文／穆罕默德·禮薩·卡里姆 劉曉昀（譯）

高貧困率會(huì)極大影響一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。近10年多來(lái)，孟加拉國(guó)采取諸多扶貧政策措施，取得了良好成效。孟加拉國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2005-2020年，其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均增長(zhǎng)率維持在6%以上，其貧困率從2005年的40.0%下降到了2020年的20.5%，15年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了貧困率減半；2020-2021財(cái)年，孟加拉國(guó)人均GDP達(dá)到2227美元，首次超越印度（1947美元）。本文旨在探討孟加拉國(guó)政府如何通過(guò)實(shí)施親民政策、有效落實(shí)和延續(xù)政策措施來(lái)減緩貧困。主要干預(yù)領(lǐng)域包括教育（尤其是女性教育）、衛(wèi)生、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、投資和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以及最重要的社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，等等。其中，社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目兼具包容性和平衡性，是孟加拉國(guó)目前最主要的扶貧戰(zhàn)略。這些政策是孟加拉國(guó)減緩貧困，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略。

一 推進(jìn)社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目扶貧

世界銀行將日收入低于1.90美元定為貧困線(xiàn)。這一標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)轉(zhuǎn)換后也可以用于衡量孟加拉國(guó)的貧困情況。2020年，貧困人口約占孟加拉國(guó)總?cè)丝诘?0.5%，2019年貧困人口占比為21.8%。而2005年，孟加拉國(guó)貧困人口占比為40.0%（見(jiàn)表1）。此外，極端貧困率由2019年的11.3%下降到了2020年的10.5%。相對(duì)而言，農(nóng)村人口貧困程度高于城市人口。孟加拉國(guó)政府的目標(biāo)是大幅減少名義貧困和極端貧困人口人數(shù)。政府重點(diǎn)從兩方面實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先最主要的是提高收入，其次是改善相關(guān)社會(huì)指標(biāo)。孟加拉國(guó)第八個(gè)五年計(jì)劃預(yù)計(jì)到2025年將貧困率降低到15.6%。[1]

表1 孟加拉國(guó)貧困趨勢(shì)(2016與2005、2010數(shù)據(jù)比較)

貧困是一個(gè)多維度問(wèn)題，性別、殘疾情況、地理位置、受災(zāi)地區(qū)都會(huì)導(dǎo)致貧困。由于影響因素眾多，政府迫切需要制定相關(guān)政策，來(lái)對(duì)扶貧工作予以特別關(guān)注。[2]根據(jù)需求和緊迫性不同，政策措施可分為直接干預(yù)和間接干預(yù)。直接干預(yù)措施包括通過(guò)銀行或移動(dòng)渠道進(jìn)行支付，為貧困人口提供現(xiàn)金；間接干預(yù)措施包括提供支持服務(wù)，滿(mǎn)足貧困人口的基本需求。需要注意的是，針對(duì)貧困人口實(shí)際需求制定的政策措施是孟加拉國(guó)減緩貧困的關(guān)鍵所在。這些措施都是在社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目的大框架下發(fā)起和落實(shí)的，屬于針對(duì)具體領(lǐng)域的優(yōu)先措施。社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目包括一系列子項(xiàng)目，旨在改善貧困人口生計(jì)，從而提升其經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位。

