陳 岑， 沈揚揚， 李 實， 趙永生

(1.南開大學(xué) 中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，天津 300071；2. 北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京100875；3. 浙江大學(xué) 共享與發(fā)展研究院/公共管理學(xué)院，杭州 310058；4. 北京師范大學(xué) 中國收入分配研究院，北京100875；5. 上海正心谷投資管理有限公司，上海 200135)

解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。脫貧攻堅成功消除了現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困[1]，但仍需認(rèn)識到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的基本情況并未根本改變。在消除絕對貧困后，仍有大量人群的經(jīng)濟(jì)狀況處于較低水平，相對貧困仍長期存在的基本情況不會改變[2-3]。也就是說，進(jìn)入扶貧治理新階段，中國仍將面臨治理相對貧困的長期挑戰(zhàn)。

基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和減貧學(xué)角度，從絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)向相對貧困標(biāo)準(zhǔn)過渡具有必然性。絕對貧困表征物質(zhì)財富的絕對匱乏和人們無法維系生計的狀態(tài)；相對貧困則同時關(guān)注增收和收入差距，兼具主觀性與長期性特征[4-5]。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，生計貧困得到消除，發(fā)展的不平衡、不充分以及社會保障體系的不完善等成為相對貧困群體面臨的新問題，解決相對貧困問題成為扶貧治理領(lǐng)域的重要命題。早在2016年3月“兩會”時期，習(xí)近平總書記已作出“脫貧和高標(biāo)準(zhǔn)的小康是兩碼事。我們不是一勞永逸，畢其功于一役。相對貧困、相對落后、相對差距將長期存在”[6]的科學(xué)判斷。打贏扶貧攻堅戰(zhàn)以后，貧困治理的重點和難點將轉(zhuǎn)向相對貧困。國家陸續(xù)出臺一系列重要文件，為扶貧治理方向提供了指引。2019年黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》[7]，明確提出要“建立解決相對貧困的長效機制”。2020年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》提出將“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困”的目標(biāo)要求[8]。目前，中國仍然處在扶貧攻堅的五年鞏固期內(nèi)，并未出臺相對貧困標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測手段。然而，結(jié)合國家的政策發(fā)展方向，探索構(gòu)建中國農(nóng)村相對貧困治理長效機制是一項具有前瞻性和重要意義的研究工作，有待細(xì)致討論。

本研究結(jié)合中國的扶貧經(jīng)驗和成果，承前啟后，對建立緩解農(nóng)村相對貧困長效機制進(jìn)行戰(zhàn)略性思考，在分析中國減貧政策設(shè)計、制度模式、運行機制等的基礎(chǔ)上，提出未來緩解相對貧困的長效制度、機制設(shè)計和對策建議。

一、相對貧困的觸發(fā)機制

貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定一直是政府決策部門和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點和熱點話題。絕對貧困概念的出現(xiàn)可以追溯至20世紀(jì)初期[9]，相對貧困概念的出現(xiàn)較之晚了半個世紀(jì)，至20世紀(jì)60年代才被提出[10]，且直到20世紀(jì)晚期才被歐洲國家普遍接受。在貧困標(biāo)準(zhǔn)的國際應(yīng)用中，發(fā)展中國家傾向于選用絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，而發(fā)達(dá)國家傾向于使用相對貧困標(biāo)準(zhǔn)；前者注重衣食住行等基本需求的滿足，而后者超越了基本需求，更多地關(guān)注居民可能遭遇的相對排斥和不平等。那么，不同形式的貧困界定方式背后的觸發(fā)機制是什么呢？

