曹 震，熊舒威，俞天韻

（1. 華設(shè)設(shè)計(jì)集團(tuán)股份有限公司，江蘇南京 210014；2. 國(guó)?？萍脊煞萦邢薰荆K南京 211106）

加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈是當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)[1]。市域（郊）鐵路作為服務(wù)都市圈出行的重要交通方式，越來(lái)越受到國(guó)家的重視。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)近幾年連續(xù)印發(fā)關(guān)于市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確加快發(fā)展、規(guī)范發(fā)展的總基調(diào)。目前，江蘇省已進(jìn)入以城市群、都市圈為主體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵階段，隨著“三縱四橫”高速鐵路網(wǎng)的全面建成，鐵路發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)由以干線為主向多網(wǎng)融合轉(zhuǎn)變。面對(duì)都市圈市域（郊）鐵路規(guī)模不足、短板突出的現(xiàn)狀，如何推進(jìn)江蘇省都市圈市域（郊）鐵路的發(fā)展，構(gòu)建適合省情的、完善的多層次軌道交通體系，成為亟待解決的重大問題。

1 江蘇三大都市圈發(fā)展現(xiàn)狀

江蘇省目前已形成南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，各都市圈空間布局不斷完善，區(qū)域空間協(xié)同和一體化發(fā)展水平不斷提升[2]。

1.1 南京都市圈

南京都市圈為跨省都市圈，包括江蘇省南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安，安徽省蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城共8市全域，以及江蘇省常州市下轄金壇區(qū)和溧陽(yáng)市，總面積6.6萬(wàn) km2，如圖1所示。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展看，截至2020年末，南京都市圈常住人口約3 530萬(wàn)人，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）約11.9萬(wàn)元，整體城鎮(zhèn)化率約為70%，其中南京市城鎮(zhèn)化率達(dá)到86.8%，以南京市為核心的“強(qiáng)中心、圈層式”空間結(jié)構(gòu)基本形成。從通勤特征看，以南京市為核心的通勤圈已初步形成并逐步拓展，當(dāng)前范圍約為31 km，而周邊句容市、當(dāng)涂縣、來(lái)安縣、博望區(qū)等40 km范圍地區(qū)與南京市的通勤率均高于3.5%，已接近日本將外圍城市納入中心城市通勤圈的標(biāo)準(zhǔn)（即與中心城市通勤率大于5%）；仙林、江北、江寧三大副城是句容市、滁州市、當(dāng)涂縣等市域外毗鄰地區(qū)的主要聯(lián)系區(qū)域；當(dāng)前31～40 km通勤范圍內(nèi)的通勤時(shí)間約為75 min，距離通勤圈“門到門”1 h仍有差距。

1.2 蘇錫常都市圈

蘇錫常都市圈包括蘇州、無(wú)錫、常州3市全域，總面積1.8萬(wàn)km2，如圖2所示。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展看，截至2020年末，該都市圈常住人口約2 550萬(wàn)人，人均GDP約15.7萬(wàn)元，整體城鎮(zhèn)化率約為81.1%，呈現(xiàn)多核心空間結(jié)構(gòu)，“強(qiáng)市強(qiáng)縣”均質(zhì)化發(fā)展態(tài)勢(shì)明顯。從通勤特征看，蘇錫常都市圈中心城區(qū)與周邊組團(tuán)的職住比基本平衡，通勤需求不高，市區(qū)通勤范圍為15～20 km，20 km以外向心通勤客流不明顯。以蘇州市為例，其各縣區(qū)中，職住比最高為虎丘區(qū)1.05，最低為姑蘇區(qū)0.97，各縣區(qū)職住比均在1.0左右，對(duì)比上海（職住比0.84～1.32）、北京（職住比0.79～1.19）等強(qiáng)中心城市，職住分離現(xiàn)象并不突出。

1.3 徐州都市圈

徐州都市圈為跨省都市圈，包括江蘇省徐州市、宿遷市，安徽省宿州市、淮北市，河南省永城市以及山東省棗莊市、微山縣，并拓展至連云港市、濟(jì)寧市和商丘市，如圖3所示。截至2020年末，該都市圈常住人口約2 790 萬(wàn)人，人均GDP約5.2萬(wàn)元，整體城鎮(zhèn)化率接近60%，其中心城市徐州市的城鎮(zhèn)化率約 65.6%，首位度并不明顯，處于初期發(fā)展階段。從通勤特征看，該都市圈已初步形成以徐州市中心城區(qū)為核心向外放射的“米”字型客流走廊，但出行頻次、規(guī)?？傮w偏低，各走廊以城際彈性出行客流為主；通勤客流集中在中心城區(qū)15 km以內(nèi)，銅山-蕭縣、賈汪-臺(tái)兒莊等跨界組團(tuán)之間形成了一定規(guī)模的通勤交通。

