葉川生 何慧彬

摘要：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是財政系統(tǒng)的重要組成部分，是國家財政體系中的基石，其健康穩(wěn)定運行對經(jīng)濟社會發(fā)展和基層政權(quán)運轉(zhuǎn)具有極為重要的作用。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是整個財政體系中相對薄弱、短板的環(huán)節(jié)，面臨的困難和風(fēng)險激增。發(fā)生財政風(fēng)險，如果不能及時化解，將嚴重擾亂政治和經(jīng)濟秩序，影響社會穩(wěn)定和政府職能發(fā)揮。因此，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行風(fēng)險是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決的現(xiàn)實問題。本文以浙江省松陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行為例，列舉基層財政存在的困難和問題，剖析存在問題的原因，進而找出防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行風(fēng)險的對策，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障能力。

關(guān)鍵詞：防范風(fēng)險 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 對策建議

防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行風(fēng)險，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用效益，是鞏固基層政權(quán)治理的重要手段，對加快推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有著重要意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是財政體系中相對薄弱、短板的環(huán)節(jié)，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險案件頻發(fā)，對基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)造成很大沖擊。因此，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行風(fēng)險具有極為重要的現(xiàn)實意義。本文以浙江省松陽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行為例，列舉基層財政存在的困難和問題，剖析存在問題的原因，進而找出防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行風(fēng)險的對策。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)的最基層，在促進我國農(nóng)村發(fā)展、確保農(nóng)村長期穩(wěn)定方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會、經(jīng)濟發(fā)展運行中，居于宏觀調(diào)控的關(guān)鍵地位，對維護社會的穩(wěn)定、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展都具有舉足輕重的作用和意義。

隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，中央、省、市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出年年增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行風(fēng)險也不斷增加。一旦發(fā)生基層財政資金風(fēng)險事件，輕則會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮，降低政府威信，影響政府形象；重則會加劇社會經(jīng)濟矛盾，導(dǎo)致嚴重的政治危機和經(jīng)濟危機。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是基層政權(quán)建設(shè)和社會穩(wěn)定的重要保障。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題已是不爭的事實。隨著經(jīng)濟步入新常態(tài)和財稅體制改革的深入推進，在收入增速回落和支出剛性增長“兩頭擠壓”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨著諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟總量偏小、稅源結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低等困難，也存在諸多問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行存在著潛在的風(fēng)險，容易引發(fā)為風(fēng)險性案件，亟待重視和解決。

（一）預(yù)算管理剛性不強

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作固有的復(fù)雜性和多變性、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)法紀意識和安全意識較為淡薄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理存在“重分配、輕管理”和“重結(jié)果、輕過程”。預(yù)算調(diào)整不規(guī)范，隨意改變資金用途，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考核機制不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制、執(zhí)行等整體水平不高。

（二）內(nèi)控制度建設(shè)不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制機制還存在“缺位”狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控制度不健全，內(nèi)部監(jiān)督機制“缺失”，內(nèi)部監(jiān)督檢查不規(guī)范。如部分單位內(nèi)控制度未正式發(fā)文、制度可操作性不強，未建立賬戶管理制度，合同管理不夠規(guī)范；部分單位預(yù)算管理制度未明確預(yù)算管理決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督的組織或部門及其對應(yīng)的職責(zé)。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行不到位

少數(shù)單位內(nèi)部管理制度未能真正得到貫徹執(zhí)行，存在形式主義現(xiàn)象，譬如財政所人員配備不足、部分單位編外人員擔(dān)任出納崗位，不相容崗位未徹底分離等。如松陽縣通過檢查崗位設(shè)置和人員配備、印鑒U盾票據(jù)保管、支付錄入和審核業(yè)務(wù)現(xiàn)場實際操作，發(fā)現(xiàn)少數(shù)單位仍存在資金收支管理上存在“一手清”現(xiàn)象；部分單位未按規(guī)定設(shè)置保險箱，財務(wù)人員崗位臨崗時未建立有效替代措施。

（四）往來款項過大，清理不及時

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的復(fù)雜性導(dǎo)致歷史遺留問題較多，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對舊賬、爛賬不夠重視，清理不夠及時，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來款項積壓過多。如松陽縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)收賬款長期掛賬，未及時清理或清理不到位仍然存在。截至2020年6月底，全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他應(yīng)收賬款掛賬余額近8802萬元。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地就近資金監(jiān)管工作缺位

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能服務(wù)范圍的不斷增多，特別是鄉(xiāng)村振興不斷的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金量呈幾何倍增。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，工作量大，任務(wù)艱巨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政往往疲于應(yīng)付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)由于人員緊張、工作機制不健全等原因，未充分履行就地就近資金監(jiān)管工作要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管流于形式。

