陳忠陽 李珊珊

2022年4月6日發(fā)布的《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（下稱“意見稿”）具有重大的現(xiàn)實意義，主要在于為金融風(fēng)險治理和管理提供了法律依據(jù)意見稿，并從風(fēng)險防范、化解和處置的流程角度明確了金融機構(gòu)、監(jiān)管部門、存款保險和保障基金部門以及地方政府等各風(fēng)險管理相關(guān)方的具體職責(zé)?！帮L(fēng)險”一詞在文本中出現(xiàn)93次，遠(yuǎn)超過“穩(wěn)定”一詞的45次，從形式和本質(zhì)上說這都是一部金融風(fēng)險管理法。

本文從現(xiàn)代風(fēng)險管理思維的角度解讀了意見稿體現(xiàn)的金融穩(wěn)定目標(biāo)和其實現(xiàn)的運作機制，并重點結(jié)合系統(tǒng)性風(fēng)險管理和金融穩(wěn)定管理的最新發(fā)展和國際經(jīng)驗，提出了相關(guān)政策建議。

政府視角的系統(tǒng)性風(fēng)險管理思維

國際清算銀行認(rèn)為，對金融穩(wěn)定給出一個清晰的定義較為困難，這是因為金融體系具有顯著的復(fù)雜性和多維性特征，并涉及多個維度之間的權(quán)衡，追求金融穩(wěn)定的目標(biāo)比追求價格穩(wěn)定更難實現(xiàn)。金融穩(wěn)定目標(biāo)涉及多個層面的問題，如希望在多大程度上保持穩(wěn)定、在金融體系行為的哪些方面需要穩(wěn)定以及在其他政策關(guān)切方面能夠承受多大代價等方面。對實現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)的監(jiān)管努力也較難進行精確的成本效益評估，因為缺少可比對照組，要量化避免金融不穩(wěn)定的社會效益，并證明如果沒有監(jiān)管干預(yù)就會發(fā)生不穩(wěn)定是非常困難的。從廣義上講，金融穩(wěn)定可以理解為包括金融基礎(chǔ)設(shè)施、金融機構(gòu)和金融市場的金融體系能夠吸收（而非放大）外部沖擊，且在沒有過度波動，且存在壓力的情況下能夠平穩(wěn)運行，減少金融中介關(guān)鍵職能中斷的可能性?！督鹑诜€(wěn)定法》的立法目的是為了健全金融風(fēng)險防范、化解和處置機制，壓實各方責(zé)任，完善處置措施，落實處置資源，維護金融穩(wěn)定。立法目標(biāo)是保障金融機構(gòu)、金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵功能，不斷提高金融體系抵御風(fēng)險和服務(wù)實體經(jīng)濟的能力，防止單體局部風(fēng)險演化為系統(tǒng)性全局性風(fēng)險，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險（Systemic Risk）的底線。這一立法目標(biāo)體現(xiàn)了廣義范圍的金融穩(wěn)定目標(biāo)?？梢哉f，政府和監(jiān)管機構(gòu)維護金融穩(wěn)定是通過對系統(tǒng)性風(fēng)險的有效管理來實現(xiàn)的。

對于政府而言，系統(tǒng)性風(fēng)險管理思維應(yīng)該是監(jiān)管思維的基礎(chǔ)和監(jiān)管有效性的基礎(chǔ)保障，因為金融監(jiān)管本質(zhì)上是金融機構(gòu)的外部風(fēng)險管理者。對金融機構(gòu)而言，系統(tǒng)性風(fēng)險的管理思維應(yīng)該是金融機構(gòu)風(fēng)險管理發(fā)展的自然延伸，是監(jiān)管合規(guī)的需要，是運行環(huán)境分析的需要，也應(yīng)該是戰(zhàn)略管理的需要。金融穩(wěn)定的立法目標(biāo)，金融風(fēng)險的防范、化解和處置機制實質(zhì)上分別對應(yīng)金融風(fēng)險的事前、事中和事后管理。

