饒遠(yuǎn)紅

（湖南川涵環(huán)保科技有限公司，湖南 長沙 410016）

隨著城市的快速發(fā)展，大規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目越來越多，使交通道路、房地產(chǎn)開發(fā)、水利設(shè)施等各類工程項(xiàng)目的建設(shè)對砂石的需求量持續(xù)增加，導(dǎo)致各地?zé)o證采砂、亂采濫挖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于砂石資源有限，若缺乏科學(xué)指導(dǎo)和規(guī)范管理，任非法采砂現(xiàn)象肆意發(fā)展，幾年后將會出現(xiàn)無砂可采的局面，且非法采砂的無序性和亂采濫挖，嚴(yán)重影響了河道河勢穩(wěn)定、行洪通暢和堤防安全，這對水環(huán)境及生態(tài)環(huán)境等都造成了不良影響。隨著《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》（2021版）的施行，單獨(dú)的河道采砂建設(shè)項(xiàng)目無需編制環(huán)境影響報(bào)告，所以，河道采砂規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)就顯得尤為重要。在實(shí)際工作中，河道采砂規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)有利于提高河道采砂規(guī)劃的科學(xué)性，可以更好地規(guī)范河道采砂行為，減輕河道采砂過程對環(huán)境的負(fù)面影響，同時(shí)，也可以從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，以此促進(jìn)砂石資源的可持續(xù)開發(fā)和利用。

1 評價(jià)對象及范圍

河道采砂規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的對象通常是地方人民政府及其水利部門組織編制或修訂的河道采砂規(guī)劃。其評價(jià)范圍主要包括時(shí)間和空間，其中時(shí)間維度應(yīng)與規(guī)劃方案的規(guī)劃期保持一致；空間維度除了包括規(guī)劃的空間范圍外，還應(yīng)考慮可能受到規(guī)劃實(shí)施影響的周邊區(qū)域。

2 評價(jià)工作重點(diǎn)

2.1 規(guī)劃分析

（1）規(guī)劃分析是開展河道采砂規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的基礎(chǔ)，要做好采砂規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)工作，必須要全面掌握采砂規(guī)劃方案的內(nèi)容。通常，規(guī)劃分析主要包括規(guī)劃概述與規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析。其中，規(guī)劃概述主要是闡述規(guī)劃方案的主要內(nèi)容，既要明確規(guī)劃期限、規(guī)劃對象以及范圍，還要明確采砂規(guī)模以及采砂分區(qū)情況等。而規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析是規(guī)劃分析的重點(diǎn)，主要是分析河道采砂規(guī)劃方案（如規(guī)劃布局、采砂規(guī)模、采砂方式、禁采期的設(shè)置情況等）與相關(guān)國家和地方法律法規(guī)、政策、相關(guān)規(guī)劃以及“三線一單”等的符合性。如在《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》、《國家濕地公園管理辦法》以及地方性的《河道采砂管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中，均有針對河道采砂的禁止性或限制性條款；而《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》、《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》、《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》等法律法規(guī)，也分別針對野生動物、水產(chǎn)種質(zhì)資源以及飲用水水源的保護(hù)明確了保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)禁止的行為。因此，在實(shí)際工作中，要分析規(guī)劃的可采區(qū)是否屬于上述條文中禁止采砂的區(qū)域，且采砂行為是否屬于上述法律法規(guī)中禁止的行為。

（2）此外，還應(yīng)細(xì)化分析采砂規(guī)劃與上層位、同層位規(guī)劃（如主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、水利發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、砂石資源開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃等）、區(qū)域“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求的協(xié)調(diào)性，如采砂規(guī)劃與上述文件存在沖突，則應(yīng)對采砂規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整以滿足相關(guān)法律法規(guī)和政策、規(guī)劃的要求。所以，規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析既是對采砂的規(guī)劃合法性、必要性的判定，也是規(guī)劃方案合理性論證的關(guān)鍵[1]。

2.2 環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價(jià)

