文／邱霈恩

監(jiān)察法是我國法律體系中新出現的、具有顯著法律特定性和法治功能的新型法律。它聚焦于治官治權、反腐促廉，以強大的國家強制力和國家治理效能確保推動反腐敗工作沿著依法治國的軌道深入開展、持續(xù)高效，充分反映了推進國家治理體系和治理能力現代化的本質要求、規(guī)律特點和新穎性前沿性，表明治國理政在專司反腐敗職能的國家監(jiān)察領域已經開啟了高度專業(yè)化規(guī)范化法治化新篇章。學術界對此一直熱誠關注、探究有加，[1]但遠未達到高度的學術一致。即使在監(jiān)察法的屬性以及與其他法律的關聯性等等問題上，[2]亦需做進一步的基礎性研究，而后方可能從專業(yè)理論上有裨于監(jiān)察法的建設、健全、實施與發(fā)展。

一 監(jiān)察法以監(jiān)察屬性為本質屬性而顯著區(qū)別既有法律

監(jiān)察法是自成一體、顯著區(qū)別于既有法律的新型法律。一方面，它與既有法律部門一樣，直接淵源于憲法，把源自于憲法的國家監(jiān)察使命、國家監(jiān)察權能轉化為法定的監(jiān)察職責；并以自成一體的系統(tǒng)規(guī)定確保監(jiān)察使命得到全面、專一的落實，確保監(jiān)察職能得到高效、有力的履行。另一方面，它隨監(jiān)察依憲定位于一級國家權能架構而生成了自己的本質屬性，使自身完全專適于國家監(jiān)察領域的反腐敗職能履行之需，監(jiān)察屬性從根本上將監(jiān)察法同既有的法律部門顯著區(qū)別開來。

（一）監(jiān)察法以監(jiān)察屬性在兩個層面顯著不同于既有法律部門

在最主要的公法群里，監(jiān)察法顯著不同于憲法及憲法相關法、行政法、刑法。首先，這些法律屬于各自所在的、特定而專門的國家治理領域。憲法及憲法相關法在于并專適于根本層面和基本層面的綜合性法治領域，行政法則在于并專適于國家行政領域，而監(jiān)察法則僅在于并專適于國家監(jiān)察領域。其次，這些法律各緣其特定而專門治域里的國家權能而創(chuàng)立。憲法及憲法相關法緣國家立法權能而起，行政法緣國家行政權能創(chuàng)立，刑法緣國家司法權能創(chuàng)立；監(jiān)察法則是緣國家監(jiān)察權能創(chuàng)立。再次，無論在法律使命、調整對象和法律形態(tài)上，還是在法律原則、法律實施上，這些法律相互間盡管內在關聯緊密、共同構成國家法整體，特別是在基本的法治精神上完全一致，但卻都各自成體、各不相同、相對獨立、互不統(tǒng)屬，分別在各自的法律軌道上運行，嚴格而不干擾，規(guī)范而不交錯。

監(jiān)察法也完全不同于民商法、經濟法、社會法、軍事法、訴訟和非訴訟程序法。監(jiān)察法與這些法律首先在使命方向、本質屬性、調整對象和管轄范圍上顯著不同，其次在法律結構、法律功能和法律形態(tài)上顯著不同，再次在法律地位、法律效力、法律適用和法治運行上顯著不同。對于這些法律，監(jiān)察法盡管與個別法律有一定的交叉關聯，特別是與軍事法存在明確的交叉關聯，即軍事法特別規(guī)定了要依監(jiān)察法增設一個特適于軍事領域的監(jiān)察專法。①但在總體上則完全的互不相同，各有專門屬性和法律特定性而各自成體、各自運作、互不干涉，更不相互適用或者相互替代。監(jiān)察法與訴訟法等則更是非在同一維度上的法律，不存在任何直接的關聯對接、引用或適用問題。

監(jiān)察法一開始就是依監(jiān)察屬性而與眾不同、自成一體的新型法律。它直接淵源于憲法，形成了由監(jiān)察屬性貫通始終、特適于并特限在監(jiān)察專域發(fā)揮特定功能和作用的專門內涵、要義與特點：一是監(jiān)察法依憲專有的法律屬性、法律價值、法律特點、法律形態(tài)、法律權限、法律效力和法律地位;二是監(jiān)察法特定專有的調整對象、法治目標、法治任務、法治邏輯、法治思維、法治話語、法治方式、法治運行、法治效用和法治特點;三是監(jiān)察法內在專有的法理基礎、法理脈絡、法理關系、法制理論和法制特色。

監(jiān)察法的本質屬性及其具體內涵與機理決定了，對監(jiān)察法的科學把握，不僅要從一般的法律共性上著眼，而且還要從專有的個性著手，完整知悉并運用監(jiān)察法專有而非其他某法專有的法律特點、法治方式、法治思維、法治習慣、法制理論乃至法律知識來看待、歸結或解釋監(jiān)察法。如若未然，就會出現“文不對題”而解釋不通、疑竇叢生，還可能會導致“觸電短路”而引起不良反應、負面結果。

