摘 要：為了解2018年隱性債務(wù)清查以來新疆政府隱性債務(wù)化解情況，本文組織開展新疆政府融資平臺公司債務(wù)情況摸底調(diào)查，并結(jié)合城投債及地方政府債券情況進(jìn)行綜合分析。結(jié)果顯示：2022年新疆地方政府債務(wù)進(jìn)入償債高峰，受地方財政收入實力有限疊加影響，政府償債能力不足，多通過借新還舊、展期等方式暫時騰挪債務(wù)，隱性債務(wù)化解成效不理想。展望未來，短期內(nèi)城投企業(yè)迎來最強監(jiān)管，“保剛兌”難度增加，長期看地方政府“謀發(fā)展”和“控債務(wù)”平衡難度仍然很大。

關(guān)鍵詞：隱性債務(wù);融資;債務(wù)化解

引言

近年來，一系列約束政府融資平臺的相關(guān)政策陸續(xù)出臺，對政府性隱性債務(wù)管理帶來了較大沖擊。2021年8月銀保監(jiān)會發(fā)布了《銀行保險機構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“15號文”），一時間在平臺債務(wù)乃至整個金融圈引發(fā)很大震動，被稱為史上最嚴(yán)城投融資新規(guī)，為了解近近期新疆隱性債務(wù)情況與問題，本文深入討論融資新規(guī)及相關(guān)影響，以為后續(xù)更好開展相關(guān)工作提供借鑒。

一、地方政府整體債務(wù)水平上升，隱性債務(wù)規(guī)模仍然龐大

1.地方政府整體債務(wù)凈增加，顯性債務(wù)增量明顯

2021年末，新疆政府債務(wù)余額合計9248.47億元，較2018年末增加2307.56億元，增長33.27%。其中，政府債券余額5634.67億元，較2018年增加1792.22億元，占整體政府債務(wù)的比重從55.4%上升至60.93%;城投債及融資平臺公益性及準(zhǔn)公益性項目貸款（簡稱融資平臺貸款，下同）合計的或有債務(wù)余額3608.3億元，較2018年年末增加515.34億元，占整體政府債務(wù)的比重從44.6%下降至39.04%。

隱性債務(wù)上，一是融資平臺貸款規(guī)模仍然龐大。截止2021年末，融資平臺存量貸款（指2020年前發(fā)放）余額1948.37億元，2019年與2020年兩年合計凈減少178.5億元，不足2018年末融資平臺貸款余額的十分之一（8.39%）。2019至2021年間平臺公司新增貸款合計406.55億元，其中，PPP項目貸款91.29億元，公路項目貸款155.6億元，其余為產(chǎn)業(yè)園區(qū)、市政建設(shè)項目貸款，余額為159.66億元。二是城投債券增量顯著。受益于整體信用環(huán)境的寬松，城投債發(fā)行規(guī)模顯著上升，發(fā)行成本下降，在財政吃緊情況下為債務(wù)騰挪提供“喘息”空間。截至2021年末，全疆城投債余額為1253.38億元，較2018年增長29.74%，2021年全年凈融資額為203.17億元，較2018年增長79.43%。

2.全區(qū)整體債務(wù)風(fēng)險快速攀升，遠(yuǎn)超債務(wù)警戒線

從衡量地區(qū)債務(wù)風(fēng)險核心指標(biāo)的債務(wù)率（地方政府債務(wù)余額/綜合財力）看，2021年末，新疆債務(wù)率水平上升至446.32%，較2018年上升123.6個百分點，遠(yuǎn)超100%的警戒線，主要是受到債務(wù)絕對量快速上升及財政增收乏力的雙重壓力，不同地州（市）雖略有差異，但呈現(xiàn)相同趨勢。從負(fù)債率（地方政府債務(wù)余額/GDP）看，2021年末較2018年上升7.08個百分點，突破60%的警戒線，伊犁和阿克蘇因近兩年強勁的經(jīng)濟增長勢頭，受分母效應(yīng)影響，負(fù)債率較2021年分別下降4.75和7.4個百分點，其余地州（市）負(fù)債率均呈上升態(tài)勢。

