全 世 文

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的基本問(wèn)題是如何有效地保障中國(guó)基數(shù)龐大的人口的吃飯問(wèn)題。新中國(guó)成立后，治國(guó)安邦的首要任務(wù)就是解決人民的吃飯問(wèn)題。相應(yīng)地，增加糧食供給、保障糧食安全就構(gòu)成了中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的首要目標(biāo)。近年來(lái)，中國(guó)糧食安全面臨著供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出、傳統(tǒng)增產(chǎn)手段乏力、支持政策空間收窄、外部不確定性風(fēng)險(xiǎn)加劇等一系列挑戰(zhàn)。在多重極端事件爆發(fā)導(dǎo)致國(guó)際環(huán)境趨于復(fù)雜多變的背景下，保障糧食安全對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的重大意義進(jìn)一步凸顯。中共中央從國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度出發(fā)，就新時(shí)代的糧食安全保障工作作出了一系列重要指示和重大部署；國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也有大量研究評(píng)估中國(guó)當(dāng)前的糧食安全形勢(shì)，提出糧食穩(wěn)產(chǎn)保供的對(duì)策建議[1-2]。

在實(shí)用主義視角下，現(xiàn)有相關(guān)研究的一個(gè)局限性是未能在一般邏輯下審視中國(guó)糧食安全問(wèn)題的特殊性和糧食安全問(wèn)題演進(jìn)的規(guī)律性。從特殊性來(lái)看，中國(guó)的糧食安全被定位為重大的戰(zhàn)略性問(wèn)題、國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)普遍將這一定位作為研究的出發(fā)點(diǎn)或預(yù)設(shè)前提，卻沒(méi)有深入觀察和思考這一定位的合理性依據(jù)。從規(guī)律性來(lái)看，糧食安全問(wèn)題需要在農(nóng)業(yè)發(fā)展中尋求解決方案，而現(xiàn)代國(guó)家從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)發(fā)展具有普遍意義上的演進(jìn)規(guī)律[3]；這意味著不同發(fā)展階段的糧食安全戰(zhàn)略也應(yīng)該存在差異。不少研究從政策時(shí)間線上歸納梳理了中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略目標(biāo)和觀念經(jīng)歷的多次調(diào)整及其內(nèi)在的演變路徑[4-5]，但鮮有研究從農(nóng)業(yè)問(wèn)題演進(jìn)的一般規(guī)律中認(rèn)識(shí)中國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略調(diào)整，尤其是未來(lái)糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的方向。本文嘗試在廓清糧食安全問(wèn)題的政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯的基礎(chǔ)上理解中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略定位的特殊性，然后在農(nóng)業(yè)問(wèn)題演進(jìn)的一般規(guī)律中分析中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的進(jìn)路，從而理解新時(shí)代中國(guó)糧食安全觀形成的內(nèi)在邏輯，并闡述中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的方法論與政策導(dǎo)向。

一、國(guó)家視角的糧食安全邏輯

在社會(huì)科學(xué)的范疇內(nèi)討論糧食安全問(wèn)題需要首先確定一個(gè)合適的分析單元或分析實(shí)體。糧食安全問(wèn)題具有政治與經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，因此，這個(gè)分析單元也應(yīng)該是同時(shí)具有相對(duì)獨(dú)立的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)決策能力和排他利益的政治單元和經(jīng)濟(jì)單元。從概念的范疇來(lái)看，糧食安全問(wèn)題存在三個(gè)不同層面的分析單元：世界、國(guó)家和個(gè)體(或家庭)(1)此外，還存在其他分析單元，如跨國(guó)組織、國(guó)家內(nèi)部的不同區(qū)域或利益共同體?？紤]到這些實(shí)體的獨(dú)立政治權(quán)利或經(jīng)濟(jì)決策能力相對(duì)較弱，本文不予考察。。世界層面的糧食安全問(wèn)題關(guān)心全球的糧食供求平衡與欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)人口的貧困和饑餓。國(guó)家層面的糧食安全問(wèn)題關(guān)心一國(guó)內(nèi)部的糧食供求平衡和低收入群體的食物保障。個(gè)體層面的糧食安全問(wèn)題關(guān)心個(gè)體或家庭成員對(duì)食物的可獲得性和營(yíng)養(yǎng)健康問(wèn)題。

現(xiàn)代意義上的糧食安全問(wèn)題誕生于世界層面。二戰(zhàn)后由世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織創(chuàng)立世界經(jīng)濟(jì)秩序的一個(gè)結(jié)果是全球食品工業(yè)的重組，并形成了由美國(guó)主導(dǎo)的糧食生產(chǎn)、分配和消費(fèi)的制度體系[6]19。世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等多邊機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)思想是新自由主義經(jīng)濟(jì)理論，即通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是遏制貧困和實(shí)現(xiàn)糧食安全的最優(yōu)解決方案[6]3、6。但是，現(xiàn)實(shí)世界中廣泛存在著發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家同時(shí)違背市場(chǎng)原則(前者補(bǔ)貼具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)、后者對(duì)缺乏比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)進(jìn)行征稅)的“發(fā)展悖論”，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的貧困和營(yíng)養(yǎng)不良狀況持續(xù)惡化[7][8]1-3。于是，糧食安全作為一個(gè)世界性問(wèn)題，在20世紀(jì)70年代伴隨著糧食危機(jī)的出現(xiàn)被正式提出。在1974年第一次世界糧食首腦會(huì)議上，聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織(FAO)提出了“確保任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)[9]。此后，F(xiàn)AO對(duì)糧食安全的概念進(jìn)行過(guò)多次調(diào)整，在1996年世界糧食峰會(huì)上，糧食安全的內(nèi)涵被表述為“所有人在任何時(shí)候都能在物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食，來(lái)滿足其積極和健康生活的膳食需求和食物偏好”。這一表述在國(guó)際上一直被沿用至今。