根本而言，監(jiān)察法就是一個為國家監(jiān)察權能的具體確立、運行、規(guī)范和收效而直接依憲專門創(chuàng)制實施的新部門法。這個部門法源于最新憲法規(guī)定，從一開始就自成一體，具有特定的法治要求及相應的法治內涵和法理基礎，是顯著不同于已為法律界所熟法律的新型公法。

（二）監(jiān)察法的創(chuàng)立和施行根本緣于國家監(jiān)察權能創(chuàng)立并保證實現的需要

作為公法群中的一個新法，監(jiān)察法之所以能夠創(chuàng)立與施行、取得并以監(jiān)察屬性為本質屬性而區(qū)別于既有法律部門，就是因為有了一個源自憲法的實質前提。這個前提就是在國家政體層面出現了一個新型國家權能即監(jiān)察權，簡稱監(jiān)察。

國家政體就是憲法規(guī)定的、實質為政權組織形式的國家治理架構，體現為一級國家權能架構即國家治理體系的內在構成。在此架構下，各方面的國家治理領域都有一個依憲獨有專司的基本國家權能，形成該領域的專門本質和特定性，并由此形成一整套符合本域治理需要、本權能性質特點的政策和法律等治理手段與工具，進而決定了其法律必然屬于該域、擁有該權能性質并以之為本質屬性。事實上，這些治理領域和治理權能彼此同處頂層、平行并列、相互關聯，又各成一體、獨立運行、互不干擾；而在法治視閾下，則分別構成為了諸多法律部門獲得自身本質屬性和法律特定性的法律淵源。

依最新憲法規(guī)定，監(jiān)察定位于一級國家權能架構，與我國政體中的立法、行政、審判、檢察一起，構成具有重大新質的國家治理體系。這個新質主要在于通過國家治理現代化所獲得的重大政治發(fā)展成果，既包括更健全、更透徹的權能關系和國家治理機制，也內含了更強大、有保障的國家制度和國家治理效能；體現了政治體制改革的重大成果，反映了我國政治發(fā)展的最新步履。這從根本上克服了國家權力監(jiān)督存在重大盲區(qū)和弱項的重大體制缺陷，使政體構成及其內在機理和相互關系變得更加科學合理、精密有致、健全完善，極大推動了政治體制和國家治理體系的新發(fā)展和現代化。

在上述這一具有如此新質的一級治理架構下，監(jiān)察具有憲法賦予的特定使命職責，在國家治理體系中擁有獨特的地位和作用、專門的手段和工具，在法治層面上則有完全體現監(jiān)察屬性的監(jiān)察法，監(jiān)察屬性決定并根本賦予了監(jiān)察法以本質屬性和法律特定性、法治的根本實質和基本特點。很明顯，監(jiān)察就是依憲定位于一級國家權能架構的國家監(jiān)察權，依憲確立并生成了自己的專有屬性，為監(jiān)察法的創(chuàng)立和施行提供了特定的實質前提。

根據憲法、監(jiān)察法和黨內法規(guī)可知，監(jiān)察就是在黨內監(jiān)督治理和司法監(jiān)督治理之間的、與兩者亦緊密對接達成一體化有效治理、擁有自己特定使命職責和規(guī)范形態(tài)的依法治權治官過程。此其中，雖然治理全程都是依法進行的特定執(zhí)法，具備了執(zhí)法的實質與特征，但是一般均不名為執(zhí)法或監(jiān)察執(zhí)法，而主要是直稱為監(jiān)察；即使是處治職務違法和職務犯罪的調查也不直接稱為執(zhí)法，而僅叫作調查、監(jiān)察調查。這是因為，“執(zhí)法”這一范疇已經在憲法、監(jiān)察法關于監(jiān)察的規(guī)定上已經明確了實際就是特別專指行政執(zhí)法。

固然，監(jiān)察法第56條、監(jiān)察官法第九條明確了監(jiān)察人員要秉公執(zhí)法；這個執(zhí)法顯然就是監(jiān)察執(zhí)法。然而，關于監(jiān)察執(zhí)法的法定范疇亦僅限于此，亦即僅限于監(jiān)察執(zhí)法的實質和特征本身；并未多用或倡用。此外，憲法第127條、監(jiān)察法第四條規(guī)定、監(jiān)察官法第44條均明確運用了與審判部門、檢察部門并列的執(zhí)法部門這一范疇，這顯然是將“執(zhí)法”實際定位于行政實質，因而該執(zhí)法實際則僅指行政權項下的行政執(zhí)法。因此，在監(jiān)察領域出現的執(zhí)法一般都是特指、專指“行政執(zhí)法”而非監(jiān)察執(zhí)法。因此，監(jiān)察過程就是包含執(zhí)法卻不叫執(zhí)法或監(jiān)察執(zhí)法的監(jiān)察實施，是監(jiān)察權而非行政權、司法權的規(guī)范運作，是國家開展權力監(jiān)督和反腐敗工作的一個特定治理過程亦即監(jiān)察過程。此過程既非執(zhí)法，亦非司法；但同時又既有執(zhí)法實質、也有司法實質的新型國家權能即監(jiān)察，與行政（執(zhí)法）、司法在國家權能架構上平行并列、但有全面依法治國下“一條龍”法治運作所必然的重要對接。

