）宣傳力度不夠。個別教育類單位，雖然領導樹立了正確的內部控制意識，但是缺乏對本單位職工的宣傳教育，大部分教職員工都會認為內部控制是財會部門的事，與他們無關，沒有樹立內部控制是需要全過程、全員參與的意識。造成內部控制制度訂立了，但落實不了，成了擺設或是難以推進。

三、優(yōu)化教育類單位內部控制的方法

為了進一步優(yōu)化教育類單位的內部控制，防范風險的發(fā)生；將內控的端口前移，建立健全內控機制；依據內控原理，將教育教學過程中經濟活動存在的風險點控制在可承受的范圍之內，筆者建議采取如下的措施和程序。

（一）實施有效的崗位分離控制。崗位不相容原理是指從制衡的角度出發(fā)，不相容的崗位應該由兩人或兩人以上擔任。對教育活動經濟業(yè)務過程中所涉及不相容的崗位，實施分離措施，形成各司其職、各負其責、相互制約的工作機制。尤其是設置教育業(yè)務流程中的關鍵崗位角色，實施有效的分離機制，形成相互制約、相互監(jiān)督。比如學校采購辦理，決策人、經辦人、驗收審核人和保管都不是同一人，這樣既能有效減少經辦人員無意識犯同樣的錯誤，同時有效減少經辦人員有意識的合伙同謀、共同舞弊的可能性。

（二）實施授權與審批控制。授權與審批控制的方法，按要求訂立常規(guī)授權與特別授權的制度，明確崗位辦理的權限職責、審批流程和對應責任。事業(yè)單位應該遵循法無授權不可為的原則，單位所有人不經合法授權，不得行使相應的權力；有授權的人應該在規(guī)定的權限范圍內行事，不得越權授權。所有的業(yè)務未經授權不能執(zhí)行，但是一經授權必須嚴格執(zhí)行，不能打折扣，敷衍了事。授權與審批應當以書面簽字，通過表單的形式傳遞到經辦經濟業(yè)務的相關人員，不能以口頭形式授權。對于“三重一大”的業(yè)務，應該建立健全班子集體表決才能決策和會議簽批的制度。任何人不得搞“一言堂”進行決策或推翻集體決策的意見。

（三）實施歸口管理的辦法。歸口管理是指單位按照經濟業(yè)務的性質和管理類別的要求，結合教育類單位職能、部門機構的崗位設置，在形成不相容崗位互相分離的情況下，明確各類別業(yè)務的歸口管理部門或個人的內控措施。然而，實行歸口管理應該根據本單位規(guī)模大小的實際，按照崗位的權利與責任對等的原則，采取由班子會議決定牽頭部門、牽頭人員或聘請專業(yè)人員的方式，對有關經濟業(yè)務統(tǒng)一管理。比如單位的收費、資產的管理、合同的訂立、信息系統(tǒng)維護實行歸口管理效果好。

（四）實施有效的預算控制。1.預算控制的含義。預算是單位根據自身的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃編制的年度財務收支計劃，是保障單位教育教學業(yè)務的經濟基礎和根本依據。單位要樹立以“預算管理為主線、資金管控為核心”的預算管理體系。通過預算控制，將教育類單位的教育教學活動目標轉化為各年級、各科組乃至教師和學生的具體行動目標。2.預算控制的意義所在。預算是教育類單位教育工作的起點和依據，是單位開展內部控制的關鍵環(huán)節(jié)，可以說單位的所有業(yè)務在預算管理過程中均能體現，因此單位應該加強對經濟活動的預算約束力，從而達到預算管理的全流程控制。3.預算控制方法。（1）預算的編制管理。預算編制過程要規(guī)范、科學、及時、完整、細化和準確。預算原則“以人為本、統(tǒng)籌兼顧、量入為出、真實完整、合法合規(guī)”。充分考慮各部門、年級和科組之間溝通和協調，預計購買的資產配置要合理、適應具體工作。（2）預算執(zhí)行管理。預算執(zhí)行主要是認真審核經費支出，要按批復的額度和開支的范圍，杜絕無預算和超額支出預算的行為。遇到非正常情況，需要調整預算，應報同級財政部門審批。預算執(zhí)行要充分考慮各部門的責權利關系，做到權責明確、權責相當、責任可控，有效激勵。（3）決算管理。通過決算才能真實檢驗預算編制和執(zhí)行過程是否發(fā)揮最大的效益。決算的編報口徑要符合上級部門的統(tǒng)一要求，賬表要相符，編報數據要真實、完整，報送要及時。（4）預算績效管理。預算績效管理基于評價預算管理的全過程。評價預算編制開始有目標，預算執(zhí)行過程有監(jiān)控，預算完成有評價、有反饋，反饋結果能充分應用。將績效評價結果作為以后年度預算的重要依據，優(yōu)化資源配置；并將結果報同級財政部門參考。

（五）實施資產保護控制。建立常規(guī)的資產管理制度，明確定期盤點清查的時間和方法。形成從資產的申請采購、審批執(zhí)行、合同訂立、入庫驗收、保管使用、盤點定期、賬實核對、報廢處置等內控措施，確保資產從購買到處置全流程安全完整。

（六）實施會計和單據控制。建立健全內控管理制度，健全結算中心機構設置，提高結算中心會計人員業(yè)務能力，強化會計人員崗位職責，規(guī)范會計核算工作。同時要求財務人員提升職業(yè)能力，從財務會計向管理會計延伸，充分利用會計信息進行財務分析、預測，為單位的領導班子作出決策提供真實完整的財務信息。加強對收支單據（原始憑證）的審核，首先要審核單據的合法、合規(guī)及合理性，然后審核單據單的手續(xù)完整性，是否有事由、經手人、證明人、單位負責人、財務負責人簽字是否齊全，必要的附件是否齊備。相關工作人員按要求審核、歸檔、保管單據。

（七）實施財務信息公開控制。財務信息公開是指根據上級部門的要求，對單位的財務信息，在單位內部范圍內，按制度規(guī)定的方法和程序實行公開，從而達到加強內部監(jiān)督的作用。以促進部門之間的溝通協調，從而督促各部門主動提升工作效率。各教育類單位要制訂內部公開制度，并根據內控規(guī)定和單位的實際情況，確定公開的內容、對象范圍、形式和流程，體現公開主動和規(guī)范性。實行財務月報、年報定期公開與特殊事項公開相結合，增強內部監(jiān)督效果，增加管理工作的透明度，全體人員積極參與內部控制，達到單位內部制衡有效的目的。

結束語

進入新時代，我國財政體制改革不斷地深入和完善，對財務集中核算提出新的要求，同時對教育類單位的內部控制工作帶來了新挑戰(zhàn)。針對單位內部控制存在的問題，作為新時代的單位領導人、財務工作人員及全體員工，要樹立內部控制意識，不斷優(yōu)化創(chuàng)新內部控制方法，重點強化預算控制管理，穩(wěn)步推進內部控制建設。為教育教學工作保駕護航，促進教育事業(yè)不斷穩(wěn)步向前發(fā)展。