3.債務(wù)處置逐步開展，隱性債務(wù)漸趨“顯性化”

隱性債務(wù)的整改主要包括6種模式，在實際操作中，“借新還舊、展期等”成為了地方政府平滑短期債務(wù)風(fēng)險的常態(tài)化做法。2020年以來，地方政府與金融機構(gòu)通過債務(wù)重組及置換等方式舒緩債務(wù)到期壓力，據(jù)不完全統(tǒng)計，共計對341.22億元隱性債務(wù)進(jìn)行了重組、置換或延期。此外，財政部也在嘗試通過法定債務(wù)“加杠桿”的方式將部分隱性債務(wù)顯性化，例如開展建制縣再融資債券償還政府隱性債務(wù)試點。目前新疆有三個區(qū)、縣級區(qū)域由于其債務(wù)率超過300%的紅線，于2021年2月發(fā)放兩期額度共計95億元一般債再融資債券進(jìn)行了隱性債務(wù)置換，置換債券周期為5年，票面平均利率低至3.1%。

二、隱性債務(wù)化解不及預(yù)期的原因

當(dāng)前各級政府對于償還隱性債務(wù)的普遍做法是，除“三?！敝С鐾?，債務(wù)償還是最高優(yōu)先級，對于到期債務(wù)實在難以償還時，通過借新還舊、展期等方式暫時騰挪債務(wù)。但從實際操作上來看，隱性債務(wù)化解難度大，效果可能難達(dá)預(yù)期。

1.伴隨政府債務(wù)償債高峰到來，償債壓力加劇

2020年以來，政府債務(wù)集中到期。2020年新疆地方政府債券及城投債兌付金額合計738.67億元，較2019年增加321.61億元，占全年財政一般預(yù)算收入的50%。2021年兌付金額進(jìn)一步增加至855.4億元，占一般預(yù)算收入的54.63%，為有記錄以來兌付峰值。同時，融資平臺公司2016-2018年發(fā)放的貸款余額占平臺整體項目貸款余額的80.72%，按照三年的緩沖期，2017年的貸款已于2020年進(jìn)入償還高峰期。而近年經(jīng)濟下行財政增收困難，進(jìn)一步增加了政府的償債壓力。以烏魯木齊市為例，2020年全市全年一般公共預(yù)算收入同比減收超五分之一（22.4%），僅2020年四季度到期的各類政府債務(wù)達(dá)2020年全年一般預(yù)算收入的一半（52.24%），市財政因無法償還向自治區(qū)申請協(xié)助，最終通過債務(wù)重組、借新還舊及再融資債券置換等方式接續(xù)債務(wù)近200億元。

2.借新還舊、展期等以時間換空間的債務(wù)化解方式并沒有消解債務(wù)，只是暫時緩解債務(wù)壓力、延遲債務(wù)風(fēng)險暴露

2019年6月發(fā)布的40號文指出，“對于到期債務(wù)暫時難以償還的，允許融資平臺公司和金融機構(gòu)在協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)”。財政部門表示，隱性債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的債務(wù)無論是債務(wù)展期或是再融資，債務(wù)期限上均不得超過十年化解期（即2028年前必須化解），雖然通過置換、展期等方式緩解了短期債務(wù)壓力，但償債壓力向債務(wù)期限后期集中后，后期風(fēng)險更大。例如，烏魯木齊市2021年1月在興業(yè)銀行10.9億元的項目貸款到期，經(jīng)另金融機構(gòu)置換后，還款期限調(diào)整至2028年6月。在華夏銀行新疆分行2021年4月到期的4億元債務(wù)則經(jīng)展期后還款期限調(diào)整至2028年5月。

3.化債方案難落實，未納入隱性債務(wù)系統(tǒng)的政府債務(wù)資金接續(xù)問題成為債務(wù)風(fēng)險“痛點”