具體而言，在增添新質的國家治理體系內，監(jiān)察權能擁有自己獨特而專有的領域性定位和邊界，從目的、使命、職責、地位到權力、運行、機能、效用都不同于其他權能；而立法、行政、審判、檢察的既有經驗、理念、理論、原則、規(guī)則、法律和運行模式都無法用來理解、解釋國家監(jiān)察，更不能嘗試應用于國家監(jiān)察，否則就會變成對監(jiān)察的干擾或干涉。應該說，國家監(jiān)察性質獨特，擁有具體而明確的邊界和全方位的特定性。而這一切均具體、完整延伸于、體現為監(jiān)察法的本質屬性和法律特定性之中。

確切而言，監(jiān)察就是依法對包括自身在內的所有公共權力及全體相關人員進行全面監(jiān)督的新型國家權能。②就實質內涵看，監(jiān)察或國家監(jiān)察權能就是以全覆蓋為基本特點、專司權力監(jiān)督和腐敗治理、依法監(jiān)督所有用權涉權人員、以執(zhí)法（而非司法）為實質處治職務違法和職務犯罪的國家權力（即監(jiān)察權）與國家治理職能（即監(jiān)察職能）之和。

監(jiān)察的上述本質從根本上決定了監(jiān)察權不同于立法權、行政權、審判權和檢察權，決定了監(jiān)察就是一種不同于行政、司法的新型法治實踐；更是決定了監(jiān)察法的本質屬性和法律特點性就是來自并配套于國家監(jiān)察的屬性和特定性，就像行政法來自并配套于國家行政的屬性和特定性一樣。顯然，國家監(jiān)察的性質和特定性決定了監(jiān)察法必然自成一體。脫離對國家監(jiān)察性質和特定性的必要把握，就無從界定監(jiān)察法的法律性質，也無以把握監(jiān)察法的一系列特定性。

這即是說，監(jiān)察法實際是一個系統(tǒng)反映現代監(jiān)察特性、從實質要點到方式程序均特適于監(jiān)察實施的專門法律規(guī)范，亦即一個全方位體現監(jiān)察屬性并由此形成相應法律特性、明確區(qū)別于既有法律部門的特定法律部門。換言之，在國家監(jiān)察權項下的監(jiān)察法就肯定不會通同或通適于其他國家權力項下的各個法律部門。監(jiān)察法實則是一個隨新型權能的出現而出現、從未有過、相對獨立、自成體系的新型法律。

顯然，監(jiān)察法就是緊循反腐敗的本質要求和特點、完全順應監(jiān)察權運行規(guī)律和特點、適合多種建設與治理需要而專門設計、特別創(chuàng)制的專門規(guī)范，是一套與國家監(jiān)察特定管轄權運行相適應、能充分滿足透徹履行監(jiān)察職能需要的法律原則、法律程序和法律措施，是一個由飽滿的現代法治精神把國家監(jiān)察的特定性和專業(yè)內涵貫通起來、從專業(yè)操作上規(guī)范監(jiān)察實施細則、確保國家監(jiān)察職能規(guī)范高效履行的新型國家治理規(guī)范。

根本而言，監(jiān)察法直接淵源于2018年憲法修正案關于設立監(jiān)察權及其執(zhí)掌機關監(jiān)察委員會的規(guī)定。監(jiān)察法就是為了落實和執(zhí)行這一憲法規(guī)定、具體承載和專門規(guī)范國家監(jiān)察權能而創(chuàng)制；具體而言，就是通過確立和運用法定的使命職責、體制機制和措施手段來確保有效監(jiān)督公共權力和公職人員、規(guī)范高效履行國家監(jiān)察職能、推動反腐敗全面法治化。

概言之，監(jiān)察屬性就是指國家治理現代化取向下國家監(jiān)察權能在淵源、使命、主體、客體、邊界、機制、方式、手段、效力等等維度上依法形成的專業(yè)化內在規(guī)定性。這些規(guī)定性直接構成監(jiān)察法的生命基因，根本決定著監(jiān)察法的實質、內容、特性、構成和適用方式，亦即對監(jiān)察法進行了“先天”的全方位定格，充分內化并具體外顯成監(jiān)察法的法律內容和法律特定性。因此，監(jiān)察法實際就是以最新憲法規(guī)定為淵源的國家監(jiān)察權能法制化載體，是為配合和保證國家監(jiān)察權能得以依法落地運行和生效而新創(chuàng)制實施的、全方位體現監(jiān)察屬性、以法推進和確保集中統(tǒng)一高效反腐敗的新型公法。

二 監(jiān)察法依憲法形成體現監(jiān)察屬性的法律特定性

從法制實踐看，就是在國家監(jiān)察權能專域界定和專適需要約束下，實則是在監(jiān)察性質的主導和決定下，監(jiān)察法形成了為自身所特有、具體區(qū)別于其他既有法律的一系列法律特定性。也就是說，監(jiān)察法實際就是在法制化過程中將監(jiān)察屬性具體化并轉化成專門法律規(guī)范而后形成的最新、重大法制成果。其中，所謂的具體化是指，根據憲法規(guī)定把監(jiān)察權能本質與要義轉化成一套具體的操作規(guī)范、形成的法律特定性；而所謂的法律特定性實質則是在一般法律共性基礎上的法律個性，是全面體現著自己的本質屬性、區(qū)別于既有法律部門的具體內容所在。這些法律特定性是一種體系化存在，但最主要可從如下四方面來審視和把握。

