張吉康

住房規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。當(dāng)前，我國(guó)住房體系面臨新空間治理問(wèn)題和新時(shí)代要求，住房規(guī)劃研究仍處在探索完善階段。文章從美國(guó)住房規(guī)劃的結(jié)構(gòu)體系、運(yùn)行體系、組織架構(gòu)等方面總結(jié)了其做法，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)保障性住房發(fā)展規(guī)劃在規(guī)劃體系中的特殊地位等問(wèn)題提出了相關(guān)建議。

住房規(guī)劃是引導(dǎo)住房健康發(fā)展的重要抓手。美國(guó)已編制實(shí)施了多輪全國(guó)住房規(guī)劃。美國(guó)通過(guò)科學(xué)地構(gòu)建住房規(guī)劃體系，制定有針對(duì)性的戰(zhàn)略思路和住房規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，建立“戰(zhàn)略—目標(biāo)—指標(biāo)—資金”全過(guò)程實(shí)施管理機(jī)制，持續(xù)關(guān)注低收入者公共住房供給和空間需求，進(jìn)一步提高了住房規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。文章通過(guò)深入分析和研究美國(guó)在住房發(fā)展規(guī)劃編制中的做法，可為我國(guó)住房發(fā)展規(guī)劃的編制工作提供有益的借鑒和參考。

美國(guó)住房規(guī)劃體系

“三級(jí)兩類”住房發(fā)展規(guī)劃體系。美國(guó)將住房規(guī)劃分為聯(lián)邦—州—地方“三個(gè)層級(jí)”。聯(lián)邦層面是住房和城市發(fā)展部（The Development of Housingand Urban Development，以下簡(jiǎn)稱HUD）主導(dǎo)的HUD戰(zhàn)略規(guī)劃，包括制定5年期全國(guó)范圍住房規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)政策;在州和地方層面是綜合規(guī)劃，包括住房需求評(píng)估、戰(zhàn)略目標(biāo)和年度基金資助情況等內(nèi)容。“兩個(gè)類別”分別指的是與計(jì)劃相關(guān)的國(guó)家層面的年度履行計(jì)劃、地方層面的年度行動(dòng)計(jì)劃，以及與執(zhí)行相關(guān)的國(guó)家層面的年度履行責(zé)任報(bào)告、地方層面的綜合年度評(píng)估報(bào)告。前者是HUD和地方城市申請(qǐng)財(cái)政支持的主要依據(jù)，后者是對(duì)過(guò)往住房實(shí)施工作的客觀總結(jié)反饋。

以“績(jī)效管理”為核心的運(yùn)行體系。自20世紀(jì)30年代起，美國(guó)開(kāi)始編制住房規(guī)劃和計(jì)劃，歷經(jīng)立法出臺(tái)、舊住宅區(qū)改造、管理權(quán)下放等不同發(fā)展階段。1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效與成果法》。在20世紀(jì)90年代“城市精明增長(zhǎng)”和新城市主義理念的倡導(dǎo)下，美國(guó)逐步采取資金預(yù)算分配和履行績(jī)效管理相結(jié)合的激勵(lì)約束運(yùn)行體系，立法要求 HUD每年向國(guó)會(huì)提交年度履行計(jì)劃，并說(shuō)明年度工作績(jī)效目標(biāo)、財(cái)政資金支持和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果等。

多主體共同參與協(xié)同的組織架構(gòu)。作為聯(lián)邦層面的住房規(guī)劃編制主體，HUD合并了住房住宅財(cái)政局、住房管理署、城市更新管理署等機(jī)構(gòu)，對(duì)城市和住房進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，下設(shè)的規(guī)劃發(fā)展局、住房局、公平住房局是HUD戰(zhàn)略規(guī)劃的主要編制實(shí)施部門(mén)。而在州和地方層面，主要由城市規(guī)劃或住房發(fā)展部門(mén)負(fù)責(zé)組織規(guī)劃編制。為了更好地實(shí)現(xiàn)多部門(mén)聯(lián)合，美國(guó)建立了跨部門(mén)合作機(jī)制，專門(mén)設(shè)立了跨機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)，HUD與衛(wèi)生、勞工等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)建立起合作伙伴關(guān)系，在數(shù)據(jù)共享、協(xié)同計(jì)劃、規(guī)劃實(shí)施等多方面進(jìn)行協(xié)作。

美國(guó)住房規(guī)劃的主要做法

構(gòu)建住房規(guī)劃法律體系。立法先行是美國(guó)住房規(guī)劃發(fā)展的重要基礎(chǔ)，每一個(gè)階段的住房規(guī)劃都以標(biāo)志性的住房法案頒布為起點(diǎn)。各級(jí)政府根據(jù)不同時(shí)期的發(fā)展背景、規(guī)劃目標(biāo)和矛盾焦點(diǎn)，開(kāi)展住房法律政策頂層設(shè)計(jì)，規(guī)定規(guī)劃體系、組織方式、職能劃分、資金申請(qǐng)、績(jī)效考核等關(guān)鍵性內(nèi)容，為編制住房發(fā)展規(guī)劃與實(shí)施管理提供了重要的法律基礎(chǔ)。