孟加拉國(guó)政府一直在持續(xù)推進(jìn)社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目(表2)，希望通過(guò)改善極端貧困人口的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況來(lái)減緩貧困。政府運(yùn)用社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)生命周期法，通過(guò)預(yù)算規(guī)劃，從政策層面幫扶最貧困人口。2020-2021年修訂版政府預(yù)算總計(jì)針對(duì)貧困問(wèn)題撥款9568.3億孟加拉塔卡，約占總預(yù)算的五分之一（17.75%）。這一撥款金額占該財(cái)政年度GDP的3.10%，可見(jiàn)政府決心進(jìn)行扶貧干預(yù)。社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目由多種干預(yù)措施組成，這些干預(yù)措施又分屬于不同的子計(jì)劃和子項(xiàng)目，如一戶(hù)一農(nóng)場(chǎng)（Akti Bari Akti Khamar）、住所（Ashrayan）、房屋（Grihayan）、重返家園（Ghora Phera）。[3]這些政策措施注重為貧困人口的生活帶來(lái)積極變化，建設(shè)更美好更宜居的社會(huì)。社會(huì)學(xué)專(zhuān)家指出，社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目能夠有效推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，這些項(xiàng)目針對(duì)性強(qiáng)，旨在惠及社會(huì)特定人群，如喪偶人群、被丈夫遺棄的貧困婦女、老年人、殘疾人、自由戰(zhàn)士等。[4]以現(xiàn)金或?qū)嵨镄问綆头鲐毨丝诘捻?xiàng)目應(yīng)通過(guò)正規(guī)渠道，才能讓目標(biāo)人群真正受惠。相關(guān)機(jī)制包括政府銀行、農(nóng)村儲(chǔ)蓄銀行（Palli Sanchoy Bank）、不同運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)的移動(dòng)銀行業(yè)務(wù)，以及地方行政部門(mén)積極參與。

二 針對(duì)最弱勢(shì)和最貧困人口的專(zhuān)項(xiàng)扶貧措施

為取得立竿見(jiàn)影的成果，政府采取惠民政策，直接造福貧困人口。相關(guān)政策由決策部門(mén)制定，由街道部門(mén)具體實(shí)施。這些政策均屬于社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，包括“老年人津貼項(xiàng)目”“殘疾人津貼”“民辦孤兒院補(bǔ)助（按人）”“自由戰(zhàn)士榮譽(yù)津貼項(xiàng)目”“負(fù)傷自由戰(zhàn)士及烈士家庭榮譽(yù)津貼和醫(yī)療津貼”“母親津貼”“哺乳期母親津貼”“赤貧女性財(cái)政援助”“吉普賽人專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目”“第三性別項(xiàng)目”等(表2)。[5]

表2 社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目和社會(huì)賦權(quán)資金撥款（單位：百萬(wàn)孟加拉塔卡）

（一）針對(duì)殘疾人的財(cái)政幫扶

研究發(fā)現(xiàn)，由于受生理結(jié)構(gòu)限制，殘疾人通常是最貧困的人群，需要政府制定專(zhuān)項(xiàng)政策進(jìn)行幫扶。為此，政府通過(guò)以發(fā)放現(xiàn)金形式幫助殘疾人。2007-2008年項(xiàng)目啟動(dòng)初期，計(jì)劃援助104166位殘疾人，月津貼金額為200孟加拉塔卡。截至2020-2021財(cái)政年度，受益人數(shù)和月津貼金額分別增長(zhǎng)至180萬(wàn)人和750孟加拉塔卡。根據(jù)孟加拉國(guó)憲法規(guī)定，政府有義務(wù)通過(guò)社會(huì)福利部（Ministry of Social Welfare）采取多種措施進(jìn)行干預(yù)和引導(dǎo)，幫助“掉隊(duì)”人群趕上“大部隊(duì)”。除法律規(guī)定外，將殘疾人納入多項(xiàng)幫扶政策也有助于增強(qiáng)社會(huì)包容性，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。例如，殘疾學(xué)生助學(xué)金保障了殘疾人的受教育權(quán)利，受教育程度越高也有助于他們參與國(guó)家建設(shè)。受教育是幫助社會(huì)“掉隊(duì)”人群趕上“大部隊(duì)”最重要的手段之一，有助于改善“掉隊(duì)”人群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位。[6]2007-2008財(cái)年，政府通過(guò)社會(huì)福利部推出了“殘疾學(xué)生教育獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目”，計(jì)劃援助12209人。2020-2021財(cái)政年度，政府將小學(xué)、中學(xué)、高中和大學(xué)生的月助學(xué)金額分別提升到了750、800、900和1300孟加拉塔卡。政府還為民辦孤兒院發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)資金，用來(lái)幫助孤兒群體趕上“大部隊(duì)”。該項(xiàng)按人頭計(jì)算的津貼提供給民辦孤兒院，惠及孟加拉國(guó)50%的孤兒。通過(guò)政府與慈善組織的共同參與，進(jìn)而向全社會(huì)發(fā)出號(hào)召：從道德層面講，援助孤兒不僅是政府的責(zé)任，也是整個(gè)社會(huì)的責(zé)任。2020-2021財(cái)年，社會(huì)福利部社會(huì)服務(wù)司向10萬(wàn)居民發(fā)放了12億孟加拉塔卡的援助補(bǔ)貼。[7]