（一）監(jiān)察法依憲具體確立國家監(jiān)察使命職責而形成自身的根本特定性

憲法賦予國家監(jiān)察的使命職責是國家監(jiān)察權能得以確立和運轉的根由所在。監(jiān)察法首先就把落實憲法關于國家監(jiān)察使命職責的規(guī)定精神作為本法建設和實施的根本要義，在法的起始就將國家監(jiān)察使命職責轉化為自身的特定法律取向和特定法律使命，形成了自己不同于既有法律部門的取向特定性和使命特定性。

首先，監(jiān)察法明確了自己專有的特定法律取向。這一取向同國家政治建設、政治發(fā)展緊密關聯在一起。此即，堅持中國共產黨對國家監(jiān)察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。這表明，監(jiān)察法開門見山把國家監(jiān)察權能及其依托之新體制的確立同國家治理現代化統(tǒng)一起來，并把它們確定為自己的取向。這在既有法律體系和法制實踐中并不常見，反映了政治發(fā)展、特別是法治變化發(fā)展的前沿性，體現了國家治理在監(jiān)察領域的先進性，構成了監(jiān)察法從起始就確立了極其鮮明的政治性并以之為顯著的法律取向特定性。

其次，監(jiān)察法也通過具體確立監(jiān)察使命職責而明確了自身的特定法律使命職責。這一使命同全面深化改革、特別是政治改革緊密關聯在一起。此即，深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現國家監(jiān)察全面覆蓋，調查處理職務違法和職務犯罪，深入開展廉政建設和反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化。③顯然，監(jiān)察法開宗明義規(guī)定了國家監(jiān)察權能的性質、目的和目標，使監(jiān)察治理的根本實質與自身的特定法律取向完全一致，亦與既有法律部門的法律使命職責相互區(qū)別。這就形成了監(jiān)察法的使命特定性、職責特定性，成為監(jiān)察法得以相對獨立、自成一體的根源所在、依據所在。

開展廉政建設和深入開展反腐敗工作同時是監(jiān)察權能的核心實質所在。因而，確立并賦之以十足國家強制力的監(jiān)察法就既是專門的全面反腐敗法，也是專門的全面促廉法。④集言之，就是國家全面促廉反腐的新型專門法治工具，是一種專門為新型國家權能有效擔負促廉反腐國家使命而創(chuàng)制實施的特別專門法。

（二）監(jiān)察法依憲確定監(jiān)察主體、客體和范圍而形成自身的基本特定性

憲法在政體架構上確立了承擔和履行國家監(jiān)察使命職責的主體即監(jiān)察主體，使國家監(jiān)察權能得以具體落實的最基本前提。由此形成了憲法關于監(jiān)察使命職責承擔者即監(jiān)察主體以及相應的監(jiān)察客體和監(jiān)察范圍的規(guī)定精神。監(jiān)察法把落實這一精神作為本法建設和實施的基本要義，在法的起始就將監(jiān)察主體、客體和范圍轉化為特定法律主客體和特定法律范圍，形成了自己不同于既有法律部門的主體特定性、客體特定性和范圍特定性。

首先，根據憲法關于監(jiān)察的政體設定，即在國家治理體系中增設一種專司權力監(jiān)督職責的監(jiān)察委員會，監(jiān)察法具體明確了依法承擔和履行國家監(jiān)察權能的監(jiān)察主體，即行使國家監(jiān)察職能的專責國家機關。⑤國家監(jiān)察法第四條規(guī)定，監(jiān)察主體依法對監(jiān)察對象獨立進行監(jiān)察，不受行政機關、社會組織和個人的干擾。這里顯示出了明顯已具有相對超越性治理地位、強大穿透性監(jiān)察權力為實質的主體特定性。

其次，監(jiān)察法明確了具體的監(jiān)察客體，即必須依法接受監(jiān)察治理的監(jiān)察對象。就監(jiān)察的法定內容和法治實踐看，監(jiān)察對象實際包含了所有行使公權力的公職人員，具體是六大類公務員，其中實際包括了監(jiān)察人員自身和準公務員。⑥這里顯示出了明顯以覆蓋全部類型的公權力掌握行使人員和涉及人員為實質的客體特定性。

再則，監(jiān)察法明確了監(jiān)察權力覆蓋所及的所有公共領域，即監(jiān)察主體履職無阻障、施治無例外、用權必透達的監(jiān)察范圍，具體包括了所有存在公職人員的政治機關（含監(jiān)察機關自身）、公共企事業(yè)、社會公共組織。這里顯示出了以全方位覆蓋所有涉權人員為實質的范圍特定性。