（一）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對財政資金管理不夠重視，財經(jīng)業(yè)務(wù)知識與崗位履職要求脫節(jié)，缺乏必要的法紀意識、安全意識，重使用、輕管理、疏監(jiān)管的情況較為突出。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理力量薄弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍普遍弱化，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的機構(gòu)，有的有機構(gòu)沒編制，有的有編制沒人員，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理力量，難以完整履行應(yīng)有的職責(zé)。如松陽縣全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均無獨立財政人員編制，有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)單設(shè)財政機構(gòu)但無獨立編制，7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)與其他部門合署辦公。全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共41人從事財政工作，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅2人，并且由于中心工作繁重，牽扯人員大量精力，實際工作力量非常薄弱。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理人員兼職現(xiàn)象較突出

由于基層工作的特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)工作人員往往需要承擔(dān)一定的中心工作任務(wù)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作量的不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員中心工作任務(wù)較重，多數(shù)財政人員需要負責(zé)駐村工作和各種應(yīng)急事務(wù)，而且與財政主職工作存在工作時間、地點的沖突，財政人員往往疲于奔波，需要花費大量業(yè)余時間加班加點完成主職工作，主次工作本末倒置，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)職能的發(fā)揮。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)人員專業(yè)性不強

由于財政人員工作任務(wù)重、壓力大、升遷難等原因?qū)е缕涔ぷ鞣e極性受到影響，隊伍不夠穩(wěn)定，部分財政人員專業(yè)性不足，難以較好地承擔(dān)資金管理責(zé)任。如松陽縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)41名從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員中僅3人取得初級及以上會計師職稱，有25人無會計類專業(yè)證書或職稱，占從事人員的61%，并存在機構(gòu)隊伍流動性大，穩(wěn)定性較差的問題，仍有3名臨聘人員從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政情況復(fù)雜，監(jiān)管難度大

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作較為復(fù)雜，監(jiān)管責(zé)任不清晰，容易出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設(shè)和數(shù)據(jù)共享水平低于省市縣財政，數(shù)字賦能監(jiān)管能力還有待大幅提升。

（一）嚴格預(yù)算編制管理，提升財務(wù)核算水平

要切實強化預(yù)算剛性管理，建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度。硬化預(yù)算約束，嚴格執(zhí)行人大批準的預(yù)算，從嚴控制預(yù)算調(diào)整追加，對屬預(yù)算調(diào)整事項，應(yīng)當按規(guī)定提請本級人民代表大會審查和批準，未經(jīng)批準，不得調(diào)整預(yù)算。建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機制，切實發(fā)揮預(yù)算對經(jīng)濟活動的管控作用。要加強決算分析工作，強化決算分析結(jié)果運用，建立健全單位預(yù)算與決算相互反應(yīng)、相互促進的機制。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有收支全面納入績效管理，發(fā)揮全過程預(yù)算績效管理機制作用。對預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價，切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)核算水平。

（二）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員專業(yè)素質(zhì)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險的產(chǎn)生更多的是人為因素引起的，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財政人員的不當行為引起的。要在源頭上有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險，就必須要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍建設(shè)。財政部門要同組織部、地方編辦等共同協(xié)商，配足配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)人員，加強職業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)履職能力。同時，要重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的財經(jīng)業(yè)務(wù)知識和法規(guī)知識的培訓(xùn)，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，打造行為規(guī)范、公正透明、勤政高效和清正廉潔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運行風(fēng)險。

（三）加強內(nèi)控管理，突出數(shù)字賦能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)控管理制度，全方位加強預(yù)算管理、收支管理、采購管理、合同管理、工程管理、資產(chǎn)管理等六大經(jīng)濟活動的財政資金內(nèi)控管理制度建設(shè)和執(zhí)行，有效管控和防范風(fēng)險。要突出數(shù)字賦能，運用數(shù)字化、信息化手段，加強“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政服務(wù)平臺+一卡通”、扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)等平臺建設(shè)，做到項目、資金監(jiān)管工作高效智能。如松陽縣實施國庫集中支付系統(tǒng)短信通知功能，有效降低了資金安全風(fēng)險。

（四）加強監(jiān)督制約，形成監(jiān)管合力

要使監(jiān)督機制發(fā)揮實效，進一步精確各類監(jiān)督機構(gòu)的功能。要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會監(jiān)督的實效，加強與巡查、審計部門的對接，引入社會中介機構(gòu)和新聞媒體參與對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在陽光下運作。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)要嚴格落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管職責(zé)，執(zhí)行資金監(jiān)管各項政策規(guī)定，切實發(fā)揮就地就近優(yōu)勢，做到把資金監(jiān)管工作融入日常業(yè)務(wù)之中，實現(xiàn)監(jiān)管工作常態(tài)化。

（作者單位：浙江省松陽縣財政局）責(zé)任編輯：欣文