（1）環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價(jià)是環(huán)境影響預(yù)測的前提與基礎(chǔ)。因此，應(yīng)根據(jù)采砂規(guī)劃實(shí)施后環(huán)境影響的特征，重點(diǎn)對評價(jià)范圍內(nèi)的河道及相關(guān)區(qū)域的水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查與評價(jià)，此外，還需要重點(diǎn)回顧上一輪采砂規(guī)劃實(shí)施造成的環(huán)境影響。

（2）由于采砂活動主要是開采河底砂石，這在一定程度上會擾動底泥、影響河道生態(tài)環(huán)境，所以，環(huán)境現(xiàn)狀除了調(diào)查流域概況、水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及目標(biāo)等基本資料外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注底泥的污染現(xiàn)狀、泥沙的來源、河流多年的平均含沙量、輸沙量以及洪水特征等重要信息。而生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀則應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注評價(jià)范圍內(nèi)涉及的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、“魚類三場”及洄游通道等環(huán)境敏感區(qū)域；還要重點(diǎn)調(diào)查評價(jià)范圍內(nèi)珍稀、瀕危以及當(dāng)?shù)靥赜械囊吧鷦又参?、水生生物的種類、數(shù)量、習(xí)性特點(diǎn)以及分布與保護(hù)情況等，這是為了便于在后續(xù)環(huán)境影響減緩對策和措施階段對評價(jià)區(qū)域內(nèi)的重要生境、受保護(hù)的動植物、水生生物提出有針對性的保護(hù)措施與對策。

（3）對于上一輪采砂規(guī)劃的實(shí)施情況應(yīng)重點(diǎn)明確采砂分區(qū)及其變化情況，要規(guī)劃采砂量、實(shí)際開采情況、環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)情況及其效果，同時(shí)，還應(yīng)分析上一輪規(guī)劃實(shí)施對區(qū)域生態(tài)環(huán)境變化的影響，還要明確上一輪規(guī)劃實(shí)施過程中存在的環(huán)境問題以及后續(xù)需要重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境問題，并提出相應(yīng)的解決方案。并且，要從上一輪規(guī)劃實(shí)施情況中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，好為下一輪的規(guī)劃實(shí)施提供參考。

2.3 環(huán)境影響預(yù)測與評價(jià)

（1）對規(guī)劃實(shí)施后的環(huán)境影響進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測與評價(jià)既是采砂規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，也是論證規(guī)劃環(huán)境合理性的重要依據(jù)。其中，河道采砂規(guī)劃主要涉及河道砂石的開采活動，而環(huán)境影響涉及水環(huán)境、大氣環(huán)境、聲環(huán)境、固體廢物、生態(tài)等各個(gè)方面，但主要集中在水環(huán)境和生態(tài)影響兩方面[2]。

（2）河道采砂規(guī)劃實(shí)施后對水環(huán)境的影響主要體現(xiàn)在兩方面，一是采砂機(jī)械（以采砂船為例）產(chǎn)生的含油污水和員工生活污水，二是采砂活動擾動底泥造成的水體渾濁，其主要污染物是SS以及底泥中的重金屬。在《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》中，對采砂船舶水污染物的排放提出了明確要求：在內(nèi)河水域及2021年之后建造的船舶，含油污水需收集并排入接收船舶垃圾和污水的專用設(shè)施，而生活污水可采用與含油污水相同的處理方式，或利用船載的生活污水處理裝置待處理達(dá)標(biāo)后在航行中排放。如果按照以上要求收集或排放，對水環(huán)境影響不大；而采砂活動擾動底泥產(chǎn)生的SS、重金屬等污染物，可采用歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行類比分析，或根據(jù)河流的特征、污染源排放情況等選擇合適的數(shù)學(xué)模型進(jìn)行預(yù)測，以此明確規(guī)劃實(shí)施后各斷面（如重要生境、飲用水水源保護(hù)區(qū)、常規(guī)監(jiān)測斷面等）的水環(huán)境質(zhì)量能否達(dá)到目標(biāo)值，并相應(yīng)分析水環(huán)境問題的變化情況。