上述三層特定性其實表明，監(jiān)察法就是沿著吏治維度專門調整公職人員與權力行為和責任相互關系的法律規(guī)范之和。

（三）監(jiān)察法具體確立源自憲賦的監(jiān)察權和監(jiān)察職能而形成自身的實體特定性

基于通過賦予監(jiān)察以特定的國家治理性質和地位而確立監(jiān)察權能的憲法精神，國家監(jiān)察在法律上獲得了特定的國家治理權能。監(jiān)察法依之將監(jiān)察權能法制化，亦即把監(jiān)察權能加以具體化、確切化、條規(guī)化和實體化，在法的主要空間明確了完整體現監(jiān)察屬性的具體法定職權、法律權限和法律效力，為整個監(jiān)察領域確立起法定、具體的專業(yè)實質即可明示、可掌握、可履行、可問責的法定權能實體，形成監(jiān)察法的最實質組成部分即實體法部分，形成了自己不同于既有法律部門的實體特定性，包括職權特定性、權限特定性和效力特定性。

國家監(jiān)察法第十一條明確規(guī)定，監(jiān)察權由監(jiān)督權、調查權和處置權構成。這種職權是監(jiān)察領域專有的法定權力，專司“看住”公權力之責，通過監(jiān)督約束權力行為來避免公權力遭受不法行為侵害和不良因素侵蝕。其實質上就是監(jiān)督權力的權力，其效能特征上則是一種無可替代的監(jiān)督保證型國家權力。凡公權力之所在，必是監(jiān)察權之所及,任何公共部門任何層面的公權力均為監(jiān)察權所覆蓋。

上述實質表明，監(jiān)察法具體保證監(jiān)察權能對所有公權力進行有效監(jiān)督約束，監(jiān)察權依此則獲得在權力治理和反腐敗工作上全覆蓋、無例外、大穿透、強有力的法律權限和法律效力。而這就決定了，監(jiān)察法必然形成完全以監(jiān)督權力為根本實質的法律特性，從法律上具體轉化為有效履行法定監(jiān)察職能的職權特定性、權限特定性和效力特定性。

顯然，作為一種關系重大的新型國家行為規(guī)范，監(jiān)察法不是一般的公法，而是為完成特定國家使命而賦予監(jiān)察主體以具有特定法律效力的監(jiān)察權以確保公權力（含監(jiān)察權自身）不受損不變質的特別公法，也就是調整權力所屬與運行關系和權力行為與責任關系的新型法律規(guī)范。其最大特點是依憲貫之以十足的國家強制力來具體確立和施行監(jiān)察權，賦予監(jiān)察以雷電霹靂般威懾力和有效性，使監(jiān)察法確立起十分獨特而強大的法律效力。其最大實質在于以法的形式把國家監(jiān)察權能轉化成十分具體、強而有力的法治工具，嚴肅規(guī)范、嚴厲整治權利運行和權力行為，確保把權力關進制度的籠子、促廉反腐有實效能長效。

總的來說，監(jiān)察法最具特別性和震撼力的法律特征之一，就是為國家治理實踐帶來非常特殊、十分強大的法治效能。這是令法律界一直感覺非常殊異的法治運行方式及必致的強大法律效力。監(jiān)察法實則是一個具體規(guī)范和確保國家監(jiān)察權能履行、而使之具有以強力推進廉政建設和反腐敗工作法治化的新型法治利器。

（四）監(jiān)察法依權力監(jiān)督規(guī)律和反腐敗特點確立運行規(guī)則而形成自身的程序特定性

在確立了監(jiān)察實體法部分的基礎上，監(jiān)察法進一步形成了一套特定的監(jiān)察程序法內容，包括法律原則、法律程序、法律機制、法治方式和法治效能等。這部分的法律規(guī)定充分注意遵循和體現權力監(jiān)督和反腐敗的規(guī)律與特點，從治理運行的底線、軌道、機理、機制和效能的角度進行了系統(tǒng)的程序規(guī)制，確保監(jiān)察權能得到有效履行，確保監(jiān)察實體規(guī)則得到有效貫徹執(zhí)行，確保廉政建設和反腐敗長期持續(xù)、高效有力。事實上，監(jiān)察法因此形成了自己不同于既有法律部門的程序特定性，包括原則特定性、運行特定性和效能特定性等。

監(jiān)察法確立了一套確保監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化、高效化的法律原則。其內容在一般法治精神上與諸法完全一致，在專業(yè)治理精神上則確立了自己特有的兩層要義：一是權責對等，嚴格監(jiān)督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟。⑦二是標本兼治、綜合治理，強化監(jiān)督問責，嚴厲懲治腐??；深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權力；加強法治教育和道德教育，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，從根本上解決廉政建設和腐敗防治問題。⑧這些內容完整體現了國家監(jiān)察權能的本質特征，即用常態(tài)性法治對權力腐敗進行剔除和防治、對權力行為進行監(jiān)督和約束、對權力生態(tài)與心態(tài)進行規(guī)范和重塑的政治性。這顯示出了十分顯著的原則特定性，不同于既有法律部門在專業(yè)性原則上的一般特征和傳統(tǒng)習慣。