（二）針對(duì)女性弱勢(shì)群體的財(cái)政援助

在造福女性弱勢(shì)群體方面，多項(xiàng)政策干預(yù)措施的目標(biāo)都與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化密切相關(guān)。為有效保護(hù)和賦能貧困婦女，孟加拉國(guó)政府于1998-1999年推出了“喪偶與被丈夫遺棄女性津貼”項(xiàng)目，項(xiàng)目最初援助了403000名貧困婦女，每月發(fā)放津貼100孟加拉塔卡。2020-2021財(cái)年，受益女性增長(zhǎng)至205萬(wàn)人，月津貼增加至500孟加拉塔卡。為賦權(quán)女性弱勢(shì)群體、提高母親及其未來(lái)子女的營(yíng)養(yǎng)水平，2007-2008年孟加拉國(guó)推出了“貧困產(chǎn)婦津貼”社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)至今。能夠從政府領(lǐng)到補(bǔ)貼，貧困家庭的母親受到了家人的重視，這對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了積極影響。受益者人數(shù)和月津貼額持續(xù)攀升，有效幫助了目標(biāo)群體。2020-2021年，該項(xiàng)目月津貼達(dá)800孟加拉塔卡，受益人數(shù)達(dá)72萬(wàn)。[8]該項(xiàng)目還包括人員培訓(xùn)，旨在提高對(duì)孕婦及嬰兒健康和營(yíng)養(yǎng)的認(rèn)識(shí)。[9]為此，政府啟動(dòng)了一個(gè)專(zhuān)門(mén)為城市地區(qū)處于哺乳期的貧困職場(chǎng)母親提供經(jīng)濟(jì)援助的項(xiàng)目。該項(xiàng)目通過(guò)培訓(xùn)提高對(duì)城市地區(qū)低收入職場(chǎng)母親及其嬰兒的認(rèn)識(shí)，改善她們的營(yíng)養(yǎng)狀況，幫助她們實(shí)現(xiàn)自給自足，趕上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“大部隊(duì)”。在該項(xiàng)目的幫助下，受益者基本得以規(guī)避產(chǎn)婦死亡風(fēng)險(xiǎn)，滿(mǎn)足營(yíng)養(yǎng)需求。2020-2021財(cái)年，該項(xiàng)目總計(jì)為758402人提供津貼和培訓(xùn)。[10]

（三）自由戰(zhàn)士榮譽(yù)津貼項(xiàng)目

孟加拉國(guó)政府一直在不遺余力地改善國(guó)家英雄—自由戰(zhàn)士的生活。政府增加了對(duì)他們的撥款和按月發(fā)放的榮譽(yù)津貼。自由戰(zhàn)士按照軍銜可以獲取不同等級(jí)的津貼。政府還向自由戰(zhàn)士發(fā)放按榮譽(yù)津貼20%計(jì)算的孟加拉國(guó)新年津貼和5000孟加拉塔卡勝利日津貼，并為自由戰(zhàn)士及其家庭成員提供醫(yī)療津貼。這項(xiàng)針對(duì)民族英雄的措施體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)他們的尊重，有助于增強(qiáng)民族凝聚力，培養(yǎng)民族價(jià)值觀。