在糧食安全概念(或標(biāo)準(zhǔn))的多次調(diào)整中，F(xiàn)AO的定義一直保持兩個(gè)基本特征。第一，始終聚焦在個(gè)體層面，強(qiáng)調(diào)作為主體的人對(duì)作為客體的食物的可獲得性。第二，是邏輯學(xué)意義上的全稱命題，強(qiáng)調(diào)“任何人”或“所有人”在“任何時(shí)候”對(duì)食物的可獲得性。這兩個(gè)特征在很大程度上決定了FAO對(duì)糧食安全的定義項(xiàng)具有很強(qiáng)的規(guī)范性內(nèi)涵。這種還原到個(gè)體層面的規(guī)范性內(nèi)涵根源于西方保障個(gè)體權(quán)利和維護(hù)個(gè)體尊嚴(yán)的人本主義思想。與此同時(shí)，F(xiàn)AO糧食安全概念演變的過(guò)程表現(xiàn)為規(guī)范性內(nèi)涵的不斷明確和豐富：從數(shù)量擴(kuò)展到質(zhì)量和食品安全，從滿足生存的需求擴(kuò)展到滿足營(yíng)養(yǎng)和偏好的需求，不斷從物理和經(jīng)濟(jì)層面明確“可獲得性”的具體含義[1]。內(nèi)涵增加同時(shí)意味著達(dá)到糧食安全標(biāo)準(zhǔn)的外延在不斷收窄。

雖然糧食安全問(wèn)題誕生于世界層面，其定義又聚焦于個(gè)體層面，但在實(shí)踐中，F(xiàn)AO和其他多邊機(jī)構(gòu)對(duì)糧食安全問(wèn)題的呼吁和采取的措施卻一直都集中于國(guó)家層面。例如，呼吁各國(guó)建立糧食儲(chǔ)備制度；呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；倡導(dǎo)各國(guó)協(xié)商建立更加公正的國(guó)際食物貿(mào)易制度，等等。這是因?yàn)?，在二?zhàn)后建立的世界秩序中，國(guó)家一直都是世界政治和經(jīng)濟(jì)中最重要的實(shí)體。國(guó)家對(duì)外表現(xiàn)為具有集體偏好或認(rèn)同的單一主權(quán)實(shí)體，以保障國(guó)家利益為基本目標(biāo)；對(duì)內(nèi)表現(xiàn)為具有約束其社會(huì)的能力的權(quán)威實(shí)體，以維護(hù)其權(quán)威和統(tǒng)治為基本目標(biāo)。討論糧食安全問(wèn)題同樣應(yīng)該將國(guó)家作為最主要的分析單元。在整個(gè)歷史和全球范圍內(nèi)，無(wú)論是在發(fā)展中國(guó)家還是在發(fā)達(dá)國(guó)家，糧食和農(nóng)業(yè)一直受到政府的嚴(yán)厲干預(yù)[10]。由美國(guó)主導(dǎo)的全球糧食制度體系本身就是在國(guó)家間權(quán)力關(guān)系的背景下出現(xiàn)的[6]19。世界層面的糧食安全議題需要通過(guò)協(xié)調(diào)國(guó)家間的政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系尋求解決方案；個(gè)體層面的糧食安全議題也需要在國(guó)家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)制度中尋求解決方案。

任何國(guó)家都面臨糧食安全問(wèn)題，但是，不同國(guó)家對(duì)糧食安全的戰(zhàn)略定位存在差異，解決糧食安全問(wèn)題的思路也存在差異。國(guó)家層面的糧食安全邏輯可以從兩個(gè)分析維度進(jìn)行理解：一是“國(guó)際與國(guó)內(nèi)”的范疇維度；二是“政治與經(jīng)濟(jì)”的學(xué)科維度。據(jù)此可以產(chǎn)生四個(gè)組合。其中，“國(guó)際政治”強(qiáng)調(diào)國(guó)家在多大程度上可以排除外部干涉而獨(dú)立自主地行使與糧食相關(guān)的權(quán)力，以及在多大程度上可以對(duì)其他政治實(shí)體的糧食政策產(chǎn)生影響?！皣?guó)際經(jīng)濟(jì)”強(qiáng)調(diào)國(guó)家是否以及在多大程度上接受和融入當(dāng)前由美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際糧食經(jīng)濟(jì)體系，尤其是糧食貿(mào)易體系?！皣?guó)內(nèi)政治”強(qiáng)調(diào)政府在多大程度上需要為滿足全體國(guó)民，尤其是低收入群體的糧食需求和營(yíng)養(yǎng)需求承擔(dān)責(zé)任?！皣?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)”強(qiáng)調(diào)政府采用何種經(jīng)濟(jì)制度來(lái)維系國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)，其核心是政府對(duì)糧食市場(chǎng)的干預(yù)程度。

