□民航珠?？展苷?廖嘉敏/文

自國務院2016年出臺《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》以來，我國通用航空迎來快速發(fā)展期。目前“放管結合、以放為主”的政策著眼于放開通用航空市場，激發(fā)資本活力，解決了讓通用航空飛起來和熱起來的問題。民航局發(fā)布的《2020年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2020年底，我國通用航空企業(yè)共計523家，現(xiàn)有注冊通用航空器2892架，在冊管理的通用機場數(shù)量達到339個。隨著通用航空飛行作業(yè)量（見圖1）穩(wěn)步上升，也引發(fā)了一系列的安全問題，平衡好安全與發(fā)展的關系，是保證通用航空持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎，迫切需要進一步完善通用航空安全管理體系建設。

圖1：2011～2020年中國通航飛行作業(yè)小時量（單位：萬小時）

我國通用航空安全管理體系建設現(xiàn)狀

目前，我國通航企業(yè)主要業(yè)務集中于培訓類飛行，同時也為工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)提供服務，特別是在應急救援方面，通用航空正在發(fā)揮越來越重要的作用。但是工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)服務市場單一，私人消費比重偏低。近年來雖然也在積極努力地提供空中游覽、跳傘及短途運輸、公務包機等服務，但尚未真正成為國家航空運輸?shù)囊徊糠帧？傮w來看。我國通用航空業(yè)雖已發(fā)展多年，但是相對分散，尚未形成區(qū)域聚集效應，無論是運行模式還是安全管理均處在探索階段。如通用航空的保障水平總體偏低、通用航空飛行事故頻發(fā)、很多通航企業(yè)運營虧損都是不爭的事實。

因此，與運輸航空運行環(huán)境相比，通用航空由于低空運行環(huán)境復雜、用途種類多樣、保障設備設施薄弱、專業(yè)人員短缺、安全監(jiān)管不匹配等因素，導致通用航空安全管理體系建設難度遠高于運輸航空，且進展遲緩，也導致我國通用航空飛行事故和征候遠高于運輸航空。

我國通用航空安全管理體系建設面臨的問題

（一）缺少獨立的法規(guī)體系和運行模式

雖然近年來局方出臺了一系列關于通用航空保障的規(guī)范性文件，但在通用航空安全管理方面的法規(guī)文件未成體系，很多情況下都需要沿用運輸航空的管理模式進行，然而由于通用航空與傳統(tǒng)民航運輸存在極大差異，現(xiàn)有運輸航空安全管理體系對于通用航空并不完全適用。同時，通用航空缺乏自主的運行模式和管理模式，極大的局限了通用航空安全管理體系建設，對通用航空運行保障中存在的風險問題缺乏針對性的關注，往往都是事發(fā)后找原因，不能從根本上解決問題。法律法規(guī)的建設是屬于行業(yè)的頂層設計，通用航空安全管理法規(guī)體系的不健全，極大地限制了通用航空的進一步發(fā)展。

（二）通用航空機型種類繁雜，管理難度大

通用航空作業(yè)種類繁多，機型相比于運輸航空更加復雜多樣。不同用途的機型數(shù)量也較多，一般是以輕小型飛機為主，且飛機性能差異較大。表1是我國通用航空常用機型表，通用航空機型多樣這一特點，給前期的統(tǒng)一管理與后期的維修保障都帶來了一定的難度。

（三）維修保障專業(yè)技術匱乏

飛行安全是通用航空運營的根本，而維修保障是飛行安全的基石。相比于運輸航空，通用航空起步較晚，在維修保障方面呈現(xiàn)出兩方面特點：

一方面是通用航空維修保障專業(yè)人才短缺。目前各類民航院校很少專門開設通用航空類的課程，導致通用航空維修專業(yè)人才嚴重不足，不少通航運營公司為了降低運營成本，缺乏對維修人員專業(yè)的培訓，而且由于通航機構的維修量較少，導致維修人員缺少實際操作的鍛煉機會，這在一定程度上限制了通航公司的安全管理水平提升。

另一方面是通航企業(yè)大多規(guī)模較小，維修設施設備投入少。在維修保障設備方面，我國通用航空目前沒有形成完整的市場，大部分的通用航空器維修設備需要依賴國外進口，維修保障工作也需要國外生產(chǎn)廠商來完成，缺乏有效的工程技術與航材支持。