（四）提高吉普賽人群和跨性別者（Hizra）生活水平

孟加拉國(guó)于2012-2013年啟動(dòng)了一項(xiàng)針對(duì)吉普賽人、達(dá)利特人和哈利真人的特殊項(xiàng)目，通過(guò)將他們培養(yǎng)為技藝嫻熟的工人，提高他們的生活水平。該項(xiàng)目最初主要在吉普賽人、達(dá)利特人和哈利真人主要居住的七個(gè)地區(qū)（達(dá)卡、吉大港市、第納基普、帕圖阿卡利、杰索爾、瑙岡和霍比甘杰）開(kāi)展，后推廣至全國(guó)64個(gè)地區(qū)。該項(xiàng)目撥款9023萬(wàn)孟加拉塔卡，覆蓋了幾乎所有此類(lèi)人群。此外，2013年政府還在七個(gè)地區(qū)開(kāi)展了針對(duì)被忽視的跨性別者群體的項(xiàng)目，后推廣至全國(guó)。

（五）通過(guò)弱勢(shì)群體發(fā)展項(xiàng)目發(fā)放強(qiáng)化大米

自2014年上半年起，食品部開(kāi)始向三個(gè)行政區(qū)的五個(gè)縣發(fā)放強(qiáng)化大米。一方面，孟加拉國(guó)向杰出群體發(fā)展項(xiàng)目的受眾發(fā)放強(qiáng)化大米；另一方面，在世界糧食計(jì)劃署的支持下，孟加拉國(guó)婦女和兒童事務(wù)部通過(guò)弱勢(shì)群體發(fā)展項(xiàng)目（VGD），向弱勢(shì)群體發(fā)放強(qiáng)化大米。2021年是孟加拉國(guó)獨(dú)立50周年，孟加拉國(guó)政府將向170個(gè)VGD項(xiàng)目成員縣發(fā)放強(qiáng)化大米；向150個(gè)食品友好項(xiàng)目（FFP）的成員縣發(fā)放強(qiáng)化大米。強(qiáng)化大米中添加維生素A、維生素B1、維生素B12、葉酸、鐵和鋅，以滿(mǎn)足弱勢(shì)群體的營(yíng)養(yǎng)需求。此外，為升級(jí)改造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，災(zāi)害管理和救助部開(kāi)展以工代賑（Kabikha）和工作掙塔卡（Kabita）項(xiàng)目。2020-2021財(cái)年，孟加拉國(guó)共為該項(xiàng)目撥款66.003億孟加拉塔卡。[11]

（六）弱勢(shì)群體給養(yǎng)（VGF）和試點(diǎn)援助項(xiàng)目

孟加拉國(guó)自然災(zāi)害多發(fā)，為降低災(zāi)害及災(zāi)后影響，孟加拉國(guó)啟動(dòng)緊急人道主義援助項(xiàng)目，積極應(yīng)對(duì)災(zāi)害。該援助項(xiàng)目為受災(zāi)弱勢(shì)群體提供生存必需品，以及現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)。提供的生存必需品包括毛毯、香菜、干粉料和干棗、房屋建筑材料、嬰兒食品，牛飼料等。該項(xiàng)目由災(zāi)害管理和救助部負(fù)責(zé)實(shí)施，針對(duì)特定群體，已推行多年，其覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，受益者人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)。

（七）極端貧困人口就業(yè)項(xiàng)目

政府采取措施幫助那些極端貧困但有勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口就業(yè)，以提高孟加拉國(guó)最貧困失業(yè)人口的就業(yè)率和購(gòu)買(mǎi)力，為該類(lèi)人群和整個(gè)國(guó)家創(chuàng)造財(cái)富，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境。政府于2009-2010年開(kāi)始撥款，并于2020-2021年將撥款金額增加到165億孟加拉塔卡。由于該類(lèi)人群多為農(nóng)村人口，且該項(xiàng)目由地方行政管理部門(mén)具體實(shí)施，因此，在第一階段國(guó)家直接向地方行政部門(mén)撥款82.5億孟加拉塔卡。[12]