國(guó)家層面的糧食安全邏輯整體上是“政治優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)”(2)歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)都說(shuō)明，重要戰(zhàn)略物資的生產(chǎn)和分配都不是完全由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制所決定，而是首先由政治機(jī)制所決定。一個(gè)典型的例證是新冠疫情暴發(fā)以后在全球陸續(xù)出現(xiàn)的糧食民族主義，包括越南、俄羅斯、羅馬尼亞、埃及、印度在內(nèi)的多個(gè)國(guó)家相繼采取措施叫停了本國(guó)的糧食出口。參見周立、羅建章、方平：《誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活21世紀(jì)的中國(guó)？——疫情危機(jī)、全球本土化與有組織地負(fù)起責(zé)任》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》 2021年第5期。，前者決定了國(guó)家對(duì)糧食安全的戰(zhàn)略定位，后者決定了國(guó)家解決糧食安全問(wèn)題的政策思路。正如林毅夫等所述，一國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略是由政府選擇的外生變量，宏觀政策環(huán)境、資源配置制度和微觀經(jīng)營(yíng)制度則是內(nèi)生變量，邏輯上由資源結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略誘發(fā)形成[11]。國(guó)家對(duì)主權(quán)獨(dú)立性的要求越高、對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全的政治責(zé)任越大，糧食安全的政治重要性就越強(qiáng)，在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位就越高。國(guó)家糧食經(jīng)濟(jì)在全球糧食經(jīng)濟(jì)中的比較優(yōu)勢(shì)越強(qiáng)，國(guó)家就越傾向于主動(dòng)接受和融入全球糧食貿(mào)易體系。國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育越完善、越成熟，國(guó)家就越傾向于采用比較優(yōu)勢(shì)的原則通過(guò)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工來(lái)優(yōu)化國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)?！安还芨鲊?guó)如何在糧食安全問(wèn)題上防止過(guò)度依賴國(guó)外供給，如何勉勵(lì)生產(chǎn)自己沒(méi)有優(yōu)勢(shì)、成本極高的糧食作為戰(zhàn)略物資控制起來(lái)，但是，沒(méi)有一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)內(nèi)實(shí)行就地生產(chǎn)就地供應(yīng)，其均根據(jù)比較利益原則實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)合理空間布局和專業(yè)化生產(chǎn)。”[12]

二、中國(guó)糧食安全問(wèn)題的特殊性

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家一直高度重視糧食生產(chǎn)問(wèn)題；但是，直到改革開放以前，糧食增產(chǎn)的任務(wù)都不是來(lái)自國(guó)家對(duì)糧食安全的關(guān)切，而是來(lái)自對(duì)重工業(yè)原始積累的關(guān)切[3]。糧食安全概念正式進(jìn)入中國(guó)發(fā)生在FAO在世界層面提出糧食安全概念以后。朱澤[13]、謝蓮碧等[14]、成升魁等[15]介紹了糧食安全概念進(jìn)入中國(guó)的歷程和國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)糧食安全概念進(jìn)行的本土化定義。這些定義總體上可以分為兩類：一類直接沿用或小幅調(diào)整了FAO在個(gè)體層面對(duì)糧食安全的定義；另一類則在國(guó)家層面對(duì)糧食安全重新進(jìn)行了定義。例如，朱澤認(rèn)為，F(xiàn)AO的定義不能準(zhǔn)確反映中國(guó)糧食安全問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，“糧食安全是指國(guó)家在其工業(yè)化進(jìn)程中滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)糧食的需求和糧食經(jīng)濟(jì)承受各種不測(cè)事件的能力”[13]。這一定義的特征在于，國(guó)家被作為一個(gè)整體來(lái)看待，而不考慮某個(gè)地區(qū)或某個(gè)家庭的糧食安全問(wèn)題。此后，也有學(xué)者嘗試通過(guò)調(diào)和國(guó)家與個(gè)體兩個(gè)層面來(lái)定義糧食安全。例如，唐健將糧食安全定義為“一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為保證所有人在任何時(shí)候?yàn)槟軡M足健康生活的膳食需要及食物喜好而能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠安全及營(yíng)養(yǎng)的糧食，而對(duì)糧食生產(chǎn)、流通與消費(fèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)、平衡的政治經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)”[16]。這類定義雖然仿照FAO將“所有人”引入了定義項(xiàng)，但糧食安全主體被調(diào)整為了“國(guó)家或地區(qū)”。

中國(guó)官方并沒(méi)有明確對(duì)糧食安全概念進(jìn)行定義，但是，已經(jīng)出臺(tái)的糧食政策通常設(shè)定了較為具體的糧食安全目標(biāo)，可以體現(xiàn)出政府對(duì)糧食安全理想狀態(tài)的偏好和觀念[4]。衛(wèi)志民和于松浩將中國(guó)改革開放后的糧食安全觀和政策演變過(guò)程劃分為三個(gè)階段[4]。第一階段是改革開放初期到1995年。這一階段雖然國(guó)內(nèi)學(xué)界已經(jīng)開始討論糧食安全問(wèn)題，國(guó)家也高度重視糧食生產(chǎn)，但是，糧食安全概念并未正式出現(xiàn)在官方表述中。第二階段是1996年到2012年，標(biāo)志事件是1996年發(fā)布的《中國(guó)的糧食問(wèn)題》白皮書首次在中國(guó)語(yǔ)境下使用“糧食安全”的表述，并明確提出“糧食自給率不低于95%，凈進(jìn)口量不超過(guò)國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的5%”的目標(biāo)。此后，糧食安全概念開始正式出現(xiàn)在官方表述中，而且出現(xiàn)頻率不斷提高(3)根據(jù)可以查詢到的資料，江澤民在2000年中共十五屆五中全會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)“必須高度重視并抓緊解決好糧食安全問(wèn)題”，是糧食安全概念首次出現(xiàn)在中央領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。。第三階段是2013年至今。標(biāo)志事件是2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀。