（3）生態(tài)影響：河道采砂規(guī)劃實(shí)施后對生態(tài)的影響主要體現(xiàn)在對陸生生態(tài)系統(tǒng)、水生生態(tài)系統(tǒng)以及對生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)完整性的影響，且應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注對生態(tài)系統(tǒng)整體性、累積性的影響。若評價(jià)區(qū)域內(nèi)涉及保護(hù)物種、地方特有物種、珍稀瀕危野生物種的重要生境，則應(yīng)重點(diǎn)分析和評價(jià)，并明確規(guī)劃實(shí)施后重要生境是否滿足其保護(hù)和管控要求。而對于河道采砂活動對生態(tài)的影響，可采用定性或定量結(jié)合的方法進(jìn)行分析與預(yù)測。如類比分析法是一種比較常用的定性、半定量的評價(jià)方法，是根據(jù)當(dāng)前河道的采砂活動對生態(tài)系統(tǒng)造成的影響，分析和評估規(guī)劃河道采砂活動可能對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響，或根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料對河道采砂活動生態(tài)影響的研究結(jié)果來進(jìn)行類比[3]。

2.4 公眾參與

（1）公眾參與是河道采砂規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作的重要內(nèi)容之一。公眾參與的對象主要包括受到規(guī)劃實(shí)施影響的有關(guān)政府機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、專家等。而公眾參與的主要目的是：可將公眾參與對象關(guān)于河道的采砂規(guī)劃實(shí)施對環(huán)境影響的意見和建議進(jìn)行反饋，并采納合理的意見和建議，以此將規(guī)劃實(shí)施對公眾的負(fù)面影響降至最低。

（2）河道采砂規(guī)劃除了與生態(tài)環(huán)境部門、水利部門有關(guān)外，通常還涉及國土部門、規(guī)劃部門、交通運(yùn)輸部門、林業(yè)部門等多個(gè)政府部門以及砂石協(xié)會、野生動植物保護(hù)協(xié)會等相關(guān)團(tuán)體，而對于河道采砂反映最為強(qiáng)烈的是可采區(qū)周邊的居民。近年來，由于受到非法采砂的不良影響，可采區(qū)周邊居民反對河道采砂的情況時(shí)有發(fā)生。居民認(rèn)為在河道采砂規(guī)劃實(shí)施后，可能會導(dǎo)致河道加寬、堤岸坍塌，當(dāng)汛期來臨時(shí)，將會嚴(yán)重威脅可采區(qū)周邊居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。

（3）由于河道采砂規(guī)劃涉及的公眾、團(tuán)體和政府部門較多，且部分公眾對于河道采砂反映強(qiáng)烈，這更加凸顯了公眾參與調(diào)查在采砂規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作中的重要性。通常，公眾參與調(diào)查是采取通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播以及報(bào)紙等多種傳播媒介公示規(guī)劃的基本內(nèi)容，從而廣泛收集公眾對于河道采砂規(guī)劃的意見與建議；同時(shí)，還可通過張貼海報(bào)、宣傳講座等形式向公眾科普與河道采砂有關(guān)的科學(xué)知識。此外，規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目，除了要采取公示等方式收集公眾意見外，還應(yīng)采取座談會、聽證會、專家論證會等形式。而對于公眾提出的合理的意見與建議應(yīng)充分采納，以完善相應(yīng)的環(huán)境影響對策和措施，或相應(yīng)優(yōu)化河道采砂規(guī)劃方案；對于不采納的意見、建議應(yīng)給予合理的解釋說明。

3 評價(jià)工作存在的問題及對策建議

3.1 采砂規(guī)劃環(huán)評滯后于規(guī)劃

（1）雖然《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 流域綜合規(guī)劃》等有關(guān)技術(shù)導(dǎo)則，均明確了規(guī)劃環(huán)評應(yīng)在規(guī)劃編制初期及早介入，但并無強(qiáng)制性、約束性的要求。通常，規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評是委托不同專業(yè)的第三方單位編制，所以，除了評價(jià)單位和環(huán)境主管部門熟知規(guī)劃環(huán)評這一原則外，規(guī)劃編制第三方單位、業(yè)主單位對此均不了解，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評嚴(yán)重滯后，采砂規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評脫節(jié)。并且，生態(tài)環(huán)境因素未能充分發(fā)揮對規(guī)劃方案的制約作用，致使規(guī)劃方案可能存在不同程度的環(huán)境不合理性，最終將影響規(guī)劃的實(shí)施[4]。