（八）Ashrayan居住項(xiàng)目：扶貧和重新安置

該項(xiàng)目名為“Ashrayan”，旨在重新安置無(wú)地可依、無(wú)家可歸、無(wú)根漂泊的家庭，是一項(xiàng)針對(duì)貧困人口、注重包容性發(fā)展的政府干預(yù)措施，具有里程碑意義。該項(xiàng)目主要幫助貧困家庭在個(gè)人自有土地或公共土地上建造房屋。1997年首次推出該項(xiàng)目，后由現(xiàn)任政府重啟。該項(xiàng)目通過(guò)建造棚屋安置了167548名無(wú)地可依、無(wú)根漂泊、無(wú)家可歸的人口。此外，在個(gè)人自有土地上建造了153815所房屋。項(xiàng)目共計(jì)安置364346個(gè)家庭。在穆吉布誕辰100周年之際，政府為66189個(gè)家庭建造了兩居室。但是，該項(xiàng)政策在社會(huì)凝聚力和家庭關(guān)系存續(xù)方面存在一定問(wèn)題，因?yàn)樵擁?xiàng)目所建造的房屋所有權(quán)歸夫妻雙方共同所有，一旦離婚，所有權(quán)無(wú)效。

三 長(zhǎng)期扶貧干預(yù)措施

孟加拉國(guó)的扶貧措施大部分是一些短期項(xiàng)目，主要為及時(shí)有效解決實(shí)際問(wèn)題。但是，部分具備條件的地區(qū)也開(kāi)始嘗試開(kāi)展一些具有長(zhǎng)期扶貧效果的項(xiàng)目，具體包括全民教育、醫(yī)療保健、地方政府能力提升，以及打造不間斷的電力供應(yīng)系統(tǒng)等。

（一）教育

教育有助于就業(yè)賺錢(qián)改善生活，能夠產(chǎn)生直接或間接的扶貧效果。因此，政府每年都會(huì)增加這方面的預(yù)算撥款。盡管高收入人群能從這一撥款中受益更多，但財(cái)政資金，尤其針對(duì)特定群體的財(cái)政資金也能惠及貧困人口。在政策干預(yù)下，孟加拉國(guó)小學(xué)凈入學(xué)率由2000年的80%提高到了2015年的90%以上，中學(xué)凈入學(xué)率由2000年的45%提高到了2015年的62%左右。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于女生群體入學(xué)率落后較多，政府特別關(guān)注這一群體。這是公共政策和國(guó)家及國(guó)際非政府組織共同努力的結(jié)果。IDA是教育領(lǐng)域最大的外部資金供應(yīng)方，資助項(xiàng)目涵蓋小學(xué)、中學(xué)、高等教育、技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)培訓(xùn)，以及針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童的教育。研究發(fā)現(xiàn)，從女孩入學(xué)率來(lái)看，孟加拉國(guó)實(shí)現(xiàn)了性別平等。2015年進(jìn)入中學(xué)學(xué)習(xí)的女生達(dá)到近640萬(wàn)人。這一成功得益于政府為貧困女孩提供的一系列助學(xué)金項(xiàng)目。此外，入學(xué)還有助于阻止或減少童婚。

（二）衛(wèi)生

政府在衛(wèi)生領(lǐng)域取得了顯著成就，衛(wèi)生相關(guān)的社會(huì)指標(biāo)進(jìn)步尤其明顯，例如更低的產(chǎn)婦死亡率、更低的嬰兒出生死亡率、孕婦產(chǎn)前護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)保障等。世界銀行為孟加拉國(guó)政府提供了幫助。一些非政府組織也通過(guò)采取專(zhuān)項(xiàng)措施，協(xié)助孟加拉國(guó)改善醫(yī)療保健設(shè)施。世界銀行調(diào)整了對(duì)孟加拉國(guó)的資金和技術(shù)支持，為孟加拉國(guó)政府的第四個(gè)人口營(yíng)養(yǎng)健康（HNP）部門(mén)項(xiàng)目（2017-2022）提供了相應(yīng)支持。HNP項(xiàng)目注重加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)管理，提升服務(wù)能力，落實(shí)一攬子基礎(chǔ)服務(wù)，并重點(diǎn)關(guān)注錫萊特、吉大港等落后地區(qū)。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

