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        精文簡(jiǎn)會(huì)的政策導(dǎo)向與施策路徑

        2022-05-26 11:07:32徐頑強(qiáng)
        人民論壇 2022年9期
        關(guān)鍵詞:文山會(huì)海黨政機(jī)關(guān)會(huì)議

        徐頑強(qiáng)

        會(huì)議,作為一種組織內(nèi)的普遍性工作,就是指在特定的時(shí)間和地點(diǎn),按照程序進(jìn)行的具有組織性、目的性的議事活動(dòng)。黨政機(jī)關(guān)會(huì)議精準(zhǔn)減負(fù)的前提,在于科學(xué)認(rèn)知會(huì)議分類(lèi)及運(yùn)作機(jī)制,方可精準(zhǔn)施策。

        當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)會(huì)議的分類(lèi)管理與運(yùn)作模式

        在我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中,會(huì)議作為最重要的政治動(dòng)員與行政動(dòng)員的模式和路徑,承擔(dān)著貫徹執(zhí)行黨和政府路線(xiàn)方針政策的重要職責(zé)。上級(jí)黨政機(jī)關(guān)經(jīng)由會(huì)議的方式對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等重大問(wèn)題的事宜進(jìn)行決策部署和制度化安排,而下級(jí)黨政機(jī)關(guān)將在會(huì)議中層層分包由上級(jí)黨政機(jī)關(guān)確認(rèn)的行政任務(wù),并加以實(shí)施、推動(dòng)和完成,以此形成了“會(huì)議政治”的特征。我們可以從會(huì)議的層級(jí)、形式、類(lèi)型、運(yùn)作模式上加以理解和區(qū)分黨政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)會(huì)議工作。

        首先,在會(huì)議的層級(jí)上,按照《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》,以黨中央和國(guó)務(wù)院會(huì)議分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為例,普遍被分為四類(lèi)會(huì)議(見(jiàn)表1)。其中一類(lèi)會(huì)議由該級(jí)黨政機(jī)關(guān)直接召開(kāi);二類(lèi)會(huì)議則由黨政機(jī)關(guān)直屬機(jī)構(gòu)召開(kāi);三類(lèi)會(huì)議則是黨政機(jī)關(guān)直屬機(jī)構(gòu)及其所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)召開(kāi);四類(lèi)會(huì)議則是除一類(lèi)、二類(lèi)、三類(lèi)之外的業(yè)務(wù)性會(huì)議,如小型研討會(huì)、座談會(huì)、評(píng)審會(huì)等。各省市級(jí)黨政機(jī)關(guān)的會(huì)議分級(jí)也是據(jù)此參照?qǐng)?zhí)行,被劃分為三級(jí)或四級(jí)會(huì)議,以此在召開(kāi)機(jī)構(gòu)、與會(huì)人員、會(huì)議議程上加以區(qū)分。不同層級(jí)會(huì)議擁有與之對(duì)應(yīng)的報(bào)備程序,會(huì)議的計(jì)劃安排均需報(bào)相關(guān)責(zé)任部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)審批,并列入年度會(huì)議計(jì)劃。

        表1 黨中央國(guó)務(wù)院的會(huì)議分級(jí)、規(guī)格及報(bào)備程序

        其次,在會(huì)議的形式上,根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》,黨委系統(tǒng)的會(huì)議可以分為全體會(huì)議(簡(jiǎn)稱(chēng)黨委全會(huì))和常委會(huì)會(huì)議。值得注意的是,黨委會(huì)和常委會(huì)均是黨委常設(shè)機(jī)構(gòu),并非會(huì)議名稱(chēng),因此不能作為黨委全體會(huì)議和黨委常委會(huì)會(huì)議的簡(jiǎn)稱(chēng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,可以將人民政府機(jī)關(guān)會(huì)議分為全體會(huì)議(簡(jiǎn)稱(chēng)政府全會(huì))、常務(wù)會(huì)議(簡(jiǎn)稱(chēng)常務(wù)會(huì))。