（2）某縣河道采砂規(guī)劃制定過程中未同步進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評工作，直至河道采砂規(guī)劃方案編制完成才著手進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。但在評價(jià)時(shí)發(fā)現(xiàn)，采砂規(guī)劃方案劃分的某可采區(qū)內(nèi)涉及水質(zhì)自動監(jiān)測站，根據(jù)當(dāng)?shù)厥〖壣鷳B(tài)環(huán)境部門下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站站點(diǎn)管理的通知》，水質(zhì)監(jiān)測站河流站點(diǎn)采水口上游1 000 m，下游200 m范圍內(nèi)嚴(yán)格控制河道疏浚、采砂等作業(yè)，環(huán)評部門認(rèn)為在此范圍內(nèi)采砂可能會干擾采水設(shè)施和自動監(jiān)測設(shè)施，導(dǎo)致水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)異常，認(rèn)為該河道采砂規(guī)劃方案的可采區(qū)布局不合理，建議取消。但由于當(dāng)?shù)厣笆?yīng)緊張，相關(guān)部門不同意取消，希望調(diào)整位置，要求規(guī)劃編制單位重新研究可采區(qū)的布局。由此可以看出，在規(guī)劃方案編制完成的情況下提出調(diào)整規(guī)劃的要求，會嚴(yán)重影響該縣采砂規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)度。

（3）對于規(guī)劃環(huán)評滯后的問題，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評及早介入宣傳，增加政府部門之間的溝通協(xié)調(diào)，且在采砂規(guī)劃編制初期應(yīng)征詢各有關(guān)部門（如環(huán)保、國土、交通、林業(yè)等部門）的意見與要求，而業(yè)主單位一定要有規(guī)劃環(huán)評早期介入的意識，并作為規(guī)劃編制單位與環(huán)評單位之間的溝通紐帶，從而有效發(fā)揮生態(tài)環(huán)境因素對規(guī)劃的約束作用。

3.2 規(guī)劃所需資料難以獲取

（1）采砂規(guī)劃所需的基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)較多，除了規(guī)劃方案外，還需調(diào)取當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)紅線圖、河道水文資料、生態(tài)現(xiàn)狀、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀資料以及上一輪采砂規(guī)劃的實(shí)施情況等，同時(shí)，還要了解評價(jià)范圍內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、“魚類三場一通道”、水質(zhì)監(jiān)測斷面或站點(diǎn)等環(huán)境敏感點(diǎn)的具體情況。這些資料通常涉及多個(gè)部門，具體情況詳見表1。

表1 規(guī)劃環(huán)評所需資料涉及的部門

（2）采砂規(guī)劃環(huán)評所需資料多且涉及多個(gè)部門，僅環(huán)評單位溝通協(xié)調(diào)就會存在一定困難，如果相關(guān)部門不配合，可能是牽涉到部分資料不能對外提供，其資料收集難度較大，尤其是生態(tài)現(xiàn)狀資料如生物量、生物多樣性相關(guān)數(shù)據(jù)，“魚類三場一通道”等相關(guān)資料，調(diào)查、獲取難度更大，甚至有些主管部門都存在資料缺失現(xiàn)象。此外，現(xiàn)狀資料應(yīng)盡量利用已有資料和成果。

（3）環(huán)評單位應(yīng)采取多手段、多渠道獲取相關(guān)資料，要對接規(guī)劃編制單位已有的資料，并收集政府網(wǎng)站上已公布的資料，同時(shí)，業(yè)主單位也要積極協(xié)助環(huán)評單位與各部門進(jìn)行溝通，并協(xié)調(diào)獲取規(guī)劃環(huán)評所需資料。而對于主管部門存在缺失的資料，可結(jié)合現(xiàn)場踏勘進(jìn)行專家及相關(guān)公眾咨詢，查閱并利用有關(guān)文獻(xiàn)及研究成果，必要時(shí)可采取現(xiàn)場調(diào)查監(jiān)測的方式獲取。