總而言之，江蘇省三大都市圈均處在發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展階段、空間形態(tài)等各不相同，在建設(shè)和發(fā)展市域（郊）鐵路時(shí)，應(yīng)從各自發(fā)展?fàn)顩r、客流特點(diǎn)出發(fā)，堅(jiān)持差異化的發(fā)展策略和發(fā)展節(jié)奏。

2 市域（郊）鐵路發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

目前，江蘇省已開通運(yùn)營(yíng)6條市域（郊）鐵路線路，包括5條新建線路和1條利用既有鐵路線開行的線路，如表1所示。新建線路集中在南京都市圈，包括機(jī)場(chǎng)線（南京地鐵S1線）、寧和線（南京地鐵S3線）、寧溧線（南京地鐵S7線）、寧天線（南京地鐵S8線）和寧高線（南京地鐵S9線），總運(yùn)營(yíng)里程為201.3 km；利用既有鐵路線開行市域（郊）列車的線路為連云港市軌道交通S1線（連云港—連云），全長(zhǎng)35.1 km。從客流情況看，機(jī)場(chǎng)線、寧和線、寧天線日均客流超過(guò)8萬(wàn)人次，位于主城區(qū)40 km以外的寧溧線、寧高線由于超出當(dāng)前南京市的通勤圈范圍，尚處于客流培育階段，與其他線路差距較大[3]。

表1 江蘇省市域（郊）鐵路現(xiàn)狀

2.2 存在問題

（1）從頂層設(shè)計(jì)看，政策規(guī)劃體系有待完善。目前，江蘇省各市發(fā)展市域（郊）鐵路的熱情高漲，開展了不少相關(guān)的規(guī)劃編制工作，提出了一大批規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目。然而，由于省級(jí)層面未出臺(tái)發(fā)展指導(dǎo)政策，也未設(shè)置差異化建設(shè)門檻等，因此各城市的規(guī)劃方案呈現(xiàn)均質(zhì)化特征，建設(shè)重點(diǎn)不突出、建設(shè)時(shí)序難落實(shí)，導(dǎo)致規(guī)劃可實(shí)施性不強(qiáng)。此外，市域（郊）鐵路規(guī)劃報(bào)批渠道有待開拓，目前的項(xiàng)目獲批途徑以依托國(guó)家規(guī)劃為主，江蘇省內(nèi)雖開辟了沿江城市群城際鐵路規(guī)劃修編途徑，但其重點(diǎn)針對(duì)城際鐵路報(bào)批且僅覆蓋沿江地區(qū)，而蘇北地區(qū)缺乏報(bào)批渠道。

（2）從基礎(chǔ)設(shè)施供給看，結(jié)構(gòu)短板問題仍然突出。沿江城市群及南京、蘇錫常等都市圈的內(nèi)部聯(lián)系不斷加強(qiáng)，交通需求呈現(xiàn)多樣化發(fā)展趨勢(shì)[4]，既有的“干線鐵路+城市軌道交通”體系已經(jīng)難以滿足高強(qiáng)度、多樣化、高頻次、高時(shí)效的交通需求，多層次軌道交通體系“兩頭重、中間輕”的問題顯現(xiàn)，作為中間層次的市域（郊）鐵路已成為突出短板。根據(jù)東京、巴黎、倫敦等國(guó)外發(fā)達(dá)都市圈的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)[5-6]，市域（郊）鐵路規(guī)模通常應(yīng)為城市軌道交通規(guī)模的4 ～6倍，而江蘇省三大都市圈市域（郊）鐵路的路網(wǎng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)占比等與之相比仍有較大差距。