對比兩類貧困的內(nèi)涵，絕對貧困獨立于收入分布，側(cè)重對維持生計的度量；相對貧困則側(cè)重體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)差距”(1)相對貧困有時還會被賦以“適度貧困(moderate poverty)”的內(nèi)涵，那些滿足基本需求(飲水、食物、衣著、住房、健康保健)但仍然顯著低于所考察群體平均生活水平的狀態(tài)，也被視為相對貧困。，回應(yīng)了富裕國家對相對剝奪與提升整體性居民福利水平的重視[11-12]。從這個意義上看，盡管在某一特定發(fā)展時期，絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對貧困標(biāo)準(zhǔn)所涉及的人群可能存在重疊，但不同發(fā)展階段中兩類貧困的內(nèi)涵及變動趨勢卻不盡一致[13]。在中國也是如此。參照沈揚揚和李實的做法[14]，圖1以絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對貧困標(biāo)準(zhǔn)測度中國農(nóng)村貧困程度的跨期變化趨勢。共選取六條貧困線，三條為絕對貧困線，分別為2 300元/人/年(2010年不變價)農(nóng)村官方貧困線、世界銀行1.9美元/人/天貧困線、世界銀行3.2美元/人/天貧困線；三條為相對貧困線，分別為按農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)(以下簡稱“中位收入”)的40%、50%和60%計算的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。具體來看，在改革開放初期，中國分配模式的特點是相對公平但人均收入水平偏低，農(nóng)村主要面臨絕對貧困問題。此時，圖1中以現(xiàn)行農(nóng)村官方絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)(2 300元/人/年，2010年不變價)度量的貧困發(fā)生率顯著高于相對貧困發(fā)生率。伴隨國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村居民人均收入水平顯著提升，絕對貧困發(fā)生率逐漸下降；與此同時，居民收入差距持續(xù)拉大，相對貧困程度逐漸上升。邁入21世紀(jì)，相對貧困發(fā)生率開始逼近絕對貧困發(fā)生率，并在二者交疊后出現(xiàn)“兩線逆轉(zhuǎn)”。從時間點上看，最早出現(xiàn)“兩線逆轉(zhuǎn)”的年份是1998年，農(nóng)戶中位收入60%相對貧困線與世界銀行“1.9美元/人/天”貧困線相交(最低絕對線和最高相對線相交)；最晚的年份是2009年，農(nóng)戶中位收入40%相對貧困線與世界銀行“3.2美元/人/天”貧困線相交。此后，相對貧困反超絕對貧困，且伴隨農(nóng)村居民持續(xù)拉大的收入差距變動趨勢而持續(xù)上升。

由此，從相對貧困的觸發(fā)機制來看，上述“逆轉(zhuǎn)性”變化緣于中國經(jīng)濟(jì)增長過程中持續(xù)擴(kuò)大的收入差距問題，也反映出現(xiàn)行絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法有效地識別一部分低收入和弱勢人群的基本事實。這也呼應(yīng)了十九大報告所指出的中國社會主要矛盾的新變化，即從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。故建立解決相對貧困的長效機制，從收入底端來解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾，是中國邁向現(xiàn)代化治理水平的中等發(fā)達(dá)國家的重要舉措和必經(jīng)之路，也是中國從重視增長效率到重視增長公平，從“效率優(yōu)先、兼顧公平”到共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。

圖1 中國絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)與相對貧困標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困程度的跨期變化：1978—2017(2)根據(jù)汪晨、萬廣華、吳萬宗《中國減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其面臨的挑戰(zhàn)》(《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020年第1期)一文中的數(shù)據(jù)重新整理。

二、農(nóng)村相對貧困人口的分布及特征

步入相對貧困治理階段，首先要了解相對貧困人口的主要特征，找尋相對貧困人口與絕對貧困人口的“變與不變”，為相對貧困治理提供依據(jù)。本文基于CHIP2018年數(shù)據(jù)估算農(nóng)村相對貧困人口的分布、規(guī)模和收入結(jié)構(gòu)特征，為相對貧困治理方向和機制設(shè)計提供實證基礎(chǔ)。