監(jiān)察法有一個在法學界最受看重的內容之一，即法律程序和法治方式非常獨特。首先，監(jiān)察法用一整章（第五章）來設定監(jiān)察程序。這個程序充分注意并遵循治權治官的特殊性、保密性、非一般的執(zhí)法性和司法性，在法律規(guī)定上形成了一整套全面覆蓋反腐促廉、嚴密統(tǒng)一的治理程序和治理機制，確保法定的監(jiān)察權得到基于順合權力規(guī)律和特點的有效落實，確保能夠針對并切中涉案的權力身份、利益關系及其可能嚴重影響辦案成效與可信度等敏感性、特殊性而后對監(jiān)察對象進行有效治理。其次，監(jiān)察法設定了在程序上與黨內法規(guī)和刑法司法對接的端口和機制。在兩個具體的對接端口和機制之間，就是一整套對應于監(jiān)察全過程的監(jiān)察程序，實際是監(jiān)察權的運行程序，而非行政權、司法權和黨內執(zhí)紀的運行程序。這一程序雖然具有顯著的執(zhí)法特性，但不叫執(zhí)法程序，而僅僅叫作監(jiān)察程序或監(jiān)察法律程序。即使是處置職務違法和職務犯罪的調查程序也只叫監(jiān)察程序，而不叫執(zhí)法程序，更不叫執(zhí)紀程序或司法程序；在細微差別上還存在的其他一些叫法，充其量也僅僅叫做調查程序。

其實，這是以法的形式表現出來的監(jiān)察職能操作化、監(jiān)察業(yè)務結構化、監(jiān)察運行規(guī)范化之和。換言之，監(jiān)察法的程序部分實質就是為有效施行監(jiān)察權能而以法的形式專門做出的方法論選擇和運作機制設定。其最大特點在于，以保密為確保監(jiān)察權有效運行的第一條件，由監(jiān)察程序把監(jiān)察過程完全置于系統(tǒng)專一的運行體系之內和強力高效促廉反腐的目標約束之下，由此形成一個對權力進行有效監(jiān)督的特定法治過程。

所以，為監(jiān)察權能的專業(yè)性、專效性和特別嚴密性所決定，監(jiān)察法雖然在法法對接上司法和執(zhí)法相互銜接、相互制約，但在程序和方式上則具有十分獨特的特定性。從實際成效看，這些程序和方式的特別選擇與設定具有完整的治理科學性和法治嚴肅性，十分符合監(jiān)察工作的特點和規(guī)律，為權力監(jiān)督約束和促廉反腐所必需；雖然顯著不同于既有法律部門在程序和方式上的一般路徑選擇和傳統(tǒng)習慣，但卻可以通過深入到位體系化的法理創(chuàng)新和法治機制創(chuàng)新來完全消除這種差異，只是首先要從監(jiān)察的角度來看待監(jiān)察、以法治一體化和不斷變革發(fā)展的眼光來理解和對接監(jiān)察而已。

三 監(jiān)察法依其本質屬性和法律特定性成為專門特定的新型法律

作為法律家族新添的一個成員，監(jiān)察法從孕育和誕生之日起就為監(jiān)察屬性所根本烙定，并由此形成了一整套透貫著監(jiān)察屬性的特定法理脈絡和法律內涵、法律形態(tài)和法治功能，十分切合、有利達成權力監(jiān)督和反腐敗的國家需要和治理目標，是一個專門性特定性極強而自成一體的新型法律。

（一）監(jiān)察法依其屬性和特定性形成自己的特定法理脈絡和法律內涵

就像其他法律部門皆緣自身特有的法理脈絡發(fā)展成部門法一樣，監(jiān)察法也有自身的特定法理脈絡即監(jiān)察屬性的具體化、監(jiān)察權能本質特征和治理要義的法制化，形成一整套專門特有、構成完整的法律內涵，包括法律實質、法律特征、法律內容、法律范圍、法律權限、法律效力、法律程序、法律機制、法律方式和法律責任等，造就了一個領域專門、邊界明確、效用特定、功能強大、自成一體的新型法律。

作為新法，在具備法的一般原理和特征、體現法治的一般精神和原則的基礎上，監(jiān)察法完整涵蓋了國家監(jiān)察的理論與實踐并將其轉化為具體的法律規(guī)范，擁有一整套充分體現、根本貫通監(jiān)察屬性的專門法理基礎、法理體系、法律淵源、法律內涵和話語體系，包括專門的基本范疇、基本術語、基本原理、基本原則、基礎理論、基本知識、基本邏輯以及相應的法治思維、法治內涵、法治要則、法治特點、法治機理、法治方式、法治過程和法治結果等等。正是依靠這些自有的專門法律內涵，監(jiān)察法得以自立于法律體系之中而自成一體，與各既有法律部門平行并列、分別生效、關聯協作、共創(chuàng)善治。