（3）從推進(jìn)實(shí)施看，協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制亟待健全。對(duì)于利用既有鐵路開行市域（郊）列車的項(xiàng)目，地方政府和國(guó)家鐵路相關(guān)單位之間尚未建立起一套較為完善的改建資金投入、路權(quán)開放、資源共享、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和利益分配機(jī)制，也未形成一套雙方認(rèn)可且系統(tǒng)清晰的規(guī)則用于界定雙方權(quán)責(zé)。對(duì)于新建跨市甚至跨省市域（郊）鐵路項(xiàng)目，缺乏跨行政區(qū)共建模式和機(jī)制，相關(guān)行政區(qū)在出資比例、產(chǎn)權(quán)歸屬切分、線站位設(shè)置、建設(shè)模式、運(yùn)營(yíng)主體、財(cái)務(wù)清算、站點(diǎn)開發(fā)等方面常存在諸多現(xiàn)實(shí)問題和爭(zhēng)議，協(xié)調(diào)推進(jìn)較為緩慢。

（4）從可持續(xù)發(fā)展看，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)面臨巨大資金壓力。市域（郊）鐵路建設(shè)投入大，運(yùn)營(yíng)成本高，各市在項(xiàng)目資金籌措上普遍存在困難，面臨巨額建設(shè)投入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和還本付息等多重壓力，即使像南京這樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城市推進(jìn)效果也不理想。已開通的市域（郊）線路客流強(qiáng)度普遍較低，僅為城市軌道交通的10%～20%。站城融合開發(fā)推進(jìn)難度大，區(qū)縣政府普遍傾向于采取沿線站點(diǎn)周邊土地一級(jí)出讓模式籌集建設(shè)資金，無(wú)法充分利用站點(diǎn)周邊土地的價(jià)值，鐵路建設(shè)資金自平衡體系尚未形成。

3 發(fā)展對(duì)策

針對(duì)上述市域（郊）線路發(fā)展存在的問題，本文提出以下對(duì)策。

3.1 構(gòu)建“以省為主”的政策規(guī)劃體系

（1）研究出臺(tái)省級(jí)指導(dǎo)意見。在國(guó)家政策規(guī)范基礎(chǔ)上，借鑒廣東、浙江等兄弟省份發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合江蘇省發(fā)展實(shí)際，出臺(tái)推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確江蘇省市域（郊）鐵路建設(shè)發(fā)展指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)、保障措施等，對(duì)各地市的市域（郊）鐵路規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、綜合開發(fā)等環(huán)節(jié)提出任務(wù)與要求。

（2）推進(jìn)各級(jí)規(guī)劃的編制報(bào)批。適時(shí)啟動(dòng)沿江城市群城際鐵路規(guī)劃修編工作，統(tǒng)籌考慮市域（郊）鐵路近期重點(diǎn)項(xiàng)目，研究以多層次軌道交通規(guī)劃模式報(bào)批；啟動(dòng)江蘇省三大都市圈多層次軌道交通體系規(guī)劃編制工作，開辟規(guī)劃報(bào)批新路徑；推動(dòng)南京、蘇州等重點(diǎn)城市鐵路樞紐總圖規(guī)劃修編，將市域（郊）鐵路納入規(guī)劃統(tǒng)籌研究；引導(dǎo)有條件的城市開展市域（郊）鐵路規(guī)劃工作，近期建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)省級(jí)審查后統(tǒng)一納入相關(guān)規(guī)劃并依規(guī)報(bào)批。

（3）加強(qiáng)市域（郊）鐵路規(guī)劃管理。逐步理順規(guī)劃流程與審批機(jī)制，明確規(guī)劃層級(jí)、規(guī)劃階段、規(guī)劃報(bào)批流程等，建立統(tǒng)一完善的規(guī)劃體系；對(duì)于線網(wǎng)規(guī)劃，加強(qiáng)省級(jí)層面規(guī)劃評(píng)估，規(guī)劃方案在省級(jí)審查通過(guò)后由地方批復(fù)；對(duì)于建設(shè)規(guī)劃，按照國(guó)家要求嚴(yán)格核準(zhǔn)客流、城市財(cái)力等指標(biāo)，統(tǒng)籌安排建設(shè)時(shí)序，確保建設(shè)規(guī)劃批復(fù)內(nèi)容的嚴(yán)格執(zhí)行；加強(qiáng)南京、徐州等跨省都市圈市域（郊）鐵路規(guī)劃的省級(jí)統(tǒng)籌，保障規(guī)劃的編制和實(shí)施。

3.2 推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)市域（郊）鐵路網(wǎng)建設(shè)