（四）通航企業(yè)安全管理水平較低，監(jiān)管方式單一

相比于運輸航空和空管系統(tǒng)，通用航空安全管理體系建設相對滯后，通航企業(yè)大多是參照運輸航空的管理體系進行管理，但是硬件和軟件方面與運輸航空相比過于落后，安全管理專業(yè)人才稀缺，大多數(shù)安全管理人員都是從一線抽調的，沒有經(jīng)過系統(tǒng)性的培訓考核，因此很難摸索出針對通用航空保障特點的安全管理模式，導致很多安全管理人員會出現(xiàn)監(jiān)管不到位或監(jiān)管手段單一的現(xiàn)象。這種脫離實際的安全管理，在一定程度上限制了通用航空的發(fā)展，阻礙了通用航空安全管理體系的建設。

通用航空的監(jiān)管方式一般分為事前、事中與事后監(jiān)管。目前我國通用航空監(jiān)管方式更多的是“重準入許可，輕日常管理”“重規(guī)則性監(jiān)控，輕真實性通用航空安全風險分析研究監(jiān)控”“重事后懲罰、輕事前引導和事中追蹤”，因此安全監(jiān)管的成效不明顯，對通用航空安全管理體系建設很難起到促進作用。

（五）通用航空自主運行保障能力弱

民航局印發(fā)的《通用航空空管運行規(guī)定》，明確了低空空域中通用航空的保障辦法，但在實際運行中，低空環(huán)境復雜，障礙物多，天氣形勢變化快，大多數(shù)通航公司缺乏低空監(jiān)視設備，導致公司運控很難及時掌握飛機動態(tài)。目前通航飛機主要還是依靠空管對其監(jiān)控，自主管理能力匱乏，并且通航公司運控人員很少參與航路航線或作業(yè)空域的管理和規(guī)劃，飛行計劃大多由機組或者機務向空管部門提交，致使機組在飛行前對所飛空域的凈空條件和航路結構難易程度沒有充分的了解，特別是在比較偏遠的地帶，在通航公司自行組織飛行的情況下，一旦發(fā)生緊急情況，很難做到及時響應、及時處置、及時通報，很大程度上增大了通用航空的運行風險。

完善我國通用航空安全管理體系建設的建議

通用航空的安全管理體系建設可以從健全安全法規(guī)體系、建立自主運營模式、完善安全運行管理機制、完善安全監(jiān)督管理機制、加強專業(yè)人才培養(yǎng)等五個方面入手。圖2是通用航空安全管理體系建設的構建圖，第二層是完善通用航空安全管理體系建設的五條建議，第三層是實現(xiàn)每條建議需要完成的任務。

圖2：通用航空安全管理體系建設構建圖

（一）健全安全法規(guī)體系

法律法規(guī)是通用航空安全保障的基礎，通航企業(yè)的安全政策和安全目標主要來源于此，完善的法規(guī)體系有利于凈化通航市場。當前我國應該針對通用航空運行特點，借鑒國外通用航空發(fā)達國家的經(jīng)驗，出臺一些有別于運輸航空，更加適用于通用航空的安全管理指導性文件，形成規(guī)章體系；規(guī)章管理部門要及時關注國內外通用航空發(fā)展趨勢，定期更新相關規(guī)章制度，與時俱進，提高規(guī)章文件的實用性；局方要督促通航企業(yè)嚴格落實規(guī)章要求，建立定期考核制度，將安全管理責任落實到人頭，推動通航企業(yè)安全文化建設。

（二）建立自主運營模式

通用航空應當建立有別于運輸航空的經(jīng)營管理模式，首先要有明確的組織管理架構和人員分工，不能再像現(xiàn)在這樣，飛行員還要分散精力處理飛行計劃申請、放行申請等事務；其次，放寬通航機場建設審批權限，著眼于通航機場網(wǎng)絡規(guī)劃，加大對通航機場建設、維護和運營的政策支持和資金補貼，鼓勵和引導社會資本進入通航機場建設中，加快構建我國通用航空網(wǎng)絡。目前通用航空保障服務主要還是依托空管，在大中型機場一定是優(yōu)先保障運輸航空，很難做到對通用航空進行全面服務，因此加快FSS的建設很有必要，就保障情況而言，F(xiàn)SS只有先與地方政府和空管部門聯(lián)合建設，才能快速有效的建立FSS服務網(wǎng)絡，這樣通航飛行可以通過FSS服務網(wǎng)絡獲得所需服務，通過這種方式既緩解了空管的指揮壓力又能保證通航飛行安全。