當然，這個專業(yè)法律理論其實也只是在法制實踐中的一個常識性基本邏輯及其最起碼約束。一方面，監(jiān)察法只能、也必須對應于自己的專業(yè)理論而不能對應于或者隨意套用其他專業(yè)法律理論。另一方面，也不能延用既有法律的有關常識、定式、理念、理論、思維、邏輯、經驗、習慣或慣性等等來試圖理解、解釋、把握監(jiān)察法；否則，就會專業(yè)不對口、原理不適用、認識起混亂、實踐出錯誤，當然也就勢必難以認識、理解、解釋、把握或對接監(jiān)察法，而且還會給監(jiān)察法從理論到實踐都帶來日益深重的困惑。

為此，對于監(jiān)察法，就要從一般性和專門性上、從最新的監(jiān)察視野和監(jiān)察特定性上加以專業(yè)化把握，看清并把握住監(jiān)察專有的法治精神、法治思維、法制規(guī)則和法治話語。

（二）監(jiān)察法依其屬性和特定性形成自己的特定法律形態(tài)和法治功能

在法律形態(tài)上，監(jiān)察法有一個極為突出的特征，即將實體規(guī)范與程序規(guī)范合二為一。這是一種兼具實體法和程序法的實質和效用并實際已將它們整合一體、構成獨特法律形態(tài)的新型法律。誠如最基本的常識那樣，行政法、民法、刑法等三大部門法就是實體法，與之相配套的行政訴訟法、民事訴訟法、刑事訴訟法三個程序法是完全分開的；而且這三個程序法實際卻歸并于與三大實體法平行并列的訴訟與非訴訟程序法這一法律部門。

很明顯，作為一個新出現的部門法，因為萃取、融合了實體法和程序法精華，監(jiān)察法所以形成了十分獨特的法律形態(tài)，在一級法律部門體系中顯得十分獨特而突出。也即是說，監(jiān)察法就是一種具有自己特定法律形態(tài)的新型法律，其實就是監(jiān)察實體與程序一體法。

監(jiān)察法的這種法律形態(tài)不是為特殊而特制的，而是為取得特定法律效用而設的。這是因為，這種形態(tài)的法律具有十分特別、獨到的法治功能。其獨特性主要在于能夠在依法施治過程中確保監(jiān)察活動的專注緊湊、不受干擾、不出紕漏、有效能、有效率，確保監(jiān)察職能履行始終全面專一、高效有力，確保監(jiān)察的國家使命和特定職責得到完好履行。顯然，監(jiān)察法就是為了獲得這種法治功能而采用這種法律形態(tài)的。

事實上，監(jiān)察實體與程序一體法是十分符合權力治理和反腐敗的規(guī)律與需要、蘊含了巨大法治功效的法律形態(tài)。這一形態(tài)從內容到形式都非?？茖W，十分適合權力治理和反腐敗的特點、需要與要求。對于監(jiān)察職能的確立和履行而言，監(jiān)察法選擇和采用這一法律形態(tài)可以說是十分得體適切的，并因此成為具有專門法律效用、強大法治效能、能夠完全滿足促廉反腐特別需要的新式法治工具。只不過，這個工具正是以監(jiān)察屬性為紅線將實體法和程序法的一般特質和效用貫穿起來并加以一體化而后的新型法律，具有十分突出的法律特征、十分優(yōu)異的治理功能。

（三）監(jiān)察法依其屬性和特定性而在既有法律體系中邊界明確、自成體系

監(jiān)察法是由國家治理現代化而發(fā)展出來的最新法制成果，是一個緣于憲法淵源、本于監(jiān)察屬性、以監(jiān)察權能為實質內容的新法。不過，監(jiān)察法實際卻是一個復合概念，即一個由單體的基本法和總體的法律法規(guī)體系構成的專門法。而這就是在既有法律體系中新出現一個邊界明確、特征顯著、構成完備、自成體系的新型法律。

一方面，監(jiān)察法在一般概念上看首先是一部單行法即《中華人民共和國監(jiān)察法》，但從法律地位和作用看卻是一個首先表現為單體法的監(jiān)察領域基本法。

從已頒行的《中華人民共和國監(jiān)察法》看，監(jiān)察法僅僅是一部單行法。但是，從監(jiān)察領域在內容和責任上的博大精深看，這個單行法卻不是一般的單行專法，而是國家監(jiān)察權能建立和運行的基本依據、基本規(guī)范和權威總綱，還是全面開展和推進監(jiān)察權力運行法治化的專門基礎和大前提。因而可以說，作為單行法的監(jiān)察法實際就不是單行專法，而是事關整個監(jiān)察領域的、處于基礎性地位、起管總抓總和標桿錨定作用的單體法。

從法的地位和作用看，監(jiān)察法是源于憲法、緊銜憲法并成為在憲法之下覆蓋監(jiān)察全域、對整個監(jiān)察職能負法律總責的第一級法律，也就是同于在整個法律體系中所有直接位于憲法之下總管和引領整個治理領域、落實整個特定國家權能的一級法律。它明確規(guī)定了監(jiān)察的法律原則、法律程序和法律措施，對國家監(jiān)察職能的建立、履行、保證等國家運作涉及到的更多維度，如實行監(jiān)察官制度、開展國際合作等等，都作了框架性的基本規(guī)定。換言之，監(jiān)察法就是根據憲法關于政體的新規(guī)定而對新立的國家監(jiān)察職能及相應國家監(jiān)察體制所做的總體法律框定，對國家監(jiān)察職能的履行和國家監(jiān)察體制的落地運行進行嚴密深入的法律設定。顯然，這部法律即使作為單體法，也是直接依憲覆蓋整個國家監(jiān)察職能履行、確保全面推進監(jiān)察法治化的總依據、總設定，是整個監(jiān)察法律部門中的基本法，具有管總引流的法律地位和法律作用。