        再次,在會(huì)議的類(lèi)型上,黨委系統(tǒng)機(jī)關(guān)會(huì)議主要可以分為黨代表大會(huì)、黨委全體會(huì)議、黨委常委會(huì)會(huì)議。而政府部門(mén)主要可以分為由本級(jí)黨組成員參加,貫徹傳達(dá)上級(jí)文件精神的政府黨組會(huì)議、由政府班子成員參加、匯報(bào)工作、通報(bào)信息、研究政府重大事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目等的政府常務(wù)會(huì)議,以及由政府一把手或副職主持召開(kāi)研究專(zhuān)項(xiàng)工作和具體問(wèn)題的政府專(zhuān)題會(huì)議。除了正式的工作會(huì)議之外,還有諸如機(jī)關(guān)內(nèi)部例會(huì)等小型會(huì)議,茶話(huà)會(huì)、座談會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等非正式會(huì)議,不一而足。(見(jiàn)表2)

        表2 黨政機(jī)關(guān)會(huì)議的類(lèi)型、與會(huì)人員及會(huì)議議程

        最后,在會(huì)議的運(yùn)作模式上,一場(chǎng)黨政機(jī)關(guān)會(huì)議離不開(kāi)會(huì)前準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、會(huì)中統(tǒng)籌環(huán)節(jié)、會(huì)后跟蹤環(huán)節(jié)。首先在會(huì)前需要召集者根據(jù)會(huì)議性質(zhì)和主要內(nèi)容,確定時(shí)間、地點(diǎn)及與會(huì)人員,并按照分級(jí)管理程序向相關(guān)部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)申請(qǐng)報(bào)備,發(fā)放會(huì)議通知。會(huì)中統(tǒng)籌環(huán)節(jié)常常需要規(guī)定三種角色:主持人、記錄人、調(diào)度人。會(huì)議的主持人將圍繞引出會(huì)議主題、把控會(huì)議時(shí)間、總結(jié)會(huì)議內(nèi)容、跟蹤會(huì)議后續(xù)等方面展開(kāi)工作。會(huì)議的調(diào)度人作為會(huì)議參與者中的職位最高者,需要負(fù)責(zé)把握會(huì)議主題、維護(hù)會(huì)場(chǎng)秩序,確定發(fā)言人,對(duì)會(huì)議進(jìn)行總結(jié)陳述。會(huì)議的記錄人則負(fù)責(zé)詳細(xì)記錄會(huì)議的要點(diǎn)和細(xì)節(jié),準(zhǔn)備會(huì)議紀(jì)要,以便后續(xù)做出客觀的會(huì)議評(píng)估。在會(huì)后,召集者還需要跟蹤檢查督辦各項(xiàng)事情的完成情況,保證會(huì)上決定的工作任務(wù)得到全面的貫徹落實(shí)。

        從當(dāng)前會(huì)議分類(lèi)管理與運(yùn)作模式可以看出,我國(guó)黨政機(jī)關(guān)業(yè)已形成了一套層級(jí)分明、程序完備的機(jī)關(guān)會(huì)議體系。但與之相對(duì)的是,隨著現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的日益繁雜,加之全能型的政府定位和兜底式的民本關(guān)懷,進(jìn)一步拓寬了黨政機(jī)關(guān)職能?!暗菇鹱炙苯Y(jié)構(gòu)壓力型體制,又將任務(wù)層層下壓甚至加碼,伴隨而來(lái)的則是精細(xì)化的考核,在某些地區(qū)或部門(mén)一票否決的高壓式問(wèn)責(zé)使部分官員的行為邏輯逐漸由主動(dòng)盡責(zé)轉(zhuǎn)為被動(dòng)避責(zé),導(dǎo)致文件會(huì)議的程序性環(huán)節(jié)成為責(zé)任轉(zhuǎn)移的合規(guī)性目的,會(huì)議也便從解決問(wèn)題的初衷,異化為問(wèn)題本身,文山會(huì)?,F(xiàn)象由此產(chǎn)生。

        個(gè)別地區(qū)會(huì)議“加碼式減負(fù)”亟需破局

        召開(kāi)會(huì)議本意是部署、落實(shí)和推動(dòng)工作,以期解決現(xiàn)實(shí)中的具體問(wèn)題,但開(kāi)會(huì)過(guò)多過(guò)濫,又會(huì)造成行政效能低下、形式主義盛行。用以形容這種現(xiàn)象的“文山會(huì)?!?,最早便出自于1988年的《人民日?qǐng)?bào)》,時(shí)隔三十多年后的今天我們依舊老生常談此類(lèi)問(wèn)題,源于文山會(huì)海折射出的形式主義、官僚主義之風(fēng)屢禁不止。2012年出臺(tái)的中央八項(xiàng)規(guī)定,明確指出應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)會(huì)議活動(dòng),切實(shí)改進(jìn)會(huì)風(fēng)。2019年中辦印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)基層減負(fù),然而歷經(jīng)了多輪改革和三令五申之后,在個(gè)別地區(qū)“文山會(huì)?!爆F(xiàn)象仍未根本性解決,甚至出現(xiàn)了反彈回潮的新問(wèn)題和新變種。

