單林春

（寧夏自然資源勘測調(diào)查院，寧夏銀川 750002）

2018年，根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》要求，土地、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)、海洋、水資源調(diào)查職責(zé)將被整合至新組建的自然資源部，賦予自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者以及統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)“兩統(tǒng)一”重要職責(zé)。黨的十九屆四中全會明確要求“加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度”，這是貫徹落實新發(fā)展理念，推進自然資源管理體制改革的重要舉措，也是自然資源管理“兩統(tǒng)一”的前提和基礎(chǔ)[1]。國家自然資源調(diào)查監(jiān)測工作實行分頭管理，導(dǎo)致“數(shù)出多門、數(shù)據(jù)重復(fù)、標準不一、內(nèi)容交叉”等問題[2-3]。據(jù)統(tǒng)計，寧夏的森林、草原、耕地數(shù)據(jù)總和超出寧夏國土總面積約30%。2020年，自然資源部發(fā)布《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》，明確提出自然資源調(diào)查監(jiān)測工作的路線圖、時間表、任務(wù)書，為加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，健全自然資源監(jiān)管體制，有效履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)提供根本遵循和工作指南。文章根據(jù)吳忠森林草原濕地專項調(diào)查工作制定統(tǒng)一的自然資源分類標準，完善自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，為開展全域、全要素自然資源調(diào)查奠定了基礎(chǔ)。同時，對工作中存在的問題進行深入分析，提出切實可行的對策建議，為進一步開展自然資源的調(diào)查和管理提供參考。

1 調(diào)查工作重新定位和試點工作安排

1.1 調(diào)查工作重新定位

2017年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》，對三次調(diào)查工作予以全面部署，標志著全國第三次土地調(diào)查工作正式啟動。按照中央改革精神，第三次土地調(diào)查應(yīng)根據(jù)自然資源管理和生態(tài)文明建設(shè)新需要，以全面支撐自然資源管理的新視角、整體推進生態(tài)文明建設(shè)的新立場、客觀反映土地資源及其利用狀況為基礎(chǔ)，進一步加強土地作為自然資源的生態(tài)背景。為了解決自然資源規(guī)劃不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，為“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行提供有力支撐，需要按照自然資源部的統(tǒng)一安排，不斷完善《第三次全國國土調(diào)查實施方案》，從強化三次調(diào)查總體定位、制定工作分類、加強與林業(yè)濕地草原水資源調(diào)查銜接等多個方面進行優(yōu)化和銜接。通過形成新的工作類別，調(diào)整工作內(nèi)容，完善工作計劃，加快對現(xiàn)有森林、濕地等自然資源調(diào)查的實質(zhì)性整合，解決標準不一致、空間重疊等問題，確保各種自然資源在國家空間的水平分布。

目前，統(tǒng)一時點調(diào)查成果已通過國家核查，全國國土空間土地的現(xiàn)狀家底和變化情況已翔實準確，成果數(shù)據(jù)已應(yīng)用于國土空間規(guī)劃編制等重點工作。下一步，將國土調(diào)查向自然資源調(diào)查轉(zhuǎn)變，確定各類自然資源質(zhì)量和生態(tài)狀況，形成統(tǒng)一的自然資源調(diào)查，全面支撐對山、河、林、田、湖、草地的全面保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。2020年1月，自然資源部提出調(diào)查監(jiān)測工作的總體思路，堅持山水林田湖草是1個生命共同體的理念，建立統(tǒng)一的調(diào)查、自然資源評價和監(jiān)控體系，形成協(xié)調(diào)有序的自然資源調(diào)查監(jiān)測機制。2020年10月，自然資源部正式啟動2020年度全國森林資源調(diào)查工作，是加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測制度的必然要求。

1.2 試點工作安排

2020年6月，習(xí)近平總書記視察寧夏，賦予寧夏黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的時代重任，自治區(qū)出臺《關(guān)于建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的實施意見》，并在推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的會議上，均明確提出著眼黃河流域生態(tài)保護協(xié)同性，立足寧夏全域生態(tài)系統(tǒng)整體性，堅持山水林田湖草沙是生命共同體，系統(tǒng)謀劃黃河、賀蘭山、六盤山、羅山“一河三山”和森林、草原、濕地、流域、農(nóng)田、城市、沙漠“七大生態(tài)系統(tǒng)”保護修復(fù)。為貫徹落實習(xí)近平總書記視察寧夏重要講話精神，全面踐行生態(tài)文明理念積極推進區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)，加快完善區(qū)域自然資源統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測和評價體系，不斷健全自然資源監(jiān)管體制，認真履行自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測職責(zé)，依據(jù)《總體方案》和《實施意見》等相關(guān)要求，在自治區(qū)第三次國土調(diào)查成果基礎(chǔ)上，自然資源廳先行安排部署了關(guān)于森林草原濕地等自然資源的專項調(diào)查（吳忠試點）工作。