政府關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險的視角一方面在于金融系統(tǒng)穩(wěn)定性和系統(tǒng)崩潰對實體經(jīng)濟產(chǎn)生影響，另一方面也在于導(dǎo)致金融系統(tǒng)性風(fēng)險的來源，包括縱向的順周期性和橫向的系統(tǒng)重要性機構(gòu)和業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性。系統(tǒng)性風(fēng)險思維是現(xiàn)代風(fēng)險管理思維由機構(gòu)個體到系統(tǒng)整體的自然發(fā)展和延伸。風(fēng)險管理的發(fā)展路徑最早是由內(nèi)部控制開始，到20世紀(jì)七八十年代發(fā)展出了衍生品對沖，進而到九十年代出現(xiàn)了經(jīng)濟資本配置。而到巴塞爾協(xié)議Ⅱ的后期，對資本監(jiān)管的順周期性的考量實際上就是對縱向（時間維度的）系統(tǒng)性風(fēng)險的關(guān)注。2008年金融危機后，巴塞爾協(xié)議Ⅲ則更加關(guān)注流動性和系統(tǒng)韌性。因此，系統(tǒng)性風(fēng)險問題的提出是現(xiàn)代風(fēng)險管理發(fā)展到高級階段后的自我調(diào)整、修補和繼續(xù)發(fā)展，是建立在過去幾十年現(xiàn)代風(fēng)險管理持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上的，其思維具有現(xiàn)代風(fēng)險管理發(fā)展的一致性和延續(xù)性。

金融穩(wěn)定委員會和宏觀審慎政策是貨幣當(dāng)局參與金融穩(wěn)定的運作機制

宏觀審慎政策是全球金融危機后實現(xiàn)金融穩(wěn)定的核心措施，中央銀行在保證金融穩(wěn)定中開始發(fā)揮更重要的作用。美國和英國均通過專門立法設(shè)立了金融穩(wěn)定委員會，由中央銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)和政府合作制定宏觀審慎政策。美國的《多德—弗蘭克法案》創(chuàng)建了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，由美聯(lián)儲與政府和其他成員一起參與其中。英國的《金融服務(wù)法案》在英格蘭銀行創(chuàng)建了獨立的金融政策委員會，財政部的代表也參與其中。根據(jù)《單一監(jiān)督機制條例》，歐洲央行理事會負(fù)責(zé)在宏觀審慎論壇和金融穩(wěn)定委員會的合作下作出宏觀審慎決策。德國專門出臺了《金融穩(wěn)定法》，明確中央銀行負(fù)責(zé)分析識別重大金融風(fēng)險，強化信息收集獲取能力，并設(shè)立金融穩(wěn)定委員會，加強中央銀行、財政部門和監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)。意見稿也明確了中國人民銀行和國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制在維護金融穩(wěn)定中的核心地位。在金融風(fēng)險防范階段，中國人民銀行會同有關(guān)部門建立宏觀審慎政策框架、治理機制和基本制度，運用宏觀審慎政策工具，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險;在金融風(fēng)險處置階段，中國人民銀行牽頭處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險，履行最后貸款人職責(zé)。

意見稿明確，金融風(fēng)險防范包括事前的合規(guī)性管理，如持牌經(jīng)營、風(fēng)險防范主體責(zé)任、股東和實控人準(zhǔn)入、股東和實控人禁止行為等方面，也包括宏觀審慎政策框架、治理機制和基本制度，以及金融風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警機制。金融風(fēng)險化解部分明確了風(fēng)險化解的主體責(zé)任。金融風(fēng)險處置部分著墨最多，涉及處置工作機制、各相關(guān)主體的責(zé)任分工、處置資金的來源、處置措施和工具，以及司法銜接等方面。筆者認(rèn)為，這可能主要反映了金融風(fēng)險處置環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，且當(dāng)前監(jiān)管政策配套不夠成熟，但不應(yīng)理解為事后風(fēng)險管理對于維護金融穩(wěn)定較事前風(fēng)險防范和事中風(fēng)險化解更為重要。