因此，作為單體法的監(jiān)察法實質就是直接源自憲法關于國家監(jiān)察權能作為新增政體構成的規(guī)定、負責整個監(jiān)察領域全部政務治理法治化的專門大法，即監(jiān)察領域的基本法。這就意味著，監(jiān)察領域具有一個以監(jiān)察屬性為本質屬性的專法群，監(jiān)察法正是該專法群之基、之母。

另一方面，監(jiān)察法還是一個代表法律體系的總體法概念，即整個監(jiān)察領域各層面法制化、形成系列法律規(guī)范的總范疇，即以《中華人民共和國監(jiān)察法》為基本法的監(jiān)察法律體系。

《中華人民共和國監(jiān)察法》已頒行有時、施效顯著。與此同時，也隨之陸續(xù)頒行了政務處分法、監(jiān)察官法、監(jiān)察法實施條例、監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定等配套法律法規(guī)，以及與在紀檢監(jiān)察體制重合一體基礎上出現的《紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督檢查審查調查措施使用規(guī)定》等等一系列黨內法規(guī)，后續(xù)將會有更多分支性、操作性法律法規(guī)陸續(xù)配套出臺。顯然，以《中華人民共和國監(jiān)察法》為基本法的監(jiān)察法律體系正枝開葉茂、不斷發(fā)展。

事實上，監(jiān)察法從一開始就已經定位在了總體法，并作為一個體現為總體法的部門法得到了及時的創(chuàng)立、良好的實施和不斷的健全完善，正呈現出自成體系、發(fā)展良好的推進態(tài)勢。由此觀之，監(jiān)察法就是對一系列實施性、操作性監(jiān)察規(guī)程規(guī)則進行系統(tǒng)化建設而成的監(jiān)察法律體系。這可從以下兩點來把握：

一是，從法的使命、作用和體系上看，監(jiān)察法就是應治國理政、特別是腐敗治理的重大需要而依憲產生、頒行的專門法，是專門化、系統(tǒng)化、權威化的權力監(jiān)督與腐敗治理根據和工具。此即，監(jiān)察法實際是指在既有的國家法律體系中新生待長的一個新興法律體系，即以國家監(jiān)察職能為主軸、以基本法為基礎、以一系列具體的專法為主體構成的國家監(jiān)察法體系。

二是，從法的發(fā)展和創(chuàng)新上看，監(jiān)察法就是基于中國特色反腐敗實踐和國家治理變革的法制創(chuàng)新而取得的重大法制成果，是廉政法治建設和新時代國家監(jiān)察法治化的最新進展和重大突破，是符合中國國情、適合當代和未來反腐敗需要的一個專門法律系統(tǒng)。

總之，監(jiān)察法是在監(jiān)察屬性主導和界定下擁有自己特定的一套法理基礎、法理體系，包括監(jiān)察法的源流體系、原理體系、價值體系、規(guī)則體系、知識體系、案例體系、方法論體系和實踐創(chuàng)新體系等，并由此形成特色鮮明、要素完備、結構健全、自成一體的新型法律。

注釋：

①《中華人民共和國監(jiān)察法》第68條規(guī)定：“中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊開展監(jiān)察工作，由中央軍事委員會根據本法制定具體規(guī)定?！边@表明，即使在特殊的軍事領域，監(jiān)察權能也必須作為獨立高效的國家權能得到堅定有效的延伸和透徹完整的實現。

②《中華人民共和國監(jiān)察法》第七章規(guī)定：監(jiān)察權只是公權力之一，也應關進制度的籠子；監(jiān)察權執(zhí)掌者也是行使公權力的公職人員，也是受監(jiān)察法管轄的監(jiān)察對象，同樣沒有超越法律監(jiān)督的特權。

③《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條。

④《中華人民共和國監(jiān)察法》第三條規(guī)定“開展廉政建設和反腐敗工作”；第六條規(guī)定“構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制”。

⑤《中華人民共和國監(jiān)察法》首先在第三條作出“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關”的規(guī)定，由此明確了法定的監(jiān)察主體，并進而在第二章用整章的篇幅把監(jiān)察主體及其職責問題作出完整規(guī)定。很明顯，監(jiān)察主體是監(jiān)察機關而不是監(jiān)察工作人員。

⑥《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條、第三條均明確“所有行使公權力的公職人員”是監(jiān)察對象，也就是法定的監(jiān)察客體；并進而在第15條對監(jiān)察客體的構成和具體覆蓋對象作出了全面、具體的規(guī)定，即包含了監(jiān)察工作人員的六類公職人員。

⑦見自《中華人民共和國監(jiān)察法》第五條。

⑧見自《中華人民共和國監(jiān)察法》第六條。