與FAO對(duì)糧食安全概念的定義相比，無(wú)論是國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)糧食安全的定義，還是政府對(duì)糧食安全的觀念，都明確強(qiáng)調(diào)了國(guó)家在糧食安全問(wèn)題中的主體地位。這一調(diào)整同時(shí)也意味著中國(guó)糧食安全概念內(nèi)涵的實(shí)證性相對(duì)更強(qiáng)，即更加具體和務(wù)實(shí)地明確了政府對(duì)于保障國(guó)內(nèi)糧食安全應(yīng)該發(fā)揮的作用和應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。將糧食安全主體調(diào)整為國(guó)家或政府的理念在很大程度上來(lái)源于中國(guó)傳統(tǒng)的“民為邦本、本固邦寧”的民本主義思想。與此相對(duì)應(yīng)，國(guó)內(nèi)糧食安全領(lǐng)域的相關(guān)研究和政策實(shí)踐都較少提及微觀個(gè)體對(duì)食物的可獲得性，而是聚焦于國(guó)家層面的糧食安全保障能力和分配制度等問(wèn)題。雖然糧食安全定義的主體有所不同，但是，中國(guó)的糧食安全概念一直是歷史的和發(fā)展的。與FAO糧食安全定義中規(guī)范性內(nèi)涵的不斷豐富相一致，中國(guó)糧食安全概念也在隨著時(shí)代發(fā)展而調(diào)整，其中最重要的理念變化就是從保障“吃得飽”向保障“吃得好、吃得健康”的轉(zhuǎn)變。

中國(guó)糧食安全問(wèn)題的特殊性表現(xiàn)為，國(guó)家的主體性作用得到了大幅強(qiáng)化。在20世紀(jì)90年代初，中央就已經(jīng)明確把糧食定位為“基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)”“直接關(guān)系到人民和國(guó)家安?！钡膽?zhàn)略性商品[17]。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞國(guó)家糧食安全發(fā)表了一系列重要論述，保障糧食安全被進(jìn)一步確定為國(guó)家的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。2015年頒布的《國(guó)家安全法》正式將糧食安全列入其中，此后，糧食安全被定位為“國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)”，其政治意義和戰(zhàn)略性地位在官方表述中被一再重申。

中國(guó)糧食安全強(qiáng)調(diào)國(guó)家主體作用的原因可以從國(guó)際政治和國(guó)內(nèi)政治兩個(gè)角度進(jìn)行理解。從國(guó)際政治來(lái)看，中國(guó)是在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面擁有完全獨(dú)立自主權(quán)的國(guó)家，并奉行獨(dú)立自主的和平外交政策，這在客觀上對(duì)中國(guó)食物主權(quán)的獨(dú)立自主性提出了更高的要求。中國(guó)在實(shí)現(xiàn)和平崛起的過(guò)程中面臨著由美國(guó)主導(dǎo)的強(qiáng)權(quán)體制的挑戰(zhàn)；而且，中國(guó)目前尚未實(shí)現(xiàn)國(guó)家的完全統(tǒng)一，發(fā)生局部戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性仍然存在。因此，中國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略必須要求“把飯碗牢牢端在自己手上，飯碗主要裝中國(guó)糧”。從國(guó)內(nèi)政治來(lái)看，與西方國(guó)家的政府承擔(dān)以程序?yàn)閷?dǎo)向的有限責(zé)任不同，中國(guó)的體制是由中央政府承擔(dān)以結(jié)果為導(dǎo)向的無(wú)限責(zé)任或高度責(zé)任[18-19]。國(guó)家發(fā)揮糧食安全主體作用的另一面就是由國(guó)家承擔(dān)本國(guó)糧食安全的主體責(zé)任。而且，在中國(guó)治亂興衰的歷史周期中，糧食發(fā)揮著最直接的作用。倉(cāng)廩實(shí)則天下安，倉(cāng)廩虛則天下亂。由饑荒引發(fā)的社會(huì)動(dòng)亂在中華民族的記憶里打下了深刻的烙印。因此，解決好人民的吃飯問(wèn)題構(gòu)成了國(guó)家政權(quán)維護(hù)其權(quán)威和合法性的基本政治問(wèn)題。

此外，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的基本國(guó)情是“人多地少”，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)(尤其是糧食生產(chǎn))是土地、資本和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，因此，中國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際上明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。而且，隨著近年來(lái)中國(guó)勞動(dòng)力成本的上漲，不僅大宗農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步被削弱，勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品也正在喪失競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。從原理上講，比較優(yōu)勢(shì)的缺乏意味著中國(guó)為了保障國(guó)內(nèi)糧食安全應(yīng)該盡量減小農(nóng)業(yè)的對(duì)外開放程度。但是，中國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織(WTO)時(shí)已經(jīng)在農(nóng)業(yè)方面作出了較高的開放承諾，成為全球農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平較低和貿(mào)易自由化程度最高的國(guó)家之一[20]。在缺乏比較優(yōu)勢(shì)的情況下被動(dòng)加入全球糧食貿(mào)易體系的一個(gè)結(jié)果就是，中國(guó)不得不將糧食的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力作為一個(gè)重要的政策目標(biāo)，多目標(biāo)之間的內(nèi)在沖突在客觀上使糧食安全對(duì)國(guó)家的戰(zhàn)略性意義進(jìn)一步凸顯。

三、糧食安全問(wèn)題演進(jìn)的一般規(guī)律與中國(guó)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