有關(guān)意見稿的若干問題和建議

事前防范是金融風(fēng)險管理的本質(zhì)所在，而且是防范事后“風(fēng)險”、實現(xiàn)金融穩(wěn)定的根本出路。對于系統(tǒng)性風(fēng)險的事后處置的實際效果往往可能有限，且社會成本高昂。雖然事后的風(fēng)險處置措施依然非常重要，但維護金融穩(wěn)定應(yīng)更為強調(diào)事前預(yù)防性原則（Precautionary Principle），這一原則主要體現(xiàn)在事前和事中，尤其是積極主動的事前風(fēng)險管理。金融穩(wěn)定的概念是要防范實際沒有發(fā)生的金融危機，與金融系統(tǒng)在風(fēng)險尚未構(gòu)成威脅之前及時遏制的能力有關(guān)。一個穩(wěn)定的、富有韌性的金融體系在很大程度上是通過能自我糾正的、有市場約束的機制來實現(xiàn)的，這一機制能夠在小范圍的金融風(fēng)險萌芽時及時監(jiān)測并防止其進一步演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險。因此，基于預(yù)防性原則的事前風(fēng)險管理應(yīng)在金融穩(wěn)定監(jiān)管中發(fā)揮更重要的作用，包括完善銀行業(yè)風(fēng)險分級預(yù)警制度，更好地發(fā)揮存款保險制度的事前風(fēng)險識別、預(yù)警和糾正作用。對這種事前狀態(tài)風(fēng)險的有效管理，才是風(fēng)險管理的本質(zhì)所在，也才是從根本上防范事后“風(fēng)險”和實現(xiàn)金融穩(wěn)定的根本出路。

明確構(gòu)建完善的多層次金融穩(wěn)定監(jiān)測體系的目標(biāo)。意見稿在第二章的“金融風(fēng)險防范”中提到，國務(wù)院金融管理部門、省級人民政府建立所監(jiān)管行業(yè)、區(qū)域金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制，加強金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警;存款保險基金管理機構(gòu)、行業(yè)保障基金管理機構(gòu)依法監(jiān)測行業(yè)金融風(fēng)險。目前，對個體金融機構(gòu)的微觀風(fēng)險監(jiān)測較為到位，但全球金融危機表明，個體機構(gòu)安全并不意味著不存在系統(tǒng)性風(fēng)險，因此，監(jiān)管部門應(yīng)協(xié)調(diào)多方力量，努力構(gòu)建一個從微觀到宏觀，從全國到省級地方的多層次金融穩(wěn)定監(jiān)測體系。筆者認(rèn)為，鑒于事前風(fēng)險防范在維護金融穩(wěn)定中的重要性，可將這一目標(biāo)在《金融穩(wěn)定法》中更為詳盡地予以明確。當(dāng)然，由于金融穩(wěn)定的復(fù)雜性，對其進行測度的難度較大，也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但學(xué)界和業(yè)界仍有很多度量框架值得借鑒。如IMF認(rèn)為，特定脆弱性矩陣（Matrix of Specific Vulnerabilities）和金融穩(wěn)定風(fēng)險的總體測度（A Summary Measure of Financial Stability Risks）對于金融穩(wěn)定的監(jiān)測和決策作用不同，具有很強的互補性。前者以熱圖（Heatmap）或蛛網(wǎng)圖（Spider Chart）的形式呈現(xiàn)，后者以GDP增長下行風(fēng)險的時間序列，或在險增長（GaR， Growth at Risk），以及總體金融狀況指數(shù)的形式呈現(xiàn)。借鑒國際主流機構(gòu)和學(xué)界現(xiàn)有研究經(jīng)驗，監(jiān)管機構(gòu)完全有能力構(gòu)建一個更為完善的金融穩(wěn)定監(jiān)測體系。

明確在風(fēng)險防范、化解和處置過程中對不同所有制金融機構(gòu)的中性對待原則。全球金融危機后，監(jiān)管層意識到系統(tǒng)重要性機構(gòu)（SIFIs）在金融穩(wěn)定中具有主導(dǎo)性影響，因此通過資本監(jiān)管改革強化了SIFIs自身的損失吸收能力以及自救（Bail-in）在維護金融穩(wěn)定中的基礎(chǔ)性作用，旨在降低市場對SIFIs的政府隱性擔(dān)保預(yù)期和SIFIs的道德風(fēng)險。雖然我國對SIFIs的監(jiān)管借鑒了全球主流的資本監(jiān)管框架，但由于我國的SIFIs普遍具有中央政府的股東背景，市場對國有大型金融機構(gòu)和中小金融機構(gòu)的隱性擔(dān)保預(yù)期呈現(xiàn)分化趨勢，即市場對前者的隱性擔(dān)保預(yù)期一直較強，而對后者的隱性擔(dān)保預(yù)期下降，這一趨勢在包商銀行風(fēng)險事件后更為突出。雖然國有大型金融機構(gòu)總體風(fēng)險管理相對嚴(yán)格，短期經(jīng)營穩(wěn)健，但從長期看，較強的隱性擔(dān)保預(yù)期仍有可能在特定環(huán)境中增加經(jīng)營的道德風(fēng)險，對長期金融穩(wěn)定造成威脅。對金融行業(yè)而言，競爭中性原則不應(yīng)僅體現(xiàn)在經(jīng)營層面的市場競爭中，也應(yīng)體現(xiàn)在金融風(fēng)險的防范、化解和處置過程中。意見稿如能明確對不同所有制金融機構(gòu)的中性對待原則，將有助于降低隱性擔(dān)保預(yù)期的異質(zhì)性，進而通過平等地強化各類競爭主體的市場約束對長期金融穩(wěn)定產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響。