(一)數(shù)據(jù)和相對貧困測算思路

相對貧困的測算以及對應(yīng)貧困人口特征的分析依賴于翔實的數(shù)據(jù)，本文選用中國家庭收入微觀調(diào)查(CHIP)數(shù)據(jù)。CHIP的收入變量來源于國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查子樣本的日記賬收入，收入更加準(zhǔn)確，這是其他微觀調(diào)查所不具備的重要優(yōu)勢。本文選用CHIP2018中的農(nóng)村樣本，覆蓋北京、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、山東、河南、湖南、湖北、廣東、重慶、四川、云南、甘肅，共計15個省份，涵蓋中國東、中、西三個區(qū)域，具有全國和區(qū)域代表性。

構(gòu)建相對貧困治理體系的先決條件是確立相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。圍繞如何設(shè)置相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，政策界和理論界進(jìn)行了長期討論[15-16]。從國際經(jīng)驗看，歐盟成員國主要以各國居民收入中位數(shù)的60%作為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)合組織(OECD)采用居民收入中位數(shù)的50%作為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到貧困救助范圍與扶助力度的平衡關(guān)系，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)不宜與前期標(biāo)準(zhǔn)有過大的差距，李實等建議將農(nóng)村居民中位收入的40%設(shè)置為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)[17]。利用CHIP2018農(nóng)戶微觀數(shù)據(jù)，分別以農(nóng)村居民中位收入的40%、50%和60%設(shè)置相對貧困線，測算得到對應(yīng)的農(nóng)村貧困發(fā)生率分別為11%、17%和23%，農(nóng)村貧困規(guī)模分別為0.7億、1.0億和1.3億，這與李實等的結(jié)論一致。本文以農(nóng)村居民中位收入的40%為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化對農(nóng)村相對貧困狀況的分析。

(二)農(nóng)村相對貧困人口的結(jié)構(gòu)性特征

農(nóng)村相對貧困人口的結(jié)構(gòu)性特征如表1所示。

從教育特征看，相對貧困農(nóng)戶中，戶主是較低學(xué)歷的農(nóng)戶占比更高。例如，相對貧困農(nóng)戶中戶主為文盲的占比為6.41%，是非貧困農(nóng)戶中對應(yīng)占比的2倍多；小學(xué)學(xué)歷占比也高出非貧困農(nóng)戶近10%；相應(yīng)地，相對貧困農(nóng)戶中戶主為初中學(xué)歷、高中及以上學(xué)歷的占比則分別約比非貧困農(nóng)戶低7%和5%。

從家庭結(jié)構(gòu)上看，比較意外的是，相對貧困農(nóng)戶和非貧困農(nóng)戶的家庭人口結(jié)構(gòu)差別并不大。例如，相對貧困農(nóng)戶中，0—5歲幼兒的占比為7.35%，6—15歲青少年的占比為14.21%，66歲以上老人的占比為12.78%；非貧困農(nóng)戶中，0—5歲幼兒占比5.76%，6—15歲青少年占比11.66%，66歲以上老年人占比10.54%。兩類群體的人口年齡分布比例差別多在3個百分點以內(nèi)。此外，兩類群體在務(wù)工比例上也不具有顯著差異。上述結(jié)論與羅楚亮和梁曉慧[18]以農(nóng)村最低的40%低收入群體為研究對象的發(fā)現(xiàn)類似。

總體來看，相對貧困人口在教育水平上與非貧困人口仍然存在差距，但在人口結(jié)構(gòu)和外出行為方面并不具有顯著差別。考慮到二者人力資本上的差距，結(jié)合Schultz的人力資本理論[19]，要在實現(xiàn)廣泛持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長的同時，通過教育、培訓(xùn)、保健等渠道加強對貧困人口的支持，使其充分參與社會進(jìn)步和科技發(fā)展，并獲取更高的回報。

(三)相對貧困人口的分類及其收入結(jié)構(gòu)