無(wú)論國(guó)家如何強(qiáng)調(diào)糧食安全的政治重要性，糧食安全問(wèn)題仍然要在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中尋求解決方案。如前文所述，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，國(guó)家要在國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中統(tǒng)籌制定本國(guó)的糧食安全政策。國(guó)家一方面要考慮本國(guó)農(nóng)業(yè)的開放程度，即在多大程度上參與全球糧食經(jīng)濟(jì)體系；另一方面要考慮國(guó)內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度，即在多大程度上通過(guò)政府干預(yù)來(lái)組織國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)和消費(fèi)。值得注意的問(wèn)題有兩點(diǎn)：第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策并不是靜態(tài)的，在發(fā)展中國(guó)家從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，不同發(fā)展階段的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題有所不同，國(guó)家制定的農(nóng)業(yè)政策也會(huì)存在差異[3]；第二，國(guó)家制定農(nóng)業(yè)政策時(shí)需要兼顧包括保障糧食安全在內(nèi)的多重目標(biāo)，而不同目標(biāo)之間并不都是相互一致的關(guān)系[21]。因此，保障糧食安全的政策制定必須要首先考慮國(guó)家在特定時(shí)空背景下的發(fā)展階段，并進(jìn)一步分析在特定階段糧食安全目標(biāo)與其他政策目標(biāo)是否兼容。

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)并沒(méi)有把“糧食安全”作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題置于其理論體系中，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)討論的相關(guān)問(wèn)題是糧食生產(chǎn)(糧食供給)問(wèn)題。速水佑次郎和神門善久指出，低收入的發(fā)展中國(guó)家在起步階段面臨“糧食問(wèn)題”，即糧食需求的增速快于糧食供給的增速，前者由快速的人口增長(zhǎng)和收入增長(zhǎng)所驅(qū)動(dòng)，后者之所以相對(duì)更慢則是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移較工業(yè)更加緩慢且糧食生產(chǎn)的邊際成本遞增；而且，低收入國(guó)家為了促進(jìn)工業(yè)化的發(fā)展，通常會(huì)采用進(jìn)口替代型工業(yè)化策略，對(duì)缺乏比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)進(jìn)行剝奪[8]18-20。隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高，加之人口增長(zhǎng)速度逐漸放緩，糧食需求隨收入上升而增長(zhǎng)的幅度逐漸下降，糧食供給相對(duì)不足的問(wèn)題會(huì)得到緩解，糧食問(wèn)題的重要性也會(huì)隨之下降。速水佑次郎和神門善久認(rèn)為，在此后的發(fā)展階段，即使國(guó)家從政治出發(fā)需要考慮糧食安全問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，安全供應(yīng)糧食的職能也應(yīng)該從政府之手轉(zhuǎn)向(國(guó)際)市場(chǎng)，“在國(guó)際貿(mào)易正常發(fā)揮作用的和平時(shí)期，對(duì)完全具備正常的食品進(jìn)口能力的國(guó)家來(lái)說(shuō)，糧食安全保障不應(yīng)該成為政府直接插手來(lái)追求的政策目標(biāo)”[8]299。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、泰國(guó)、菲律賓等國(guó)家或地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中都經(jīng)歷過(guò)“糧食問(wèn)題”的階段，并且隨著工業(yè)化的發(fā)展，糧食問(wèn)題均在不同程度上得到了緩解。因此，工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入成熟期的國(guó)家所關(guān)心的糧食安全問(wèn)題較少涉及國(guó)家層面的供給保障，而更多聚焦于低收入群體對(duì)食物的經(jīng)濟(jì)可獲得性。

盡管速水佑次郎和神門善久頗具洞見地發(fā)現(xiàn)并總結(jié)了發(fā)展中國(guó)家不同階段農(nóng)業(yè)問(wèn)題轉(zhuǎn)變的規(guī)律，但是，他們明顯低估了大國(guó)糧食安全問(wèn)題的政治意義及其對(duì)農(nóng)業(yè)問(wèn)題轉(zhuǎn)變過(guò)程的影響，并錯(cuò)誤地判斷了國(guó)家保障糧食安全的歷史正當(dāng)性和合理性。以日本和韓國(guó)這種典型的人地關(guān)系緊張的國(guó)家為例，其糧食問(wèn)題得到緩解的外在特征表現(xiàn)為：保障國(guó)內(nèi)供應(yīng)的糧食外延大幅收窄，廣義糧食的供應(yīng)則越來(lái)越依賴國(guó)際市場(chǎng)。日本只能選擇非常有限的糧食品種自給，而供給熱量的綜合糧食自給率則從1960年的79%下降到2019年的38%；相似地，韓國(guó)也基本放棄了小麥和玉米的生產(chǎn)，供給熱量的綜合糧食自給率從1970年的80%下降到2017年的38%[22]。根據(jù)前文對(duì)國(guó)家視角的糧食安全邏輯的討論可知，日本和韓國(guó)糧食問(wèn)題緩解的內(nèi)在特征表現(xiàn)為：在農(nóng)業(yè)缺乏比較優(yōu)勢(shì)的前提下，國(guó)家通過(guò)在一定程度上讓渡主權(quán)來(lái)?yè)Q取糧食供應(yīng)的依附式保障。盡管兩國(guó)也都強(qiáng)調(diào)糧食安全的重要性，但從總體上看，兩國(guó)將主權(quán)讓渡于國(guó)際或區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織的程度都經(jīng)歷了不可逆的擴(kuò)大過(guò)程。