管理好“多而不能倒”的中小金融機構(gòu)風(fēng)險是維護我國金融穩(wěn)定的關(guān)鍵。識別系統(tǒng)重要性機構(gòu)的主要標(biāo)準(zhǔn)是個體機構(gòu)對系統(tǒng)性風(fēng)險的貢獻，而非破產(chǎn)的可能性。但由于我國政府對不同類型金融機構(gòu)隱性擔(dān)保的異質(zhì)性較強，中小金融機構(gòu)經(jīng)營模式高度同質(zhì)化，整體基本面和資本、財務(wù)狀況也弱于大型金融機構(gòu)，中小金融機構(gòu)在面臨系統(tǒng)性沖擊時出現(xiàn)集群式破產(chǎn)的風(fēng)險也更大，其對金融穩(wěn)定造成的潛在威脅事實上超過系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)。因此，與成熟市場不同，“多而不能倒”的中小金融機構(gòu)，而非系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，才是我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險的主要來源和維護金融穩(wěn)定的關(guān)鍵。當(dāng)很多中小金融機構(gòu)同時面臨破產(chǎn)風(fēng)險時，監(jiān)管機構(gòu)可能會發(fā)現(xiàn)事后的最佳選擇是救助其中一部分甚至所有機構(gòu)。而提升中小金融機構(gòu)風(fēng)險管理的基礎(chǔ)是完善其公司治理架構(gòu)和市場化的經(jīng)營機制。

增強金融風(fēng)險化解和處置在全國層面的統(tǒng)一性，并在監(jiān)管規(guī)則和自由裁量權(quán)之間取得平衡。從國際經(jīng)驗看，以中央銀行為核心的金融穩(wěn)定委員會和宏觀審慎政策是金融穩(wěn)定的主要運作機制，對金融機構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管、救助和處置工具的使用也主要是在國家層面進行。由于我國金融體系經(jīng)營上的分權(quán)特征，意見稿明確了中央和地方在金融風(fēng)險處置中均負(fù)有相應(yīng)責(zé)任。其中，省級人民政府負(fù)責(zé)處置轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融機構(gòu)風(fēng)險、非金融企業(yè)引發(fā)的金融風(fēng)險以及按照國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制要求牽頭處置的其他金融風(fēng)險;中國人民銀行牽頭處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險，履行最后貸款人職責(zé)，財政部門依法參與處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險;國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制負(fù)責(zé)認(rèn)定風(fēng)險外溢性強、波及范圍廣、影響程度深、可能嚴(yán)重危害金融穩(wěn)定的重大金融風(fēng)險。這意味著，省級地方政府在我國銀行業(yè)區(qū)域金融風(fēng)險處置中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，地方政府對個體金融機構(gòu)風(fēng)險事件對區(qū)域金融穩(wěn)定影響的判斷也存在較大的自由裁量權(quán)，如資產(chǎn)價格的輕微波動，或僅少數(shù)中小金融機構(gòu)面臨困境，究竟是競爭性市場正常運作的一部分還是具有潛在系統(tǒng)性風(fēng)險的事件缺乏客觀的評估標(biāo)準(zhǔn)。因此，與貨幣政策類似，金融穩(wěn)定監(jiān)管也需要在監(jiān)管規(guī)則和自由裁量權(quán)之間取得平衡。應(yīng)確立全國統(tǒng)一的系統(tǒng)性風(fēng)險測度方法在事中風(fēng)險化解和事后風(fēng)險處置中的參考意義，同時，中央銀行、中央政府也應(yīng)適度參與區(qū)域性金融風(fēng)險化解和處置工作，降低地方政府在潛在金融風(fēng)險評估中的主觀性，避免地方政府對金融風(fēng)險的過度行政干預(yù)。