3.3 公眾參與不夠

（1）采砂規(guī)劃會涉及到許多政府部門、團(tuán)體組織以及大量普通民眾。根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》的有關(guān)要求：第一次公示僅需在網(wǎng)絡(luò)平臺上公開相應(yīng)的信息，通常是當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站，但實(shí)際上普通公眾瀏覽政府網(wǎng)站的次數(shù)不多，公眾知曉面不廣。所以，采砂規(guī)劃環(huán)評征求意見稿要求在網(wǎng)絡(luò)平臺、公眾易于接觸的報(bào)紙以及公眾知悉的場所進(jìn)行公示，這樣公眾知曉度會高一些，但河道采砂規(guī)劃通常涉及一條河流的流域范圍或一個(gè)縣市，范圍廣，難以充分覆蓋受規(guī)劃實(shí)施影響的部門、團(tuán)體或公眾。而且，以上形式不同于以往調(diào)查問卷的形式簡單明了，公眾如有意見或建議需要在電腦上提交，而座談會、論證會等公眾參與形式要求公眾主動報(bào)名參加，導(dǎo)致公眾參與的積極性降低，參與不充分。

（2）建議河道采砂規(guī)劃環(huán)評的公眾參與不應(yīng)全權(quán)委托給評價(jià)單位，應(yīng)由業(yè)主單位（通常是水利或水務(wù)部門）主導(dǎo)，除了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》中要求必須采取的公開方式外，鼓勵采取電視、微信、微博以及其他新媒體等現(xiàn)代化方式公開，這樣受眾面廣，公眾易于知曉；而座談會、聽證會、論證會等應(yīng)由業(yè)主單位組織，主動邀請與河道采砂有關(guān)的政府部門、團(tuán)體、專家以及公眾代表等，這樣可相應(yīng)提高公眾的參與度。

3.4 生態(tài)影響預(yù)測與評價(jià)不深入

（1）采砂活動是以生態(tài)影響為主，其生態(tài)影響具有復(fù)雜性、長期性、滯后性等特征，所以，在環(huán)境影響評價(jià)過程中很難進(jìn)行準(zhǔn)確的定量分析和預(yù)測，尤其是規(guī)劃類型的生態(tài)影響評價(jià)，在實(shí)施過程中常常會存在諸多不確定因素，導(dǎo)致難以具體深入地評價(jià)。而采用定性分析、類比分析等方法進(jìn)行預(yù)測與評價(jià)，結(jié)果可能與實(shí)際影響存在較大差異。

（2）生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查是生態(tài)影響評價(jià)的基礎(chǔ)，因此，生態(tài)現(xiàn)狀資料一定要詳實(shí)，且現(xiàn)狀數(shù)據(jù)力求準(zhǔn)確，以此為生態(tài)影響預(yù)測打好基礎(chǔ)。如采用類比分析時(shí)，類比對象要選取合理，且類比對象的性質(zhì)、規(guī)模、生態(tài)因子等要與本規(guī)劃基本相似；還可以通過詳細(xì)調(diào)查上一輪規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生的影響，類比預(yù)測本輪規(guī)劃實(shí)施可能造成的影響；另外，要相應(yīng)提出跟蹤評價(jià)的要求，以修正前期預(yù)測的不準(zhǔn)確性。

4 結(jié)語

綜上所述，河道采砂規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)對于提高河道采砂規(guī)劃的科學(xué)性，減輕河道采砂過程對環(huán)境造成的負(fù)面影響具有重要意義。因此，采砂規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)工作應(yīng)遵循科學(xué)、客觀的原則，且應(yīng)在采砂規(guī)劃編制的早期介入，以提高規(guī)劃的環(huán)境合理性。同時(shí)，在評價(jià)過程中應(yīng)突出采砂規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的特征及所在流域的環(huán)境特點(diǎn)，加強(qiáng)現(xiàn)狀環(huán)境的調(diào)查與分析，并重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析、環(huán)境影響預(yù)測預(yù)評價(jià)，鼓勵公眾參與調(diào)查。同時(shí)在此基礎(chǔ)上提出合理、可行的環(huán)境影響減緩措施與對策，并提出規(guī)劃方案優(yōu)化調(diào)整的建議，這樣才能從源頭預(yù)防環(huán)境污染和減小對生態(tài)的破壞，才能從環(huán)保角度為規(guī)劃決策提供科學(xué)依據(jù)。