對(duì)中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過(guò)程的理解既要考慮工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)問(wèn)題轉(zhuǎn)變的一般規(guī)律，又要考慮中國(guó)糧食安全問(wèn)題的特殊性。從規(guī)律性來(lái)看，中國(guó)也要經(jīng)歷糧食供給相對(duì)不足的發(fā)展階段，并且，隨著工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)，糧食問(wèn)題在遠(yuǎn)期應(yīng)該會(huì)得到大幅緩解。從特殊性來(lái)看，以下三類國(guó)家的糧食安全觀都不適用于中國(guó)：一是不具備完全獨(dú)立自主權(quán)的國(guó)家(尤其是小國(guó))；二是政府對(duì)內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任的國(guó)家；三是人地關(guān)系不緊張的國(guó)家。因?yàn)橹袊?guó)糧食安全問(wèn)題被提升到重大國(guó)家戰(zhàn)略的地位，且中國(guó)當(dāng)前通過(guò)讓渡主權(quán)換取糧食供應(yīng)保障的空間非常有限，所以中國(guó)糧食問(wèn)題的演變會(huì)呈現(xiàn)出有別于一般規(guī)律的特殊性。全世文認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)政策演進(jìn)的特殊性表現(xiàn)為糧食安全的重要性沒(méi)有隨著工業(yè)化的推進(jìn)而下降，在工農(nóng)關(guān)系進(jìn)入轉(zhuǎn)折期以后甚至還存在上升趨勢(shì)，直接影響了中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程[3]。也就是說(shuō)，糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型在中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中發(fā)揮著決定性作用。

改革開放以來(lái)，中國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略已經(jīng)在1996年和2013年發(fā)生過(guò)兩次轉(zhuǎn)型。這兩次轉(zhuǎn)型與其他國(guó)家糧食問(wèn)題轉(zhuǎn)變規(guī)律的一致性表現(xiàn)為:中國(guó)保障國(guó)內(nèi)供應(yīng)的糧食外延名義上也在收窄，而且，廣義糧食的自給率也存在下降趨勢(shì)。中國(guó)供給熱量的綜合糧食自給率從2000年的96.65%下降到了2016年的82.03%[23]。但是，這兩次轉(zhuǎn)型更主要的是呈現(xiàn)出了與其他國(guó)家糧食問(wèn)題轉(zhuǎn)變規(guī)律不一致的特征。自從“糧食”與“戰(zhàn)略”被綁定以后，中國(guó)保障糧食供應(yīng)職能的政府之手就從來(lái)沒(méi)有真正放松。趙德余指出，黨和政府決策層的價(jià)值觀對(duì)中國(guó)糧食政策變遷起到了決定性作用，20世紀(jì)80年代以后的重大糧食政策決策或變革都發(fā)生在糧食產(chǎn)量急劇下滑的年份之后一年，反映出決策層對(duì)于糧食產(chǎn)量下滑或波動(dòng)給予了特別優(yōu)先的關(guān)注和響應(yīng)[24]。中國(guó)從2004年起開始大范圍實(shí)施的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策以“保供給”為優(yōu)先目標(biāo)。此后，2013年的轉(zhuǎn)型雖然將保障自給和安全的對(duì)象收窄為“口糧”和“谷物”，但是，國(guó)家事實(shí)上并沒(méi)有放松對(duì)豬肉、蔬菜、油料等食物供給保障的重視。因此，雖然中國(guó)廣義糧食自給率存在下降趨勢(shì)，但是，除油料以外，中國(guó)絕大多數(shù)食物品類的自給率仍然處于較高水平[23]。也就是說(shuō)，政府強(qiáng)有力的干預(yù)大幅減緩了中國(guó)廣義糧食自給率的下降速度，進(jìn)口量基本保持在政府可控的“適度”規(guī)模以內(nèi)。而且，隨著近年來(lái)國(guó)際環(huán)境不穩(wěn)定性、不確定性的增強(qiáng)，在2021年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，決策層將保障安全的糧食外延又調(diào)整為“重要的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品”，其關(guān)鍵內(nèi)容就是促進(jìn)大豆和油料增產(chǎn)，修補(bǔ)油料作物自給率低的短板。

那么，中國(guó)未來(lái)糧食安全戰(zhàn)略調(diào)整的方向是什么？從外部條件來(lái)看，因?yàn)橹袊?guó)在加入WTO時(shí)已經(jīng)作出了較高的農(nóng)業(yè)開放承諾，所以，只要和平發(fā)展的國(guó)際環(huán)境沒(méi)有被打破，未來(lái)中國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略就必然要置于開放系統(tǒng)之中。蔡昉早在2008年就曾指出，中國(guó)需要從被動(dòng)的糧食安全戰(zhàn)略調(diào)整為主動(dòng)的糧食安全戰(zhàn)略，這個(gè)轉(zhuǎn)變的前提是中國(guó)的糧食經(jīng)濟(jì)形成比較優(yōu)勢(shì)，可以參與到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之中[25]。糧食經(jīng)濟(jì)形成比較優(yōu)勢(shì)的途徑是規(guī)?；?jīng)營(yíng)，因此，中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型就是將依賴小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囈?guī)?；?jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略[3]?；谝陨限D(zhuǎn)型方向，中國(guó)當(dāng)前的糧食安全戰(zhàn)略可以被理解為“用空間換時(shí)間”。這個(gè)“空間”就是不斷挖掘糧食生產(chǎn)潛力的空間，從而符合決策層對(duì)糧食安全的重大戰(zhàn)略性定位;這個(gè)“時(shí)間”則是完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織轉(zhuǎn)型的時(shí)間，從而使中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展向一般規(guī)律靠攏。也就是說(shuō)，在沒(méi)有完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織轉(zhuǎn)型從而有效提高糧食國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力之前，中國(guó)仍會(huì)通過(guò)強(qiáng)有力的政府干預(yù)來(lái)提高戰(zhàn)略性初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的自給率；而且，外部環(huán)境越不穩(wěn)定，政府的干預(yù)力度就會(huì)越大。而一旦完成組織轉(zhuǎn)型，中國(guó)的糧食安全戰(zhàn)略就可以更加主動(dòng)，糧食政策也會(huì)有更大的回旋余地。總之，中國(guó)遠(yuǎn)期的糧食安全問(wèn)題將在更大程度上通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決，而其前提是糧食國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的提升。