圍繞沿江城市群以及南京、蘇錫常、徐州三大都市圈，強(qiáng)調(diào)都市圈同城化、一體化發(fā)展，堅(jiān)持“有序推進(jìn)新線建設(shè)，鼓勵(lì)利用既有鐵路”的發(fā)展導(dǎo)向，以構(gòu)建“都市圈1 h通勤圈”為目標(biāo)[7]，按照“分層次相互融合，分區(qū)域各有側(cè)重，分階段逐步實(shí)現(xiàn)”的布局理念，推進(jìn)三大都市圈市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)，形成南京和徐州都市圈放射狀、蘇錫常都市圈網(wǎng)格狀的多層次軌道交通網(wǎng)，在滿足日常通勤需求的同時(shí)，兼顧多樣化彈性出行需求，為現(xiàn)代化都市圈建設(shè)提供有力支撐。南京、蘇錫常、徐州三大都市圈的市域（郊）鐵路發(fā)展策略如圖4所示。

（1）南京都市圈。大力發(fā)展市域（郊）鐵路，建設(shè)以南京為核心的放射狀線網(wǎng)，構(gòu)建“0.5～1 h通勤圈”，支撐“一極兩區(qū)四帶多組團(tuán)”都市圈空間格局加速形成。推動(dòng)寧鎮(zhèn)揚(yáng)片區(qū)一體化發(fā)展，規(guī)劃南京經(jīng)儀征至揚(yáng)州線、南京經(jīng)句容至茅山線、南京經(jīng)鎮(zhèn)江至揚(yáng)中線、揚(yáng)州經(jīng)揚(yáng)州泰州機(jī)場(chǎng)至泰州線等項(xiàng)目；促進(jìn)寧馬滁片區(qū)同城化發(fā)展，規(guī)劃南京至滁州線、南京至馬鞍山線、南京至天長(zhǎng)線、南京至和縣線、南京經(jīng)烏衣至滁州線等項(xiàng)目。

（2）蘇錫常都市圈。實(shí)現(xiàn)對(duì)市域（郊）鐵路與城市群城際鐵路的融合利用，在使城市群城際鐵路兼顧市域（郊）鐵路功能的基礎(chǔ)上，規(guī)劃蘇州經(jīng)常熟至張家港線、無(wú)錫經(jīng)江陰至靖江線、無(wú)錫至宜興線、南通江海快線、南通機(jī)場(chǎng)快線等都市圈中心城市輻射周邊城市的市域（郊）鐵路線，形成以滬蘇錫常、如通蘇湖等城市群城際鐵路為骨干，蘇州、無(wú)錫、常州、南通等城市市域（郊）鐵路為補(bǔ)充的多中心、網(wǎng)絡(luò)化軌道交通線網(wǎng)格局，支撐都市圈網(wǎng)絡(luò)狀的空間格局。

（3）徐州都市圈。充分挖掘京滬、隴海、徐沛、豐沛等既有鐵路開行市域（郊）列車的能力，對(duì)于徐州至賈汪、徐州至蕭縣等有一定客流基礎(chǔ)的走廊，應(yīng)有序推進(jìn)市域（郊）鐵路新線建設(shè)，形成以徐州中心城區(qū)為核心的放射狀市域（郊）鐵路網(wǎng)，打通徐州與周邊城市、中小城鎮(zhèn)聯(lián)系的通道，構(gòu)建徐州地區(qū)1 h通勤圈。

（4）其他地區(qū)。加強(qiáng)蘇中、蘇北地區(qū)利用隴海、寧啟、新長(zhǎng)、宿淮等既有鐵路線開行市域（郊）列車的可行性研究分析，對(duì)于需求較強(qiáng)的城市、區(qū)段，研究通過(guò)優(yōu)化運(yùn)輸組織、改擴(kuò)建局部線路、改造或增設(shè)車站等方式，挖掘釋放既有運(yùn)能，公交化開行市域（郊）列車。

3.3 完善市域（郊）鐵路項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制

（1）完善項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)充分吸取寧句、錫澄線項(xiàng)目工程推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范化、常態(tài)化的跨省、跨市協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，強(qiáng)調(diào)各地區(qū)政府、各運(yùn)營(yíng)部門或企業(yè)間共商共研重大事項(xiàng)，協(xié)商解決規(guī)劃統(tǒng)籌、建設(shè)安排、資金籌措、運(yùn)營(yíng)組織和補(bǔ)貼分擔(dān)等問題，有效推進(jìn)跨省、跨市項(xiàng)目落地。此外，根據(jù)連云港市軌道交通S1線運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)深化地方政府和鐵路企業(yè)合作模式創(chuàng)新，確保利用既有鐵路開行市域（郊）列車項(xiàng)目的順利推進(jìn)實(shí)施。