        在精準(zhǔn)減負(fù)的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,存在著不少用形式主義反對(duì)形式主義的問(wèn)題,某些地方政府“一刀切”地提出只開(kāi)短會(huì)甚至“無(wú)會(huì)日/周/月”的減負(fù)舉措,會(huì)議淪為了“簽到會(huì)”和“留痕會(huì)”,工作無(wú)法落實(shí),反而加劇形式主義擴(kuò)大。此外電視電話(huà)會(huì)議本意是減少層層開(kāi)會(huì),但隨著參會(huì)對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大,反而增加了基層干部負(fù)擔(dān)。大會(huì)只能傳達(dá)貫徹政策精神,工作任務(wù)的具體落實(shí)依舊需要小會(huì)推進(jìn),以至于同一主題的會(huì)議需要開(kāi)四遍:電視電話(huà)會(huì)議開(kāi)到縣一級(jí),省、市、縣又需要結(jié)合實(shí)際分層召開(kāi)貫徹落實(shí)會(huì)議。在與“會(huì)海”相輔相成的“文山”上,某些基層黨政機(jī)關(guān)減少了文件印發(fā)數(shù)量,但增加了微博、微信公眾號(hào)等社交應(yīng)用、政務(wù)APP等門(mén)戶(hù)平臺(tái)的發(fā)文渠道;正文限制字?jǐn)?shù)和頁(yè)數(shù)的公文也可以通過(guò)附錄的形式加入內(nèi)容,以“白頭”換“紅頭”的方案,導(dǎo)致文件厚度明減暗增,最終成為“加碼式減負(fù)”。

        文山會(huì)海的最大危害在于變“勞民傷財(cái)”為“勞‘干’傷財(cái)”,最終形成庸政懶政。政府公務(wù)員和事業(yè)單位人員不得不將精力和時(shí)間大量耗費(fèi)在沒(méi)有意義的會(huì)議中。一旦逐級(jí)開(kāi)會(huì)、層層發(fā)文成為上級(jí)部門(mén)的工作常態(tài),隨著層級(jí)的降低,基層干部的會(huì)議工作就會(huì)只增不減。而基層領(lǐng)導(dǎo)干部常常承擔(dān)著行政任務(wù)具體落實(shí)的重任,更加“分身乏術(shù)”。長(zhǎng)此以往,優(yōu)秀的黨員干部疲于應(yīng)付“文山會(huì)?!保腿菀妆荒缌斯ぷ骷で楹颓斑M(jìn)動(dòng)力。而缺乏工作能力的黨員干部也能夠“如魚(yú)得水”般沉溺于文件會(huì)議的往來(lái)送達(dá),形成思維慣性和路徑依賴(lài)。同時(shí)會(huì)議議程偏多,會(huì)議時(shí)間冗長(zhǎng),都會(huì)造成會(huì)務(wù)開(kāi)支的陡增,最終導(dǎo)致地方行政管理費(fèi)用支出的增加。

        那么,“加碼式減負(fù)”般的會(huì)海反彈回潮根源何處?

        其一,領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀異化錯(cuò)位是根本原因。在高壓式問(wèn)責(zé)的大背景下,擔(dān)心上級(jí)精神傳達(dá)不到位被追責(zé)問(wèn)責(zé),文山會(huì)海就成為了推責(zé)避險(xiǎn)的穩(wěn)妥舉措?!伴_(kāi)會(huì)了就是重視、發(fā)文了就是落實(shí)”的思路,存在于部分領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀中。只求“對(duì)上負(fù)責(zé)”,將“領(lǐng)導(dǎo)滿(mǎn)意”作為最高優(yōu)先級(jí),上級(jí)布置了一項(xiàng)任務(wù)或者下發(fā)了一份文件,下級(jí)部門(mén)就要抓緊開(kāi)會(huì)發(fā)文,甚至層層加碼以示重視,卻忽視了召開(kāi)會(huì)議的終極目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn),應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化部門(mén)人員協(xié)同、提升工作實(shí)效、解決群眾的實(shí)際問(wèn)題。一刀切式的盲目減負(fù),盡管將會(huì)議的時(shí)長(zhǎng)、文件厚度都納入了紅線(xiàn)約束,但卻依然沒(méi)有抓住核心癥結(jié)加以解決,致使會(huì)議減負(fù)脫實(shí)向虛。