即便以農(nóng)村居民中位收入的40%為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國仍約有0.66億相對貧困農(nóng)村人口，相當(dāng)于英國、法國等國家的全國人口數(shù)。對于這一規(guī)模龐大的貧困群體，有必要結(jié)合其收入貧困程度進(jìn)行細(xì)化處理。借鑒“五個一批”分類施策的思路，本文按照人均可支配收入水平劃分，將相對貧困戶進(jìn)一步區(qū)分為救助戶、脆弱戶和監(jiān)測戶。具體劃分方式是，以現(xiàn)行農(nóng)村官方貧困線為基準(zhǔn)，將可支配收入低于絕對貧困線的人群識別為救助戶；將可支配收入介于絕對貧困線至1.5倍絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間的人群識別為脆弱戶；將可支配收入介于脆弱線以上、相對貧困線以下的人群識別為監(jiān)測戶。

表1 農(nóng)村相對貧困人口與非貧困人口的結(jié)構(gòu)特征差異(3)本文圖表除特殊注明外，均根據(jù)CHIP2018年數(shù)據(jù)整理繪制。

圖2報告了以農(nóng)村居民中位收入的40%為相對貧困線情況下的三類相對貧困人口的規(guī)模。從結(jié)果上看，2018年年底絕對貧困人口已下降至較低水平。即便2020年年底中國全面消除了絕對貧困，但因病、因災(zāi)、因其他突發(fā)狀況所導(dǎo)致的貧困仍難以避免，故絕對貧困仍具有應(yīng)對的必要性。對此類群體，關(guān)鍵是要強化兜底保障機制，完善低保的“申報—識別—救助—追蹤—退出”體系。進(jìn)一步，2018年的脆弱戶約有四千余萬人口，占全部相對貧困人口的65%。這類人口的特點是增收基礎(chǔ)不穩(wěn)固，抗風(fēng)險能力較差，容易受到經(jīng)濟(jì)波動和經(jīng)濟(jì)沖擊影響導(dǎo)致返貧。對這部分人口，關(guān)鍵是要建立健全返貧、防貧預(yù)警機制，兼以增收和發(fā)展手段增強其抗風(fēng)險能力。此外，還有不到一千四百萬的監(jiān)測對象(4)當(dāng)然，此類人口規(guī)模大小與相對貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置有關(guān)。如果將相對貧困人口設(shè)置到50%或60%的中位收入標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測戶規(guī)模會相應(yīng)擴(kuò)大。。盡管監(jiān)測戶的收入水平在相對貧困線以下，但大多具備穩(wěn)定增收能力，對此類人口要以監(jiān)測為主，無需過多政策干預(yù)，關(guān)鍵是要在鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略發(fā)展中不斷構(gòu)造賦權(quán)、強能和包容的社會發(fā)展模式，為減貧和“提低”創(chuàng)造良好的社會發(fā)展基礎(chǔ)。

圖2 相對貧困人口的階梯型分類和規(guī)模差別：2018年

表2報告了階梯分類相對貧困人口的四項收入構(gòu)成、金融負(fù)債情況和消費構(gòu)成。從可支配收入看，救助戶的最大特征是人均可支配收入水平偏低，均值僅為1 356元，顯著低于當(dāng)年度的官方扶貧線。究其原因，主要是經(jīng)營性收入為負(fù)所致。我們推測多數(shù)救助戶可能因突然遭遇經(jīng)濟(jì)波動、氣候災(zāi)害等不利因素，經(jīng)營投資入不敷出，可支配收入急速下降。推測依據(jù)在于：其一，我們觀測到救助戶金融資產(chǎn)余額水平并不低，該水平甚至略高于脆弱戶的平均水平，很可能是由那些前期經(jīng)濟(jì)狀況并不算差的農(nóng)戶組成；其二，救助戶負(fù)債余額處于較高水平，甚至高于監(jiān)測戶，高額負(fù)債很可能來自經(jīng)營虧損無力償還；其三，救助戶當(dāng)期轉(zhuǎn)移性收入并不高，甚至僅約為脆弱戶和監(jiān)測戶轉(zhuǎn)移性收入的三分之一，一種可能性是此類農(nóng)戶前期并不依賴于政府補貼；其四，救助戶的消費水平并不低，可能是前期較高消費支出是剛性的(如教育支出等)，不易及時調(diào)整。再比較脆弱戶和監(jiān)測戶，二者在收入來源上的差距主要表現(xiàn)在工資性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入上，監(jiān)測戶的上述三項收入均要更高。此外，監(jiān)測戶的金融資產(chǎn)儲備更高，且負(fù)債更低，僅約為脆弱戶的一半，表明監(jiān)測戶的發(fā)展穩(wěn)定性更高。