2 試點工作技術(shù)思路和主要內(nèi)容

2.1 技術(shù)思路

森林草原濕地專項調(diào)查試點工作于2020年9月正式啟動，采用的主要思路是以第三次國土調(diào)查成果確定的森林、草原、濕地相應(yīng)圖斑為基礎(chǔ)，以第二次全國濕地調(diào)查成果、森林資源調(diào)查年度更新“一張圖”成果、第二次全國草地資源清查成果圖斑為補充，參照地理國情監(jiān)測地表覆蓋數(shù)據(jù)、寧夏“1∶2000基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫”植被與土質(zhì)圖層數(shù)據(jù)、自然保護地整合優(yōu)化等成果，充分利用高分辨率航天航空遙感影像，通過內(nèi)業(yè)研判、外業(yè)“3S”一體化調(diào)查，準確查清縣級調(diào)查單位內(nèi)森林、草原、濕地等自然資源邊界、位置、面積及其相應(yīng)的屬性信息。

自然資源專項調(diào)查技術(shù)流程如圖1所示。

圖1 自然資源專項調(diào)查技術(shù)流程

2.2 主要內(nèi)容

（1）分類標準制定。

為清楚判定各類自然資源，以《總體方案》為指導(dǎo)，在《第三次全國國土調(diào)查工作分類》的基礎(chǔ)上，參考現(xiàn)有森林、草原、濕地資源的含義、分類、調(diào)查規(guī)程等國家及行業(yè)標準，按照“連續(xù)、穩(wěn)定、轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新”原則，從資源的角度，科學(xué)劃分調(diào)查區(qū)范圍內(nèi)森林、草原、濕地等資源類型，初步擬定本次試點工作執(zhí)行的森林、草原和濕地自然資源的分類標準。

森林資源分類標準及編碼如表1所示。

表1 森林資源分類標準及編碼

續(xù)表1 森林資源分類標準及編碼

草原資源分類標準及編碼如表2所示。

表2 草原資源分類標準及編碼

濕地資源分類標準及編碼如表3所示。

表3 濕地資源分類標準及編碼

續(xù)表3 濕地資源分類標準及編碼

（2）調(diào)查范圍確定。

在明確資源類別標準的基礎(chǔ)上，以第三次國土調(diào)查相應(yīng)的林地、草地和濕地圖斑為基礎(chǔ)，充分考慮各類資源調(diào)查的技術(shù)標準不統(tǒng)一，已有成果調(diào)查時遙感影像的現(xiàn)勢性等問題的原因，對三次調(diào)查已經(jīng)明確的林地草地等圖斑外其他圖班內(nèi)達到相應(yīng)資源分類認定標準的圖斑進行細化和補充提取，對濕地圖斑按照制定的分類標準重新確定范圍，采取共享三次調(diào)查舉證照片庫以及外業(yè)核實舉證等措施進行確認。

①確定森林資源斑塊范圍。以“三調(diào)”確定的林地圖斑為主體（即可恢復(fù)的林地除外），以林地“一張圖”的林地圖斑為補充，參照地理國情地表覆蓋數(shù)據(jù)的林地，通過高現(xiàn)勢性高分辨率的航空航天遙感影像確認后的林地為森林資源斑塊范圍。

②確定草原資源斑塊范圍。以“三調(diào)”確定的草地圖斑及從其他地類中補充進來的草地圖斑為主體，扣除補充調(diào)查過程中確定為森林資源斑塊的草地圖斑后的剩余的圖斑確認為草原資源斑塊范圍。

③確定濕地資源斑塊范圍。參照《分類》，提取第三次全國國土調(diào)查成果中沼澤草地（0402）、河流水面（1101）、湖泊水面（1102）、水庫水面（1103）、坑塘水面（1104）、養(yǎng)殖坑塘（1104A）、內(nèi)陸灘涂（1106）、沼澤地（1108）、鹽田（0603）等圖斑為濕地資源斑塊范圍。

（3）屬性指標確定。

森林、草原、濕地自然資源屬性調(diào)查方面，各資源調(diào)查內(nèi)容的專業(yè)性很強，目前開展的工作只是探索試驗，主要采用繼承已有的各類自然資源調(diào)查成果的方式，采用“內(nèi)外業(yè)”相互結(jié)合的方式進行補充調(diào)查。其中，森林方面涉及地類、管理類型、森林類別、林種、優(yōu)勢樹種、權(quán)屬、坡度、地貌及覆蓋度/郁閉度等；草原方面涉及地類、草原類、草原型、優(yōu)勢植物及主要伴生植物等；濕地方面涉及濕地斑塊名稱、所屬濕地區(qū)名稱、濕地類、濕地型、植被面積、主要優(yōu)勢樹種、水質(zhì)類別、主要重點保護濕地鳥類以及水源補給狀況等。