文獻(xiàn)表明，孟加拉國(guó)農(nóng)村人口是亟需特別關(guān)注的貧困群體。孟加拉國(guó)政府也確實(shí)非常重視。例如，政府為農(nóng)村地區(qū)新建和修復(fù)了道路和橋梁，疏通治理了河道，并提供了清潔用水。政府新鋪設(shè)了800公里道路，為26個(gè)區(qū)維護(hù)了4,500公里農(nóng)村道路，并疏通治理了47公里農(nóng)村河道。與此同時(shí)，政府還在持續(xù)實(shí)施道路安全工程措施，開(kāi)展社區(qū)道路安全宣傳活動(dòng)。此外，政府還解決了貧困人口的飲水安全問(wèn)題，保障了農(nóng)村地區(qū)110萬(wàn)人飲用水供應(yīng)。由于IDA修復(fù)了農(nóng)村公路，減少了上學(xué)和就醫(yī)交通費(fèi)用，縮短了通勤時(shí)間；同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)業(yè)收入和男女就業(yè)崗位均有所增長(zhǎng)。政府還為管道和非管道水資源提供專(zhuān)項(xiàng)資金撥款，降低了人們特別是那些砷和鹽滲透地區(qū)的人們獲得清潔用水的門(mén)檻。

（四）電力供應(yīng)和農(nóng)村電氣化

孟加拉國(guó)是一個(gè)充滿(mǎn)奇跡的新興經(jīng)濟(jì)體，保證電能不間斷供應(yīng)是其發(fā)展的基礎(chǔ)。發(fā)展工業(yè)和保證日常生活都依賴(lài)于電能。以前由于能源短缺，供電服務(wù)未能覆蓋大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)。為了改變現(xiàn)狀，孟加拉國(guó)采取專(zhuān)項(xiàng)干預(yù)措施，通過(guò)實(shí)行多種機(jī)制和農(nóng)村電氣化專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了電力充足供應(yīng)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村扶貧工作。電力供應(yīng)也創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位。目前，孟加拉國(guó)幾乎所有村莊都覆蓋了電網(wǎng)，也促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)教育的長(zhǎng)期發(fā)展。

（五）氣候變化

2014氣候變化脆弱指數(shù)（Climate Change Vulnerability Index）將孟加拉國(guó)列為最易受氣候變化影響的經(jīng)濟(jì)體。孟加拉國(guó)在應(yīng)對(duì)災(zāi)害、防災(zāi)減災(zāi)方面一直走在世界前列。貧困人口和邊緣人群是受氣候變化影響最大的受害者。于是，孟加拉國(guó)政府在國(guó)內(nèi)易受氣候影響的脆弱地區(qū)新建了240間颶風(fēng)庇護(hù)所，維修了387公里路堤，安裝了501個(gè)太陽(yáng)能灌溉泵，打造了17500公頃塊狀種植園和2000公里帶狀種植園。孟加拉國(guó)西南部沿海地區(qū)是最易發(fā)生災(zāi)害的地區(qū)。當(dāng)?shù)鼐用裆钍芨啕}度水、洪水和干旱的折磨。為此，政府為當(dāng)?shù)?萬(wàn)人提供了房屋、水、農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生等方面的支持，滿(mǎn)足其基本生活需求。此外，政府還向200個(gè)社區(qū)約6000個(gè)貧困且依賴(lài)森林生存的家庭提供了扶貧援助。政府和世界銀行利用IDA資源，投入約15億美元資金，幫助孟加拉國(guó)提升抵御自然災(zāi)害和氣候變化影響的能力。從貧困社區(qū)的死亡人數(shù)和遭受的經(jīng)濟(jì)損失來(lái)看，這些措施大大減少了近期暴風(fēng)雨雪、颶風(fēng)和洪水帶來(lái)的影響。[13]