四、中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的方法論與政策導(dǎo)向

中國(guó)農(nóng)業(yè)政策在實(shí)踐中面臨的問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)糧食安全的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。政策設(shè)計(jì)既要滿足在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)政治上對(duì)糧食安全的重大戰(zhàn)略性定位，又要引導(dǎo)而非阻礙糧食經(jīng)濟(jì)在長(zhǎng)期發(fā)展中逐漸形成比較優(yōu)勢(shì)。也就是說(shuō)，糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的政策制定要協(xié)調(diào)增產(chǎn)目標(biāo)與提高競(jìng)爭(zhēng)力目標(biāo)的一致性，而后者的實(shí)質(zhì)是提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以增產(chǎn)為首要目標(biāo)的農(nóng)業(yè)政策以提高土地生產(chǎn)率為導(dǎo)向，而非以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為導(dǎo)向，其結(jié)果是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高幾乎完全來(lái)自土地生產(chǎn)率的提高，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大，導(dǎo)致工農(nóng)勞動(dòng)生產(chǎn)率長(zhǎng)期保持較大差距[26]。過(guò)渡依賴土地生產(chǎn)率的提高在有效促進(jìn)糧食增產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響[21]。中國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食作物的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力在近20年內(nèi)并沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性提高。直至2016年農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，政府才明確將促進(jìn)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為政策目標(biāo)。但是，糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼在“三項(xiàng)補(bǔ)貼”總額中的占比不足14%[27]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積為5.55億畝，(4)詳見央視網(wǎng)2021年4月21日?qǐng)?bào)道：《全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超5.55億畝 今年穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村承包地二輪延包試點(diǎn)》，http://news.cctv.com/2021/04/26/ARTI84jFWqfVaUt2spwEZhJc210426.shtml，訪問(wèn)日期：2022年3月20日。小規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍然是當(dāng)前主要的生產(chǎn)組織形式。也就是說(shuō)，“用空間換時(shí)間”的戰(zhàn)略當(dāng)前正面臨著糧食增產(chǎn)潛力不足和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織轉(zhuǎn)型進(jìn)度有限的困境。

打破上述困境的關(guān)鍵是基于正確的方法論設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型期的糧食安全保障政策。黨的十八大以來(lái)，中央提出了底線思維方法，并多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持并善于運(yùn)用底線思維防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn)。可以說(shuō)，新時(shí)代糧食安全觀的核心就是要堅(jiān)持底線思維的方法論。從本質(zhì)上講，底線思維是一種積極的防御性思維。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和外部環(huán)境復(fù)雜多變的形勢(shì)下，穩(wěn)住糧食安全的壓艙石作用，才能為應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)贏得主動(dòng)權(quán)，為社會(huì)大局穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇奠定基礎(chǔ)。在安全和發(fā)展的辯證關(guān)系中，安全解決的是生存和保障問(wèn)題，發(fā)展解決的是動(dòng)力和效率問(wèn)題。處理安全問(wèn)題要使用底線思維，強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)得住”；處理發(fā)展問(wèn)題要使用高線思維，強(qiáng)調(diào)“進(jìn)得強(qiáng)”。顯然，糧食安全屬于安全問(wèn)題，而非發(fā)展問(wèn)題。運(yùn)用底線思維制定糧食安全保障政策的目標(biāo)是風(fēng)險(xiǎn)最小化，而非產(chǎn)量或利潤(rùn)最大化。也就是說(shuō)，不能用謀求發(fā)展利益的高線思維來(lái)設(shè)計(jì)糧食安全保障政策，既不能盲目地將糧食安全的產(chǎn)品外延由糧食擴(kuò)大到一般農(nóng)產(chǎn)品，也不能盲目地將糧食安全等同于不惜一切代價(jià)追求糧食增產(chǎn)。

采用底線思維處理糧食安全問(wèn)題要做到正確認(rèn)識(shí)糧食安全與大食物安全之間的關(guān)系。2016年中央一號(hào)文件首次提出“要樹立大食物觀，面向整個(gè)國(guó)土資源，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，滿足日益多元化的食物消費(fèi)需求”?！按笫澄锇踩钡耐庋酉噍^于“糧食安全”有所擴(kuò)展，保障安全的對(duì)象由谷物和口糧擴(kuò)展到包括谷物、豆類、豬肉、蔬菜等在內(nèi)的重要農(nóng)產(chǎn)品。2021年中央一號(hào)文件指出“提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”，“確保糧、棉、油、糖、肉等供給安全”。在2021年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“保障好初級(jí)產(chǎn)品供給是一個(gè)重大戰(zhàn)略性問(wèn)題”。糧食安全向大食物安全的過(guò)渡符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，也是當(dāng)前防范外部不確定性風(fēng)險(xiǎn)的客觀要求。但是，應(yīng)該同時(shí)注意到，這個(gè)過(guò)渡是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，前者為后者的基礎(chǔ)，后者為前者發(fā)展的方向。底線思維意味著應(yīng)該根據(jù)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的戰(zhàn)略性地位制定具有“差序格局”的糧食安全保障措施，對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品設(shè)定梯次性的底線標(biāo)準(zhǔn)從而合理配置生產(chǎn)資源，而不是將保障谷物和口糧安全的自給率標(biāo)準(zhǔn)無(wú)差異地運(yùn)用到所有初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品上。