表2顯示出雖然都處于相對貧困狀態(tài)，但不同類別的相對貧困農(nóng)戶之間存在特征差別。救助戶中相當(dāng)一部分可能是受到經(jīng)濟(jì)波動導(dǎo)致的臨時性貧困，故要完善臨時救助制度；脆弱戶普遍面臨較高的負(fù)債，為了防范脆弱戶返貧，應(yīng)在扶貧治理體系中搭建返貧預(yù)警機制；監(jiān)測戶有更為穩(wěn)定的增收結(jié)構(gòu)，但其工資性收入和經(jīng)營性收入的絕對水平仍有待提高，可行的方向是要構(gòu)建更為公平和具有包容性的制度環(huán)境和市場環(huán)境，為其提供收入倍增通道。

表2 各類相對貧困人口的收入、消費和債務(wù)/元

(四)農(nóng)村相對貧困區(qū)域

20世紀(jì)80年代以來，國家通過確定重點貧困地區(qū)(“三西地區(qū)”、國家扶貧工作重點縣、連片特困地區(qū)、貧困村、“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)等)的方式，有側(cè)重地進(jìn)行區(qū)域性開發(fā)扶貧。隨著脫貧攻堅工作的順利結(jié)束，中國全部貧困縣摘帽、貧困村出列。隨之產(chǎn)生新的問題:相對貧困治理階段是否依舊需要劃分相對貧困區(qū)域？

發(fā)展差距與相對貧困在概念和內(nèi)涵上有天然聯(lián)系。只要存在收入差距，就會存在相對貧困。區(qū)域差異決定了幫扶和支持相對貧困地區(qū)發(fā)展具有必要性，這個基本判斷得到了很多學(xué)者的支持[20]。當(dāng)前階段，中國城鄉(xiāng)收入差距較大，城鎮(zhèn)內(nèi)部以及農(nóng)村內(nèi)部的差距仍在不斷拉大[21-22]，即便貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方式發(fā)生變化，但貧困人口的區(qū)域分布并未發(fā)生太大改變，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和落后省份仍然是扶貧開發(fā)的重點。

圖3 2018年各省份城鄉(xiāng)居民收入情況(5) 根據(jù)各省統(tǒng)計年鑒整理。

進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村區(qū)域相對貧困(見表3)，無論選取哪類相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，西部地區(qū)相對貧困發(fā)生率均高于東部地區(qū)和中部地區(qū)，測算結(jié)果十分穩(wěn)健。這表明，即便將貧困標(biāo)準(zhǔn)從絕對內(nèi)涵轉(zhuǎn)換為相對內(nèi)涵，農(nóng)村貧困人群的空間分布仍未發(fā)生轉(zhuǎn)變。在緩解相對貧困長效治理過程中，應(yīng)考慮區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡的問題。

表3 農(nóng)村相對貧困發(fā)生率的區(qū)域差異/%

盡管相對貧困地區(qū)的問題較為重要，但現(xiàn)階段學(xué)界對相對貧困地區(qū)的識別討論較少。張琦提出三類相對貧困地區(qū)識別方式，分別是收入導(dǎo)向法、發(fā)展導(dǎo)向法和綜合導(dǎo)向法[23]。研究發(fā)現(xiàn)，按照收入導(dǎo)向法識別出的相對貧困縣，與中國前期劃分出的貧困縣和連片特困地區(qū)縣重合比例在七成到八成之間，這說明相對貧困地區(qū)仍然集中于前期國家所確定的重點扶貧區(qū)域(包括貧困縣、片區(qū)縣和連片特困地區(qū))。故此，除了“在西部地區(qū)脫貧縣中集中支持一批鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣”，也不能忽略西部農(nóng)村其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。