制定住房規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)。美國(guó)注重持續(xù)的住房基礎(chǔ)調(diào)查，歷版HUD規(guī)劃通過(guò)每?jī)赡暌淮蔚淖》空{(diào)查，科學(xué)識(shí)別不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在的住房治理問(wèn)題，制定有針對(duì)性的戰(zhàn)略思路和發(fā)展目標(biāo)。雖然主體內(nèi)容具有差異化目標(biāo)和措施，但基本聚焦于4個(gè)方面的價(jià)值導(dǎo)向：一是提供可支付的住房機(jī)會(huì)，盡量為低收入者和弱勢(shì)群體提供公平的居住機(jī)會(huì);二是突出住房的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，鼓勵(lì)家庭單位擁有適宜的住房產(chǎn)權(quán);三是強(qiáng)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展理念，幫助低收入者擁有基本生活能力;四是注重居住社區(qū)的空間品質(zhì)，通過(guò)公共服務(wù)配套完善，提升人居環(huán)境品質(zhì)。

建立“戰(zhàn)略—目標(biāo)—指標(biāo)—資金”實(shí)施管理機(jī)制。美國(guó)最新版《戰(zhàn)略規(guī)劃2018—2022年》，通過(guò)把指標(biāo)進(jìn)行逐級(jí)細(xì)化，定制了一整套可量化的規(guī)劃指標(biāo)體系和項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃，對(duì)應(yīng)列出具體聯(lián)邦資金HUD支撐重點(diǎn)項(xiàng)目，將每項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化到具體牽頭部門(mén)和負(fù)責(zé)人。通過(guò)這一系列聯(lián)邦政府和地方的資金計(jì)劃及重大工程項(xiàng)目實(shí)施，促進(jìn)了住房規(guī)劃的落地，最后以年度績(jī)效報(bào)告的形式作出準(zhǔn)確客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)，由此構(gòu)建“戰(zhàn)略—目標(biāo)—指標(biāo)—資金”全過(guò)程實(shí)施機(jī)制。

關(guān)注低收入者公共住房供給和空間需求。美國(guó)住房規(guī)劃中有專門(mén)針對(duì)居住困難者的相關(guān)內(nèi)容。其中，現(xiàn)版HUD規(guī)劃針對(duì)低收入者、無(wú)家可歸者提出了“重新改造10500套公共住房、改善受資助居民的就業(yè)機(jī)會(huì)”等目標(biāo)，并有針對(duì)性地制訂了租賃資助計(jì)劃。美國(guó)住房規(guī)劃通過(guò)長(zhǎng)期跟蹤租房家庭，了解低收入者的居住狀況和實(shí)際空間需求，動(dòng)態(tài)評(píng)估過(guò)往住房政策的合理性，及時(shí)調(diào)整住房規(guī)劃的目標(biāo)和空間政策。

對(duì)我國(guó)住房規(guī)劃的啟示與思考

保障住房規(guī)劃在規(guī)劃體系中的特殊地位。住房建設(shè)發(fā)展問(wèn)題是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市規(guī)劃的重要組成部分。按照我國(guó)新時(shí)期國(guó)家發(fā)展規(guī)劃體系和國(guó)土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)要求，筆者建議，將住房規(guī)劃作為“五級(jí)三類”空間規(guī)劃體系中的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，擴(kuò)充規(guī)劃、土地、住房交通等跨部門(mén)的規(guī)劃編制協(xié)作機(jī)制等內(nèi)容，并將其納入《國(guó)土空間規(guī)劃法》立法計(jì)劃和地方規(guī)劃條例當(dāng)中。在國(guó)土空間規(guī)劃15年空間資源配置統(tǒng)籌安排下，合理確定住房發(fā)展的遠(yuǎn)期戰(zhàn)略、規(guī)劃和結(jié)構(gòu)，進(jìn)而銜接5年期的發(fā)展規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，最后通過(guò)年度發(fā)展計(jì)劃和建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化住房空間流量調(diào)控。

構(gòu)建“人—地—房—錢(qián)”全周期規(guī)劃實(shí)施機(jī)制?，F(xiàn)代城市是一個(gè)復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的時(shí)空系統(tǒng)，現(xiàn)階段存量空間面對(duì)更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)外部環(huán)境，人的需求和行為特征愈加多元化，人和城市將在更加集約的功能空間中發(fā)生作用。筆者建議，宜改變傳統(tǒng)“算數(shù)式”和“二維用地”住房藍(lán)圖規(guī)劃，創(chuàng)新升維到“人—地—房—錢(qián)”全周期視角的規(guī)劃理念，優(yōu)化居住空間動(dòng)態(tài)實(shí)施管理過(guò)程，注重評(píng)估住房規(guī)劃方案空間價(jià)值成本和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，以“戰(zhàn)略+目標(biāo)+工程”新實(shí)施路徑引導(dǎo)資金流入城市更新潛力區(qū)，促進(jìn)城市功能結(jié)構(gòu)完善，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和管理的全流程閉環(huán)管理。

借助大數(shù)據(jù)空間技術(shù)破解居住空間問(wèn)題。居住空間涉及人口、交通出行、職住狀況等多方面因素，其中的空間組織關(guān)系極其復(fù)雜，傳統(tǒng)單一維度的調(diào)查數(shù)據(jù)難以支撐對(duì)人居活動(dòng)、空間功能流動(dòng)等動(dòng)態(tài)空間的研判。隨著地理空間大數(shù)據(jù)獲取途徑的不斷豐富和完善，針對(duì)大城市居住空間結(jié)構(gòu)性失衡，以及新市民、青年人等群體的住房困難等核心治理問(wèn)題，筆者建議，宜改變傳統(tǒng)住房規(guī)劃大多基于靜態(tài)空間方法，借助智慧空間分析技術(shù)，挖潛和剖析特定發(fā)展階段中住房供需結(jié)構(gòu)、住房公服配套、人居空間品質(zhì)等深層次問(wèn)題，提高城市空間治理研究的準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性和科學(xué)性。（摘編自《中國(guó)土地》2022年第3期）