自救在我國金融風(fēng)險化解中能夠發(fā)揮的作用可能弱于成熟市場。自救僅適用于個別銀行的特質(zhì)性風(fēng)險，而且由于我國面臨系統(tǒng)性外部沖擊時，個體金融機構(gòu)發(fā)生集群式危機的風(fēng)險高于成熟市場，因此自救在我國金融風(fēng)險化解中能夠發(fā)揮的作用可能弱于成熟市場。自救不僅有苛刻的應(yīng)用條件，而且可能比外部救助更具傳染性，這是由于自救預(yù)期可能加大債權(quán)人對金融機構(gòu)安全性的擔(dān)憂。此外，現(xiàn)有研究表明，自救還可能深刻影響商業(yè)銀行后續(xù)的信貸投放行為，對實體經(jīng)濟產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，如果我國面臨系統(tǒng)性金融風(fēng)險，政府需要做好大規(guī)模救助的準(zhǔn)備，維護金融穩(wěn)定。

應(yīng)提升風(fēng)險化解和處置過程中金融資產(chǎn)定價的市場化原則，更好地發(fā)揮市場化渠道的作用。從成熟市場經(jīng)驗看，市場化的方式在金融風(fēng)險的化解、處置中占據(jù)最為重要的地位。雖然意見稿強調(diào)金融風(fēng)險處置過程中應(yīng)盡量遵循市場化原則，但當(dāng)前對國有背景金融資產(chǎn)定價的嚴(yán)格限制大大約束了金融機構(gòu)風(fēng)險化解、處置中的資金來源。例如，按照1994年的《股份有限公司國有股權(quán)管理暫行辦法》，國有企業(yè)股權(quán)融資價格不能低于凈資產(chǎn)。雖然2008年的財政部令第48號廢止了該《暫行辦法》，但實踐中由于缺少頂層指引，國有企業(yè)仍普遍以每股凈資產(chǎn)作為股權(quán)融資價格底線，而現(xiàn)實中很多金融企業(yè)的股權(quán)交易價格在凈資產(chǎn)以下，定價約束極大地限制了市場化資金參與金融機構(gòu)增資和股權(quán)交易的動機。如果能在意見稿中針對金融風(fēng)險的化解、處置給出更為市場化的原則性定價指引，適度放寬相關(guān)金融資產(chǎn)交易價格限制，將有助于吸引更多市場化資金參與。

金融穩(wěn)定工作從長期和全局看必須處理好發(fā)展創(chuàng)新和穩(wěn)定的關(guān)系。金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)是發(fā)展，而發(fā)展源自于風(fēng)險承擔(dān)，包括規(guī)模擴張和業(yè)務(wù)及管理創(chuàng)新的風(fēng)險。因此，金融穩(wěn)定的底層邏輯在于發(fā)展與風(fēng)險的共存和平衡關(guān)系。現(xiàn)代風(fēng)險管理的發(fā)展無論是從治理、流程還是管理技術(shù)上看，都非常重視承擔(dān)風(fēng)險和管控風(fēng)險的平衡，如風(fēng)險治理中講求風(fēng)險管理的相對獨立性，風(fēng)險戰(zhàn)略中重視競爭和風(fēng)險（穩(wěn)定）的關(guān)系，日常管理中強調(diào)風(fēng)險偏好和容忍度管理以及用風(fēng)險調(diào)整績效。如果將風(fēng)險視為損失、問題和危機，這種風(fēng)險管理和發(fā)展的平衡是無法按照上述的理念來實現(xiàn)和操作的。而這種平衡關(guān)系處理不好，必然會陷入“一放就亂，一管就死”的傳統(tǒng)管理困境。

《金融穩(wěn)定法》的即將到來意義重大，期待全社會因它的出臺而更加重視金融風(fēng)險管理，尤其是現(xiàn)代金融風(fēng)險管理，期待《金融穩(wěn)定法》的實施成為未來我國長期金融穩(wěn)定的基石。

（作者單位：中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院）

責(zé)任編輯：董 治

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