三、相對貧困治理的制度方向和機制設(shè)計

盡管中國已經(jīng)形成了一套成熟、完善并為世界所稱頌的扶貧體系，但相對貧困對中國而言仍是個全新概念。進(jìn)入相對貧困治理時期，不應(yīng)再沿用原有的扶貧政策模式，而要從與絕對貧困人群特征比較的“變與不變”中尋求新的治理方向。為了更有成效地推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，需要堅持已有的成功經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路，設(shè)計新的緩解相對貧困的制度，提高扶貧開發(fā)成效。本文在中國既有扶貧制度基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外扶貧理論以及不同國家緩解貧困的制度模式，嘗試為中國相對貧困治理長效機制的設(shè)計提出制度方向。

1.確定相對貧困線。相對貧困治理首先是要思考如何設(shè)定新貧困線，即貧困內(nèi)涵的確定。通過本文對中國絕對貧困與相對貧困標(biāo)準(zhǔn)變動關(guān)系的分析發(fā)現(xiàn)，相較于相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能準(zhǔn)確地反映新時期貧困的基本特征，而且中國已經(jīng)具備向相對貧困標(biāo)準(zhǔn)過渡的現(xiàn)實基礎(chǔ)。基于此，本文建議設(shè)置相對貧困線，作為相對貧困治理的前提。具體做法上，建議構(gòu)建以收入為主體的相對貧困識別、監(jiān)測與救助體系。一方面，可以效仿歐盟國家，通過結(jié)合稅收數(shù)據(jù)的方式，逐漸形成基于稅前、稅后可支配收入的綜合評估；另一方面，可結(jié)合家庭成員在家庭中的實際經(jīng)濟(jì)(貧困)地位，適當(dāng)引入對等值規(guī)模(Equivalized Scale)概念的研究(6)盡管等值規(guī)模概念尚未在中國官方貧困統(tǒng)計中得到應(yīng)用，但考慮到家庭人均概念很容易隱埋兒童、女性、老年人等特殊群體在家庭中的弱勢經(jīng)濟(jì)地位——如Shen和Alkire(2022)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前階段中國二孩家庭中，半數(shù)家庭存在對子女撫養(yǎng)資源分配不均的情況，故等值規(guī)模的討論非常必要。參見SHEN Y, ALKIRE S，“Exploring China’s potential child poverty，”China & world economy 30，no.1(2022): 82-105.。

2.調(diào)整扶貧理念。從貧困內(nèi)涵來看，貧困不僅體現(xiàn)為收入低，還包括消費貧困、能力貧困等。消除貧困和饑餓，不是僅通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高糧食產(chǎn)量就能夠?qū)崿F(xiàn)的，更為重要的是給予貧困群體公平的發(fā)展機會，賦權(quán)以及提高他們的發(fā)展能力[24-26]。故此，相對貧困階段的反貧困理念要與時俱進(jìn)，要積極拓寬反貧困視角，把扶貧的理念和政策轉(zhuǎn)向貧困個體的就業(yè)和能力提高，以多維視角探索緩解相對貧困的根本對策。

3.側(cè)重機會公平和參與原則的扶貧制度建設(shè)。盡管經(jīng)濟(jì)增長能夠通過“涓滴效應(yīng)”緩解貧困，但若忽視機會平等問題將導(dǎo)致減貧成效低，益貧增長較難實現(xiàn)。根據(jù)Amartya Sen的可行能力理論，為貧困人口賦權(quán)、營造機會公平社會環(huán)境，提高其社會參與度，對提升扶貧效率具有重要意義，既能夠幫助決策者準(zhǔn)確把握貧困人口的需求以制定針對性的政策，也使政策執(zhí)行更容易獲得貧困人口的配合和支持[27]。貧困人口權(quán)利的獲得、機會的創(chuàng)造以及參與的提升，是其得以成功脫貧的重要原因。