（2）建立項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制。應(yīng)建立省級(jí)市域（郊）鐵路建設(shè)啟動(dòng)評(píng)估機(jī)制，依托人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入、客流強(qiáng)度等指標(biāo)評(píng)估不同城市的建設(shè)條件，并針對(duì)各城市的具體情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整和完善。此外，應(yīng)建立省級(jí)鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)市域（郊）鐵路項(xiàng)目出資能力、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧能力等的審核，嚴(yán)控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于列入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市，應(yīng)暫緩審批新項(xiàng)目。

（3）優(yōu)化項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。應(yīng)鼓勵(lì)省內(nèi)已開通城市軌道交通的城市中的軌道交通運(yùn)營(yíng)主體做優(yōu)做強(qiáng)，積極參與市域（郊）鐵路運(yùn)營(yíng)；支持城市政府與鐵路企業(yè)合作，通過(guò)合作運(yùn)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)等市場(chǎng)化方式，因地制宜、因線施策，合理選擇利用既有鐵路開行市域（郊）列車的運(yùn)營(yíng)管理模式；打破行政區(qū)劃和行業(yè)管理制約，支持有條件、有需求的市域（郊）鐵路與城市軌道交通貫通，推動(dòng)二者的信息互聯(lián)、票務(wù)互認(rèn)、安檢互信、支付互容，實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)[8]。

3.4 保障市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展

（1）積極拓寬籌資渠道。應(yīng)鼓勵(lì)利用企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒉粍?dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITS）等市場(chǎng)化方式拓寬項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源，積極爭(zhēng)取政府和社會(huì)資本合作（PPP）專項(xiàng)建設(shè)基金、保險(xiǎn)資金等低成本債務(wù)資金支持；建立利用國(guó)家和省級(jí)財(cái)政資金促進(jìn)市域（郊）鐵路重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的引導(dǎo)機(jī)制；制定利用土地出讓收益支持市域（郊）鐵路建設(shè)的政策；積極推動(dòng)社會(huì)資本參與市域（郊）鐵路建設(shè)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)以股權(quán)、債權(quán)方式參與其建設(shè)運(yùn)營(yíng)和站區(qū)開發(fā)，逐步形成合作共贏的模式。

（2）加快推進(jìn)綜合開發(fā)。政府應(yīng)出臺(tái)更具科學(xué)性、可操作性的綜合開發(fā)實(shí)施意見，加快完善綜合開發(fā)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)土地綜合開發(fā)的政策宣貫；鼓勵(lì)市域（郊）鐵路建設(shè)方與沿線用地開發(fā)建設(shè)主體共同組建項(xiàng)目公司，合作推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、車站服務(wù)、多種經(jīng)營(yíng)及土地綜合開發(fā)業(yè)務(wù)，提升盈利能力，擴(kuò)大社會(huì)效益；建立綜合開發(fā)審查機(jī)制，市域（郊）鐵路站點(diǎn)綜合開發(fā)方案需經(jīng)市級(jí)主管部門審查通過(guò)后報(bào)市政府審定，并將審定后的開發(fā)方案作為上報(bào)市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃的要件之一；建立土地綜合開發(fā)績(jī)效考核與規(guī)劃、審批掛鉤的機(jī)制，對(duì)于市域（郊）鐵路周邊用地綜合開發(fā)推進(jìn)不力的地區(qū)，應(yīng)暫緩審批相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，江蘇省已進(jìn)入深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、大力促進(jìn)省域一體化和新型城鎮(zhèn)化的攻堅(jiān)階段。隨著干線鐵路、城市軌道交通“兩網(wǎng)”的加速完善，市域（郊）鐵路網(wǎng)建設(shè)已成為江蘇省下階段發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，需要科學(xué)、系統(tǒng)地對(duì)其進(jìn)行謀劃，構(gòu)建適合省情的多層次軌道交通網(wǎng)。本文針對(duì)江蘇省都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的現(xiàn)狀及存在問題，提出構(gòu)建政策規(guī)劃體系、推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)線網(wǎng)建設(shè)、完善項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等對(duì)策，以更好地支撐城市群、都市圈一體化發(fā)展，期望為江蘇省加快建設(shè)多層次軌道交通網(wǎng)、打造“軌道上的江蘇”提供參考和借鑒。