        其二,績(jī)效考核指標(biāo)上過(guò)度強(qiáng)調(diào)留痕管理和一刀切的做法,強(qiáng)化了新“文山會(huì)?!睂?dǎo)向。一些地區(qū)的上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部往往會(huì)通過(guò)文字、圖片和材料記錄等臺(tái)賬考核黨政機(jī)關(guān)的績(jī)效。適當(dāng)“痕跡管理”彌補(bǔ)了過(guò)去考核內(nèi)容虛化空洞的問(wèn)題,但過(guò)度的痕跡管理則會(huì)讓績(jī)效考核異化,一味要求基層做記錄、填表格、留臺(tái)賬、報(bào)材料,而忽視了工作實(shí)績(jī)的考量?;鶎痈刹恐荒芡ㄟ^(guò)開(kāi)會(huì)部署、文件傳達(dá)來(lái)留痕,會(huì)議頻率和材料厚度在很大程度上決定了工作績(jī)效考核的好壞。

        其三,會(huì)議分層管理存在的部分天然缺憾可能會(huì)促成“文山會(huì)?!爆F(xiàn)象。從橫向來(lái)看,黨政兩套系統(tǒng)由于政治與行政的邊界模糊,因此在會(huì)議的分類(lèi)和管理上也存在一定的重疊交叉、相互強(qiáng)化問(wèn)題。如果會(huì)議產(chǎn)生分歧久而不決,就可能衍生出更多的會(huì)議,也會(huì)給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來(lái)巨大的困難。從縱向來(lái)看,我國(guó)黨政機(jī)關(guān)同時(shí)存在著中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)共五個(gè)層級(jí)的上下級(jí)權(quán)力關(guān)系。為了落實(shí)上級(jí)的路線(xiàn)方針政策,協(xié)調(diào)關(guān)系的會(huì)議和文件、常態(tài)化的開(kāi)會(huì)發(fā)文也會(huì)促成“文山會(huì)海”現(xiàn)象的產(chǎn)生。但當(dāng)行政效力過(guò)強(qiáng)或者不足時(shí),均會(huì)導(dǎo)致以文件落實(shí)文件,以會(huì)議落實(shí)會(huì)議,最終構(gòu)建起科層制上下級(jí)的權(quán)力等級(jí)鏈條。此外,如果會(huì)議制度不嚴(yán)、權(quán)責(zé)不清,部分本應(yīng)由部門(mén)解決的問(wèn)題也提交到高層級(jí)會(huì)議去解決,既會(huì)造成領(lǐng)導(dǎo)精力與時(shí)間的極大浪費(fèi),同時(shí)也會(huì)影響會(huì)議的權(quán)威性及嚴(yán)肅性。

        會(huì)議“加碼式減負(fù)”的破局之道

        從改革的政策導(dǎo)向來(lái)看,中央多次印發(fā)為基層減負(fù)的各種文件,力求破解影響基層的官僚主義和形式主義之風(fēng)。針對(duì)文山會(huì)海的歷史癥結(jié)以及新形勢(shì)下的異化變種,精準(zhǔn)減負(fù)需要從政策導(dǎo)向和施策路徑上著眼,將治標(biāo)與治本結(jié)合,打好持久戰(zhàn)。

        首先需要治本,整治官僚主義、形式主義。加強(qiáng)黨員干部的思想政治教育和行政職業(yè)能力建設(shè),為領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀和會(huì)議導(dǎo)向:會(huì)而必議,議而必決,決而必行,行而必果。提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)會(huì)議權(quán)威性和嚴(yán)肅性的認(rèn)知。會(huì)議并非待遇、享受以及個(gè)人價(jià)值的體現(xiàn),目的是貫徹黨和政府的方針政策與指示精神、解決具體問(wèn)題、加強(qiáng)部門(mén)間交流合作,提高工作效能。