（三）完善安全運行管理機制

安全運行管理主要注重安全風險管理、安全信息管理和應急管理。安全風險管理主要包括風險識別、風險評估及風險控制三個方面，風險識別需要先理清通用航空運行保障流程，然后從人—機—環(huán)—管四個方面對通用航空保障每個環(huán)節(jié)進行危險源識別和安全隱患排查，找出影響通航運行的不利因素，建立危險源清單，分析發(fā)生危險的可能性和嚴重性，進行風險評估，確定有效危險源后，制定風險管控措施，實施控制。安全信息的管理要結合局方下發(fā)的安全管理類文件，明確信息的收集、整理、上報、反饋等程序，創(chuàng)建暢通的信息溝通渠道，為不安全事件調查提供依據(jù)。應急管理是通用航空保障中不可或缺的一環(huán)，需要結合危險源，針對通用航空在飛行中可能出現(xiàn)的不正常情況制定對應的應急處置方案，應急管理是需要聯(lián)合協(xié)調多部門共同開展的，其核心是快速響應、有效處置，因此通航公司需要不斷完善應急處置手冊，加強應急演練，定期進行復盤。

（四）完善安全監(jiān)督管理機制

通用航空安全運行只靠健全的法律法規(guī)約束是遠遠不夠的，它需要相關部門的嚴格監(jiān)管才能使規(guī)章制度落地。在安全監(jiān)督管理這方面，通用航空可以借鑒局方對運輸航空或空管系統(tǒng)的監(jiān)管方式，采用統(tǒng)一管理，分級負責的監(jiān)管機制，設立專門的安全管理部門，負責本單位危險源識別與分析、規(guī)章符合性檢查、專項安全監(jiān)督檢查與抽查、安全形勢上報等工作，發(fā)現(xiàn)問題督促責任方及時整改，定期回訪；企業(yè)內部要根據(jù)局方下發(fā)的《民航安全從業(yè)人員工作作風建設指導意見》，制定崗位、人員各層級的工作問題負面清單、安全生產(chǎn)責任清單、及關鍵環(huán)節(jié)控制清單，并安排企業(yè)安全管理人員進行定期檢查。

（五）加強專業(yè)人才培養(yǎng)

專業(yè)的人做專業(yè)的事。通用航空安全保障也是同樣的道理。根據(jù)通用航空現(xiàn)狀，通航企業(yè)除了培養(yǎng)飛行人才外，有兩類專業(yè)技術人員亟須培養(yǎng)，第一是專業(yè)的通用航空安全管理人員，第二是專業(yè)的通用航空維修保障人員，前者主要負責通航企業(yè)內部安全運行管理和安全監(jiān)督管理，后者主要負責保障通用航空器的運行正常。要解決專業(yè)人才培養(yǎng)問題，首先，通航企業(yè)要重視安全管理問題，在企業(yè)內部加強安全工作作風建設，建立健全安全管理培訓制度，營造良好的安全文化氛圍，增加對安全管理培訓的投入，加強與民航院校合作，定向培養(yǎng)所需的專業(yè)技術人才；其次，通航企業(yè)要積極派員參加局方組織的安全管理人員培訓班，提升安全管理人員的安全管理水平，并且定期安排通航機務人員與機場或航空公司機務人員交流，或跟班學習，提高和完善自身技能，積累工作經(jīng)驗；最后，民航院校要加強通用航空業(yè)務教育，根據(jù)需要有針對性的開設一些的通用航空專業(yè)類課程，陪養(yǎng)更多優(yōu)秀的通用航空專業(yè)技術人才。

通用航空安全管理體系建設是通用航空安全穩(wěn)定發(fā)展的基礎，只有從安全法規(guī)體系、運營模式、安全運行管理機制、安全監(jiān)督管理機制及專業(yè)人才培養(yǎng)等方面入手，完善通用航空安全管理體系建設，提高通用航空安全管理水平，大幅度降低通用航空事故率，有效推動通用航空安全穩(wěn)定的高質量發(fā)展，才能從根本上解決我國民航的“長短腿”問題，早日實現(xiàn)“兩翼齊飛”。