4.避免簡單化高福利扶貧制度，優(yōu)化以能力建設(shè)為主導(dǎo)的扶貧制度。北歐福利國家所采用的轉(zhuǎn)移支付政策，旨在將一部分財政資金聚焦于減貧和調(diào)節(jié)收入分配。這種扶貧模式又被稱為“輸血”扶貧模式。但對多數(shù)發(fā)展中國家而言，由于政府的資金供給能力有限，難以滿足社會對扶貧資金的需求，“輸血”扶貧模式難以奏效。相反地，所謂能力扶貧模式，即通過向貧困人口提供脫貧所需的資源和服務(wù)等方式，開發(fā)貧困人口的發(fā)展功能，從而提高其抗風(fēng)險能力和發(fā)展能力，換言之，即“造血”扶貧模式。從國際經(jīng)驗看，美國采用的稅收激勵方案和巴西采取的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，是兩類被證明可以有效提高貧困人口勞動能力的激勵手段。中國實踐方面，西南財經(jīng)大學(xué)的“勞動獎勵計劃”和中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的云南勐臘河邊村“民宿實驗”，均證明就業(yè)激勵政策對于創(chuàng)造貧困人口內(nèi)生動力更具有積極意義，同時有利于避免“養(yǎng)懶漢”對福利的依賴，還可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來動力。

5.建立更具包容性的社會制度體系。農(nóng)村相對貧困治理長效機制的構(gòu)建，不意味著施策主體被局限在農(nóng)村?？紤]到勞動力的城鄉(xiāng)流動現(xiàn)狀，為了更好地發(fā)揮鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的制度優(yōu)勢，如何制定出更具有包容性的發(fā)展政策，將成為今后扶貧工作的挑戰(zhàn)。故此，要進(jìn)一步完善市民化進(jìn)程，使生活在農(nóng)村和生活在城市的勞動力擁有更多的選擇和獲得相同的權(quán)利。同時，創(chuàng)新扶貧模式，借助科技進(jìn)步力量和生態(tài)建設(shè)，開展電子商務(wù)、旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等多渠道扶貧；充分利用政府部門、社會團(tuán)體、企業(yè)和國際力量等，構(gòu)建多贏、多元、多維的綜合性社會分配制度，從源頭上縮小相對發(fā)展差距。

6.建立應(yīng)對突發(fā)事件的扶貧兜底保障制度。突發(fā)事件可能導(dǎo)致經(jīng)營性收入或非正規(guī)就業(yè)人群的工薪收入短期內(nèi)大幅下降。尤其是2020年以來的新型冠狀病毒疫情導(dǎo)致社交隔離，大量工作崗位消失，引發(fā)嚴(yán)重的失業(yè)問題，也給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了沖擊[28]，很多人因此陷入短期貧困。應(yīng)對類似突發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的主要措施是完善社會保障政策。一方面需要對農(nóng)村脆弱戶應(yīng)保盡保；另一方面需要完善補償措施，甚至國家可以借此關(guān)鍵時機考慮對農(nóng)村低收入人口發(fā)放無條件轉(zhuǎn)移支付金。

7.轉(zhuǎn)變政府角色，協(xié)調(diào)扶貧機構(gòu)。對構(gòu)建市場機制和重塑鄉(xiāng)村治理體系雙管齊下的機制進(jìn)行探索。各地政府需要逐漸從“保姆式服務(wù)”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢挢?zé)任”政府，一方面為社會最弱勢的群體提供統(tǒng)一而公平的最低生活保障，另一方面建立健全有利于農(nóng)村市場機制和社會力量發(fā)揮作用的政策體系。同時，扶貧是一項系統(tǒng)工程，除了直接指向貧困人口的專項減貧政策之外，各項宏、微觀政策也都會影響減貧成效。因此，需要實現(xiàn)各個領(lǐng)域的政策配合，形成合力提高政策資源的扶貧效力。特別地，實施扶貧策略要從政府主導(dǎo)型向政府與非政府組織合作模式轉(zhuǎn)變，有效發(fā)揮民間組織在扶貧中的作用。