調(diào)查顯示，在2018年自治區(qū)下達(dá)要求各地州市清查隱性債務(wù)的文件后，除部分債務(wù)被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)進(jìn)入財政部隱性債務(wù)系統(tǒng)外，大多被要求整改成PPP項目或轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，但由于項目主體不合規(guī)、收益率過低等原因，PPP整改項目進(jìn)度緩慢，加大了債務(wù)違約風(fēng)險。以農(nóng)發(fā)行巴州分行為例，截至2021年8月末，在2018年末12個擬整改為PPP的項目中仍有7個未整改完成。例如和碩縣融坤土地儲備有限責(zé)任公司名下一項目在2018年末擬整改為PPP項目，但因收益率過低等原因一直處于整改之中，5048萬貸款暫由縣財政預(yù)算支出。

再比如，新疆芳香植物科技開發(fā)股份有限公司一葡萄酒項目于2017年通過和碩縣人民政府出具回購承諾函獲得農(nóng)發(fā)重點建設(shè)基金公司投資4000萬元，2018年末當(dāng)?shù)刎斦块T單方面撤函后，目前有1600萬元貸款欠息逾期。

4.隱性債務(wù)風(fēng)險底數(shù)仍然不清，主動防范風(fēng)險難度大

2018年以來，雖然財政部數(shù)次下文要求地方公開政府性債務(wù)信息，但地方財政部門對債務(wù)數(shù)據(jù)仍然諱莫如深，金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)僅被動參與核對被認(rèn)定為隱性債務(wù)的項目及數(shù)據(jù)信息，對于計入隱性債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與口徑不清。國開行新疆分行反映，2020年6月，財政部發(fā)文要求銀保監(jiān)會與金融機構(gòu)比對融資平臺公司債務(wù)信息，其對2020年年末數(shù)據(jù)核對后發(fā)現(xiàn)，被認(rèn)定為隱性債務(wù)的貸款余額僅占全口徑的35.5%。農(nóng)發(fā)行新疆分行這一比例則為42.8%。債務(wù)數(shù)據(jù)的透明度較低一直是債務(wù)風(fēng)險防控的“堵點”，加大了風(fēng)險防范難度。農(nóng)發(fā)行新疆分行表示，雖然未納入隱性債務(wù)系統(tǒng)的政府類項目的實際償債人仍是政府，但卻非其法律意義上的債務(wù)人，導(dǎo)致其在風(fēng)險防控上缺乏抓手，無法提前預(yù)警、防范風(fēng)險。

三、新疆債務(wù)展望與相關(guān)建議

1.短期內(nèi)，城投企業(yè)迎來最強監(jiān)管，“保剛兌”難度增加

2021年4月，國務(wù)院發(fā)文進(jìn)一步要求城投公司剝離政府融資職能，隨后，新疆在交易所“紅黃綠”分檔中被劃為黃檔，區(qū)市級城投可以借新還舊償還交易所債券及其他類型債務(wù)，縣級城投只能償還交易所債券，城投發(fā)債受到明顯影響：5月全疆僅發(fā)行8.1億元城投債券，創(chuàng)下2020年以來的新低，雖然6至8月，發(fā)行金額有所恢復(fù)，但發(fā)債企業(yè)評級中樞整體上移，發(fā)行9支債券的城投主體均為AA+。7月銀保監(jiān)下發(fā)15號文，并附最新融資平臺監(jiān)管名單，新疆共有292家融資平臺在列。文件要求對名單內(nèi)融資平臺流貸性質(zhì)融資進(jìn)行限制，對部分融資平臺“短貸還長”的流動性貸款產(chǎn)生重大沖擊。以庫爾勒城市建設(shè)投資有限公司（縣級）為例，2021年需償還貸款22.98億元，其中約7億元項目貸款原計劃通過流動性貸款來償還，企業(yè)表示，15號文出臺后，短期償債壓力驟增，在融資新政下，不排除通過設(shè)立新的融資主體繞道監(jiān)管作為應(yīng)急手段。