        習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)組織工作會(huì)議上指出,以組織體系建設(shè)為重點(diǎn),著力培養(yǎng)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部,著力集聚愛(ài)國(guó)奉獻(xiàn)的各方面優(yōu)秀人才,堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先、任人唯賢。一方面,建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系,應(yīng)當(dāng)以工作實(shí)績(jī)、群眾滿(mǎn)意度作為評(píng)價(jià)干部工作的“硬指標(biāo)”,以此樹(shù)立起崇尚實(shí)績(jī)、鼓勵(lì)實(shí)干的正確用人導(dǎo)向,為基層減負(fù),為務(wù)實(shí)加碼。真抓實(shí)干的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)被提拔和重用,引導(dǎo)激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部逐步將時(shí)間和精力聚焦到為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的具體事宜上,以此營(yíng)造出崇尚實(shí)干、狠抓落實(shí)的良好風(fēng)尚。另一方面,建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)體制機(jī)制,對(duì)于空談?wù)`國(guó)、失職瀆職的領(lǐng)導(dǎo)干部,則應(yīng)給予相應(yīng)的批評(píng)和問(wèn)責(zé)。

        對(duì)于黨政機(jī)關(guān)的工作績(jī)效考核,應(yīng)當(dāng)將考核的重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量、效益、結(jié)構(gòu)上,落腳到民生、環(huán)境和社會(huì)發(fā)展上。“痕跡管理”需堅(jiān)持適度原則,避免以開(kāi)會(huì)發(fā)文作為單一考核依據(jù),嚴(yán)格慎用“一票否決”。對(duì)于基層減負(fù)的績(jī)效考核工作,也應(yīng)厘清任務(wù)指標(biāo),不應(yīng)當(dāng)以文件厚度、會(huì)議時(shí)長(zhǎng)作為單一評(píng)判指標(biāo),倡導(dǎo)多元化指標(biāo)體系,引入外部的反饋來(lái)督促基層政府,比如專(zhuān)家意見(jiàn)、民意測(cè)驗(yàn)、第三方評(píng)估等。

        其次需要治標(biāo),建立健全嚴(yán)格的會(huì)議管理制度,明確主體責(zé)任。在會(huì)議的運(yùn)行模式上,嚴(yán)格會(huì)議審批流程,從需求端精簡(jiǎn)文件和會(huì)議,減少非必要的會(huì)議。在必要會(huì)議的議程上要提高會(huì)議實(shí)效,規(guī)范會(huì)議規(guī)模和人數(shù),未經(jīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)不得隨意擴(kuò)大會(huì)議規(guī)格,不得動(dòng)輒點(diǎn)名一把手參會(huì),或者要求全員參會(huì)。提倡合并開(kāi)會(huì),建議黨政機(jī)關(guān)會(huì)議僅覆蓋到下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,不再要求逐級(jí)開(kāi)會(huì),而應(yīng)以文件的形式落實(shí)細(xì)節(jié)工作安排。

        在會(huì)議的內(nèi)容上,領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)應(yīng)避免照本宣科,與會(huì)人員減少空泛表態(tài)。會(huì)議決議強(qiáng)調(diào)慎重,決議應(yīng)當(dāng)有理有據(jù),尊重科學(xué),符合實(shí)際,切實(shí)可行。在專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的電視電話(huà)會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議召開(kāi)時(shí),會(huì)議內(nèi)容安排需要觸及基層具體事務(wù)性工作,而非僅僅是綱領(lǐng)性指導(dǎo)。倡導(dǎo)“短實(shí)新”文風(fēng),在上報(bào)下發(fā)的政策性文件字?jǐn)?shù)和頁(yè)數(shù)上加以限制,附錄也應(yīng)當(dāng)被納入考量范疇。另外,輔以實(shí)施全方位的內(nèi)部監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督,加大對(duì)隨意開(kāi)會(huì)的糾治力度,遏制動(dòng)輒開(kāi)會(huì)發(fā)文的慣性。

        最后需要“制度”與“運(yùn)動(dòng)”的標(biāo)本治理結(jié)合。黨政機(jī)關(guān)既需要建立健全一套“制度式治理”來(lái)進(jìn)行長(zhǎng)期的約束兜底,同時(shí)也需要“運(yùn)動(dòng)式治理”以滿(mǎn)足短期的精準(zhǔn)減負(fù)需求,讓黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部參與到有組織、有目的的政治動(dòng)員過(guò)程中。通過(guò)制度體系上的持久保障和思想認(rèn)知上的反復(fù)震動(dòng),推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)會(huì)議“加碼式減負(fù)”的根源性紓解。

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