（六）地方治理和政治文化

地方政府，尤其是村級(jí)政府，在落實(shí)扶貧項(xiàng)目和選擇受益對(duì)象方面發(fā)揮著極其重要的作用。加強(qiáng)地方政府能力建設(shè)和提升地方政府政治領(lǐng)導(dǎo)力是政府和捐助機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注的兩大方面。孟加拉國(guó)最低層級(jí)的地方政府Union Parishad具有決策、規(guī)劃和支出權(quán)，政府或其他國(guó)際和國(guó)家組織的援助有助于鞏固這些權(quán)力。此類(lèi)援助充分惠及農(nóng)村地區(qū)婦女，有助于女性賦權(quán)和發(fā)展，也有助于提高農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位。此外，大量貧困人口通過(guò)社區(qū)就業(yè)計(jì)劃，參與了農(nóng)村道路、電纜管道、排水和堤防系統(tǒng)、水和衛(wèi)生設(shè)施，以及學(xué)校和診所的建設(shè)或修復(fù)工作。災(zāi)害管理和救助部也通過(guò)“工作掙塔卡”和“以工代賑”項(xiàng)目參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造項(xiàng)目。自2006年起，4504個(gè)Union Parishasd開(kāi)展了扶貧工作，推出了35000個(gè)社區(qū)方案，造福了1.3億人。提升地方政府部門(mén)行政能力，有助于推進(jìn)政府扶貧項(xiàng)目。他們還發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)管作用，確保真正需要幫扶的人群切實(shí)受益。

四 孟加拉國(guó)扶貧事業(yè)的成功因素

孟加拉國(guó)以社會(huì)支出戰(zhàn)略作為主要扶貧手段，有效制定并推行了可持續(xù)扶貧解決方案，這與“涓滴效應(yīng)”理論有著本質(zhì)的區(qū)別。孟加拉國(guó)扶貧事業(yè)的成功因素包括采取有針對(duì)性的措施、確保扶貧項(xiàng)目直接惠及貧困人群、包容理念、政策延續(xù)性與漸進(jìn)式推進(jìn)，以及政府與非政府組織合作的強(qiáng)有力的制度框架。

（一）有針對(duì)性的扶貧措施

過(guò)去十年間，孟加拉國(guó)已開(kāi)展、實(shí)施并持續(xù)推進(jìn)了多項(xiàng)扶貧措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高貧困人口生活水平；在持續(xù)推進(jìn)相關(guān)措施的過(guò)程中，孟加拉國(guó)還不斷加強(qiáng)后續(xù)干預(yù)手段。[14]因此，孟加拉國(guó)貧困率明顯下降，15年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了貧困率減半，從2005年的40.0%降低到了2020年的20.5%。這一成功的背后取決于眾多因素。所有干預(yù)措施均為專(zhuān)項(xiàng)扶貧，針對(duì)真正需要幫助的特殊困難群體。目標(biāo)群體包括農(nóng)村人口、婦女（尤其是農(nóng)村婦女）、城市貧民窟居民、城市貧困女性、殘疾人、孕婦、喪偶婦女、急需經(jīng)濟(jì)援助的烈士等。

（二）直接惠及貧困人群

所有扶貧項(xiàng)目旨在援助目標(biāo)貧困人群，政府通過(guò)相關(guān)機(jī)制與他們直接溝通，確保任何中間人都不能阻礙扶貧工作進(jìn)展。為了直接惠及貧困人群，政府建立貧困識(shí)別機(jī)制。例如，政府通過(guò)移動(dòng)銀行或銀行轉(zhuǎn)移支付方式，向貧困人口發(fā)放津貼。為貧困人口發(fā)放現(xiàn)金也是孟加拉國(guó)一項(xiàng)重要的扶貧措施，此舉可以直接提高貧困人口經(jīng)濟(jì)能力、間接為貧困人口賦權(quán)，對(duì)家中的女性、青少年女性和老年人幫助更大。

（三）包容性發(fā)展

從項(xiàng)目規(guī)劃到項(xiàng)目實(shí)施，全過(guò)程包容性發(fā)展是孟加拉國(guó)扶貧政策措施的另一大亮點(diǎn)。值得一提的是，政府的扶貧目標(biāo)人群包括所有弱勢(shì)貧困群體，不分階級(jí)、種族、地理位置和生理弱勢(shì)。聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)“不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)”的理念深度契合孟加拉國(guó)憲法理念和原則。孟加拉國(guó)政府干預(yù)措施與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一致，有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。[15]