從現(xiàn)實來看，一方面，城投要與政府做完全的切割、完成市場化轉(zhuǎn)型，并非一日之功;另一方面，在近年產(chǎn)業(yè)類、地產(chǎn)類債券違約頻現(xiàn)的背景下，承銷機構(gòu)及投資人對城投債熱情難減。有市場人士坦言，城投的實質(zhì)違約對于區(qū)域金融生態(tài)的沖擊過大，使得地方政府不敢輕易嘗試，市場對“保剛兌”期待仍然較高。然而，在新的融資環(huán)境下，如何“保剛兌”、保持融資鏈的不斷裂，對城投公司乃至地方政府都形成了新的挑戰(zhàn)。

2.長期內(nèi)，地方政府債務(wù)管理趨嚴(yán)，“謀發(fā)展”和“控債務(wù)”平衡難度仍然很大

隱性債務(wù)監(jiān)管的強化使債務(wù)驅(qū)動的地方政府項目投資急劇縮減。對于以政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資比重超四成的新疆，政府投資的大幅萎縮對全區(qū)固定資產(chǎn)投資的影響重大：2018年及2019年新疆基礎(chǔ)設(shè)施投資增速分別為-36.6%和-0.8%，固定資產(chǎn)投資增速則分別為-25.2%和2.5%。從政府的融資渠道看，發(fā)行地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法渠道，且有上限。作為重要資金補充渠道的城投債券，則受制于城投企業(yè)資質(zhì)偏弱（全疆AAA級城投企業(yè)僅有1家，AA+級13個，AA級及以下占比達(dá)到了62%）。同時，作為政府項目融資主力的兩大政策性銀行——國開行及農(nóng)發(fā)行，目前對政府項目的介入較為謹(jǐn)慎，2019年以來，僅參與少量PPP及公路項目融資，融資額累計不超過200億元。

雖然在問責(zé)壓力及強監(jiān)管環(huán)境下，當(dāng)前地方政府大多聲稱“有多少錢辦多少事”，但維護穩(wěn)定以及脫貧攻堅任務(wù)完成后面臨的防“返貧”、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略任務(wù)卻對固定資產(chǎn)投資提出了實實在在的增速要求，囿于“偏門被堵，前門過窄”的困境中，仍可能引發(fā)對策與政策新的博弈。

3.強化地方政府隱性債務(wù)績效管理

自治區(qū)政府應(yīng)進(jìn)一步健全債務(wù)資金績效管理機制，實施地方政府債務(wù)項目滾動管理和績效管理，加強債務(wù)資金使用監(jiān)控。一是要進(jìn)一步完善還貸準(zhǔn)備金制度，保證隱性地方能夠及時足額償還;要建立地方隱性債務(wù)資金績效評價體系，嚴(yán)格規(guī)范債務(wù)資金使用范圍和支出結(jié)構(gòu)，如地方政府債務(wù)資金只能用于公益性支出而不能用于經(jīng)常性支出，以將現(xiàn)存隱性債務(wù)存量保持在合理的范圍內(nèi)，并降低隱性債務(wù)增量發(fā)生的可能性;政府部門績效評價中引入地方政府隱性債務(wù)規(guī)模指標(biāo)，以約束政府和規(guī)范政府行為。二是要制定道德風(fēng)險監(jiān)察制度。從人力資源和責(zé)任落實角度，除在法律層面約束平臺公司業(yè)外，還應(yīng)加強員工道德約束，樹立員工道德風(fēng)險意識，制定道德風(fēng)險監(jiān)察制度，比如強化融資平臺資產(chǎn)和負(fù)債管理，提升舉債平臺和自身資產(chǎn)和負(fù)債管理能力;營造公平競爭的市場環(huán)境，切實規(guī)避可能產(chǎn)生的隱性地方債務(wù)風(fēng)險。

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作者：瞿琿（2002-），女，湖南省張家界人，民族：土家 職稱：學(xué)生 學(xué)歷：在讀本科生。

研究方向：金融