底線思維的方法論同時(shí)也意味著轉(zhuǎn)型期的糧食安全政策應(yīng)該選擇性地有所側(cè)重，而不是像高線思維一樣同等地重視有助于糧食增產(chǎn)的所有理論途徑。從一般意義上講，保障糧食安全的政策體系可以從供給和需求兩個(gè)層面進(jìn)行概括[3]。從供給端來(lái)看，保障糧食安全的政策依據(jù)時(shí)效性可以分為三類：短期政策圍繞即期的糧食供給量而制定，包括增加儲(chǔ)備、擴(kuò)大進(jìn)口、減少流通損耗等；中期政策圍繞糧食生產(chǎn)過(guò)程而制定，包括各類要素補(bǔ)貼、價(jià)格支持、擴(kuò)種海水稻、海外租地等；長(zhǎng)期政策圍繞糧食供給能力和效率而制定，包括農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、提高耕地地力、培育新型農(nóng)民、增強(qiáng)儲(chǔ)備能力、提高減損技術(shù)等。需求端的政策包括減少食物浪費(fèi)、引導(dǎo)健康與可持續(xù)的食物消費(fèi)行為等。在以上政策中，只有供給端鼓勵(lì)生產(chǎn)過(guò)程中粗放式投入生產(chǎn)要素的政策與糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的方向相悖。如上文所述，傳統(tǒng)以提高土地生產(chǎn)率為導(dǎo)向的政策不僅面臨著潛力空間有限的問(wèn)題，同時(shí)也會(huì)阻礙糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成。因此，新時(shí)代糧食安全戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向是在供給端利用好短期和長(zhǎng)期政策工具，“藏糧于地、藏糧于技”，利用好國(guó)際市場(chǎng)“適度進(jìn)口”；在消費(fèi)端“堅(jiān)決遏制浪費(fèi)”，引導(dǎo)全社會(huì)形成節(jié)約糧食、健康消費(fèi)的新風(fēng)尚。

結(jié) 語(yǔ)

國(guó)家層面的糧食安全邏輯可以從國(guó)際政治、國(guó)內(nèi)政治、國(guó)際經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)四個(gè)角度進(jìn)行理解。糧食安全邏輯整體上是“政治優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)”，前者決定了國(guó)家對(duì)糧食安全的戰(zhàn)略定位，后者決定了國(guó)家保障糧食安全的政策思路。國(guó)際上的糧食安全概念與中國(guó)的糧食安全概念并不完全一致，前者聚焦于個(gè)體層面，以規(guī)范性內(nèi)涵作為定義項(xiàng)，后者則聚焦于國(guó)家層面，以實(shí)證性內(nèi)涵作為定義項(xiàng)。中國(guó)糧食安全問(wèn)題的特殊性表現(xiàn)為，國(guó)家的主體性作用得到了大幅強(qiáng)化。其原因在于，中國(guó)對(duì)外表現(xiàn)為在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面擁有完全獨(dú)立自主權(quán)的國(guó)家，對(duì)內(nèi)表現(xiàn)為由中央政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任或高度責(zé)任的國(guó)家。中國(guó)在加入WTO時(shí)已經(jīng)作出了較高的農(nóng)業(yè)開放承諾，而在“人多地少”的基本國(guó)情下，中國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品卻并不具備比較優(yōu)勢(shì)。因此，中國(guó)將糧食安全定位為重大戰(zhàn)略性問(wèn)題、國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。為了貫徹這一定位，國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)的政策思路是通過(guò)強(qiáng)有力的市場(chǎng)干預(yù)來(lái)提高重要農(nóng)產(chǎn)品的自給率。

從農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家隨著工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)，糧食供給相對(duì)不足的問(wèn)題都會(huì)得到緩解，其途徑是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和依賴國(guó)際糧食市場(chǎng)。但是，隨著中國(guó)工業(yè)化的發(fā)展，糧食安全的戰(zhàn)略性地位并沒(méi)有下降，甚至有所提升，政府強(qiáng)有力的干預(yù)大幅減緩了中國(guó)廣義糧食自給率的下降速度。面向未來(lái)的中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，需要從被動(dòng)型戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向主動(dòng)型戰(zhàn)略、從依賴小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向依賴規(guī)?；?jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型的前提是通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織轉(zhuǎn)型使糧食經(jīng)濟(jì)形成比較優(yōu)勢(shì)，從而提高糧食的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，新時(shí)代保障糧食安全的政策設(shè)計(jì)既要滿足在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)政治上對(duì)糧食安全的重大戰(zhàn)略性定位，又要促進(jìn)糧食經(jīng)濟(jì)在長(zhǎng)期發(fā)展中逐漸形成比較優(yōu)勢(shì)。

中國(guó)“用空間換時(shí)間”的糧食安全戰(zhàn)略當(dāng)前正面臨著糧食增產(chǎn)潛力不足和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織轉(zhuǎn)型進(jìn)度有限的困境。打破這一困境的關(guān)鍵是要堅(jiān)持采用底線思維的方法論設(shè)計(jì)保障糧食安全的政策體系。一方面，要正確認(rèn)識(shí)糧食安全與大食物安全之間的關(guān)系，不能將保障谷物和口糧安全的自給率標(biāo)準(zhǔn)無(wú)差異地套用到所有初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品上，而是要根據(jù)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品戰(zhàn)略性地位的差異制定梯次性、針對(duì)性的政策，合理配置生產(chǎn)資源。另一方面，轉(zhuǎn)型期的糧食安全政策應(yīng)該選擇性地有所側(cè)重，而不能將糧食安全等同于不惜一切代價(jià)追求糧食增產(chǎn)。新時(shí)代糧食安全戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向不應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)粗放式投入生產(chǎn)要素的方式，而要重點(diǎn)鼓勵(lì)培育新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、適度利用好國(guó)際市場(chǎng)、減少糧食損耗，并引導(dǎo)形成節(jié)約糧食和健康消費(fèi)的新風(fēng)尚。