3 存在的問題

3.1 自然資源調(diào)查類標準和規(guī)范尚未頒布實施

專項調(diào)查試點工作面臨無據(jù)可循、無標準可依等問題。森林草原濕地自然資源調(diào)查的屬性指標單純繼承相關(guān)部門已有的調(diào)查成果還是按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念進行重構(gòu)；具體指標專業(yè)性很強，因調(diào)查范圍不同，如何保持銜接；各類調(diào)查已經(jīng)形成的業(yè)務(wù)體系是整合創(chuàng)新還是不變繼承；目前調(diào)查試點工作的技術(shù)思路、分類標準、確定的調(diào)查屬性指標是否合適等。目前國家尚無明確的自然資源調(diào)查法律法規(guī)、分類標準、操作規(guī)范等詳細規(guī)定出臺，如何履行調(diào)查工作是一道難題。

3.2 更加高效規(guī)范的分析評價體系尚未建成

自然資源各類調(diào)查產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)和結(jié)果，分析、評價、應(yīng)用數(shù)據(jù)和結(jié)果需要科學(xué)判斷、慎重對待。不同的處理方式會產(chǎn)生不同的結(jié)果、結(jié)論，應(yīng)依據(jù)《總體方案》要求，使各類調(diào)查數(shù)據(jù)總和更契合吳忠國土總面積的實際，建立更加科學(xué)、規(guī)范、精準的分析評價體系。

3.3 自然資源調(diào)查對生態(tài)文明建設(shè)的推動作用須加強

通過自然資源調(diào)查，形成自然資源調(diào)查“底圖”，大體摸清吳忠自然資源的總體情況，基本明確需要開發(fā)和保護的區(qū)域，達到促進生態(tài)文明建設(shè)的目的?；谏鷳B(tài)環(huán)境保護的目的，自然資源調(diào)查有關(guān)工作需進一步細化，要搞好統(tǒng)籌規(guī)劃、強化頂層設(shè)計。

4 對策建議

4.1 建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查標準體系，推動標準化進程

自然資源統(tǒng)一調(diào)查的科學(xué)、規(guī)范、精準，需要加強標準化工作。建立自然資源調(diào)查標準體系，有助于解決長期存在的無統(tǒng)一標準可依、數(shù)出多門、數(shù)據(jù)重復(fù)、內(nèi)容交叉、概念不統(tǒng)一等問題，實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查的科學(xué)性、系統(tǒng)性和準確性。

4.2 建立統(tǒng)一的自然資源調(diào)查、分析和評價體系，促進信息高效利用

利用地理空間分析、區(qū)塊鏈、知識映射等先進技術(shù)，解決資源-資產(chǎn)-資本信息時空建模與集成管理問題，克服調(diào)查監(jiān)測過程中信息聚合與協(xié)同處理的困難，實現(xiàn)從調(diào)查監(jiān)測成果數(shù)據(jù)到知識服務(wù)的跨越。推動建成實用技術(shù)方法、技術(shù)解決方案、工具軟件等，實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查的信息化。

4.3 適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，強化自然資源調(diào)查的整體觀

加強自然資源統(tǒng)一調(diào)查基礎(chǔ)，推進生態(tài)文明建設(shè)支撐作用。改變側(cè)重滿足開發(fā)利用需要的理念，提升對土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地等資源生態(tài)價值的認識，不斷適應(yīng)山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的需要，對調(diào)查監(jiān)測體系進行改革創(chuàng)新和系統(tǒng)重構(gòu)，使其更加符合科學(xué)、簡明、可操作的工作要求。

5 結(jié)語

自然資源統(tǒng)一調(diào)查是一項利國利民的工作。根據(jù)《總體方案》，2023年我國將完成自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度建設(shè)，形成完整的法規(guī)制度體系、標準體系、技術(shù)體系以及質(zhì)量管理體系。作為寧夏自然資源統(tǒng)一調(diào)查的從業(yè)者，面對工作中的新情況、新要求，工作人員將圍繞全新的自然資源調(diào)查監(jiān)測工作，打破常規(guī)，積極創(chuàng)新思路，堅持自然資源調(diào)查監(jiān)測“六統(tǒng)一”要求，構(gòu)建自然資源三維時空模型，以第三次國土調(diào)查工作為基礎(chǔ)，從生態(tài)文明建設(shè)的視角轉(zhuǎn)變自然資源調(diào)查監(jiān)測理念，構(gòu)建全新、服務(wù)管理和監(jiān)管需要、融合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、多快好省的自然資源調(diào)查監(jiān)測工作體系，全面提升寧夏調(diào)查監(jiān)測工作能力和分析評價服務(wù)水平。