（四）政策延續(xù)性和政治穩(wěn)定性

扶貧項(xiàng)目的政策延續(xù)性有助于持續(xù)開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)工作。維持了大約一個(gè)時(shí)代的穩(wěn)定政局,有力支持了政府采取和繼續(xù)推行扶貧政策，使撥款金額和受益人數(shù)不斷增長(zhǎng)。政府得以逐步增加預(yù)算撥款，擴(kuò)大項(xiàng)目覆蓋范圍。政策支持除了著眼經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還重點(diǎn)關(guān)注了社會(huì)層面，以確保持續(xù)推進(jìn)貧困解決方案。大多數(shù)扶貧項(xiàng)目于2008年啟動(dòng)并持續(xù)推進(jìn)。每個(gè)財(cái)政年度，不斷加大項(xiàng)目支助力度，增加財(cái)政撥款，使得覆蓋范圍更加廣泛。

（五）強(qiáng)有力的制度框架

孟加拉國(guó)在消除貧困和推行有針對(duì)性的扶貧項(xiàng)目方面具有長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)成功制定了扶貧戰(zhàn)略和干預(yù)措施的制度框架。[16]財(cái)政部、總理府、社會(huì)福利部、婦女和兒童事務(wù)部、災(zāi)害管理和救助部、社會(huì)服務(wù)部等相關(guān)政府部門(mén)均積極參與扶貧政策的制定、執(zhí)行及評(píng)估。地方政府機(jī)構(gòu)和政治代表在推行政府扶貧措施方面發(fā)揮了重要作用。此外，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織，以及格萊珉銀行（Grameen Bank）、BRAC等非政府組織也為孟加拉國(guó)扶貧事業(yè)提供了支持。格萊珉銀行、BRAC、ASA、夏克提基金會(huì)（Shakti Foundation）、TMSS、普羅西卡（Proshika）、博愛(ài)組織（Caritas）、社會(huì)服務(wù)協(xié)會(huì)（Society for Social Services）等非政府組織開(kāi)辦了貧困婦女創(chuàng)業(yè)小額信貸項(xiàng)目，同時(shí)致力扶貧、教育和衛(wèi)生健康工作。政府成立了非政府組織事務(wù)局和小額信貸監(jiān)管局，對(duì)非政府組織活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，確保小額信貸機(jī)構(gòu)和非政府組織工作公開(kāi)透明，權(quán)責(zé)明晰。

五 結(jié) 語(yǔ)

孟加拉國(guó)用15年時(shí)間實(shí)現(xiàn)了貧困率減半?？梢?jiàn)，孟加拉國(guó)的扶貧政策和穩(wěn)步發(fā)展策略是相當(dāng)成功的。其中，戰(zhàn)略性政策干預(yù)是孟加拉國(guó)扶貧事業(yè)取得成功的關(guān)鍵因素。孟加拉國(guó)的扶貧措施已納入國(guó)家社會(huì)安全網(wǎng)項(xiàng)目，該項(xiàng)目已成為政府預(yù)算的必要組成部分，并且每年的撥款金額都在不斷加大。不過(guò)，有社會(huì)科學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)此提出了質(zhì)疑，認(rèn)為孟加拉國(guó)要么永久實(shí)施這一政策，要么制定一套不同的雙階段機(jī)制，即通過(guò)社會(huì)安全網(wǎng)項(xiàng)目擺脫絕對(duì)貧困，再參與到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中去。后者主張?zhí)嵘毨丝诘淖晕野l(fā)展能力，加強(qiáng)其與生產(chǎn)和就業(yè)市場(chǎng)之間的聯(lián)系。然而，新冠肺炎疫情讓經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)四伏，各行各業(yè)都遭受巨大沖擊。疫情期間，孟加拉國(guó)貧困人口增加至2950萬(wàn)，這意味著在疫情好轉(zhuǎn)之前，貧困人口都需要政府持續(xù)給予專(zhuān)項(xiàng)幫扶。