黃 鶴 王若冰 張 璐

0 背景：快速城市化進(jìn)程后的城市空間增長(zhǎng)約束

改革開放后，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、工業(yè)化進(jìn)程中土地制度、財(cái)稅制度與城市規(guī)劃的實(shí)施，使得城市建設(shè)領(lǐng)域呈現(xiàn)出了跨越四十年的超大規(guī)模空間生產(chǎn)。2020年11月中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，2021年3月“實(shí)施城市更新行動(dòng)”首次列入國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告和五年規(guī)劃，這標(biāo)志著中國(guó)城市的發(fā)展總體上從擴(kuò)張發(fā)展階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)階段。

由于空間容量是城市建設(shè)中利益生成和分配的重要要素，仍主要依托原有發(fā)展路徑和體制機(jī)制的城市更新，從經(jīng)濟(jì)可行性的角度，客觀上無法回避空間容量的增長(zhǎng)，但另一方面，在人口增長(zhǎng)減速和城市化進(jìn)程趨緩的背景下，既有的城市建成空間總量已經(jīng)在相當(dāng)程度上滿足了城市未來發(fā)展的需求，一些城市甚至已經(jīng)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的超量供給狀況，原有的大規(guī)?？臻g生產(chǎn)模式不可持續(xù)。住建部2021年8月年發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》，提出“原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%、拆建比不應(yīng)大于2”的要求，明確了對(duì)更新中空間容量生成的限制。

1 空間生產(chǎn)理論視角下的容量生成

對(duì)容量生成的研究，空間生產(chǎn)理論是最具深刻洞見的。作為新馬克思主義城市學(xué)派和馬克思主義地理學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)重要理論，空間生產(chǎn)理論剖析空間本身作為一種生產(chǎn)資料和生產(chǎn)力，參與資本、權(quán)力和階級(jí)等政治經(jīng)濟(jì)要素對(duì)城市的塑造?？臻g生產(chǎn)理論揭示了空間的政治經(jīng)濟(jì)制度屬性，有別于以往將空間視作為空間形態(tài)或空間容器的傳統(tǒng)觀念?？臻g生產(chǎn)理論關(guān)注資本、權(quán)力、社會(huì)公平問題與空間的相互交織，具有深厚的理論根基與龐大的理論架構(gòu)，為空間提供了廣博而深邃的視角。

空間生產(chǎn)理論自20世紀(jì)70年代亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）提出以來[1-2]，由于其與激進(jìn)主義（包括馬克思主義）、新自由主義與管治、后現(xiàn)代的語言哲學(xué)和政治分析等領(lǐng)域的密切關(guān)系，呈現(xiàn)出經(jīng)久不衰的生命力。以亨利·列斐伏爾的空間三元辯證法、大衛(wèi)·哈維（David Harvey）的資本三次循環(huán)，以及曼紐爾·卡斯特爾（Manuel Castells）、尼爾·布倫納（Neil Brenner）、哈維·莫洛奇（Harvey Molotch）等學(xué)者的理論及實(shí)證研究為典型代表，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等角度，以及宏觀與微觀層面開展了深刻的分析[3]。

西方地理學(xué)界和城市學(xué)界的空間生產(chǎn)理論，自20世紀(jì)90年代開始持續(xù)受到中國(guó)學(xué)界關(guān)注。西方理論的核心關(guān)注點(diǎn)在于資本流動(dòng)對(duì)空間的塑造，在中國(guó)城市快速城市化進(jìn)程的語境下，急速變化的城市建成環(huán)境及其承載的社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素成為空間生產(chǎn)理論的關(guān)注點(diǎn)。從早期對(duì)空間生產(chǎn)理論的介紹，到分析中國(guó)城市化進(jìn)程中空間生產(chǎn)的主導(dǎo)力量及其作用機(jī)制[4-5]，消費(fèi)文化等領(lǐng)域與空間生產(chǎn)[6-7]，對(duì)城市規(guī)劃的影響[8]等等。中國(guó)學(xué)者對(duì)空間生產(chǎn)的研究脈絡(luò)一方面隨著中國(guó)城市發(fā)展的不同階段而呈現(xiàn)出研究熱點(diǎn)的變遷，同時(shí)在研究持續(xù)演進(jìn)中也形成了面向更多細(xì)分領(lǐng)域的空間生產(chǎn)關(guān)注點(diǎn)，從哲學(xué)和馬克思主義、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)、城市文化的角度展開。空間生產(chǎn)理論對(duì)空間本體的關(guān)注落在功能、容量及視覺特征等方面，但可以看到過去40年的大規(guī)模建設(shè)，毫無疑義的將空間容量生成及其制度設(shè)置、增值分配等問題置于了研究的中心[5,9-10]。

2 既有制度路徑下的城市更新空間容量生成

2.1 土地開發(fā)運(yùn)營(yíng)增值分配制度中的容量生成

城市土地空間增值是城市開發(fā)建設(shè)或城市更新發(fā)生的重要前提，其中城市公共投資項(xiàng)目的成本與收益分擔(dān)問題以及土地增值收益分配問題，已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)劃學(xué)、行政學(xué)和法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域共同關(guān)注的政策課題。開發(fā)利益公共還原理論指導(dǎo)了西方國(guó)家近現(xiàn)代城市規(guī)劃制度[11]，也成為我國(guó)土地開發(fā)運(yùn)營(yíng)相關(guān)管理制度中的核心要義[10,12]。

隨著我國(guó)土地有償使用制度的確立，城市土地開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的增值在參與各方與實(shí)施各階段中予以分配，相應(yīng)的土地制度在發(fā)展過程中逐步確立起來以保障其實(shí)施①。土地供應(yīng)以招拍掛、協(xié)議和劃撥出讓方式，對(duì)應(yīng)經(jīng)營(yíng)性用地、非經(jīng)營(yíng)性用地和公益性用地，推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，在過程中形成開發(fā)環(huán)節(jié)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的增值分配，以建成房屋、開放空間、基礎(chǔ)設(shè)施等空間類要素和資金稅費(fèi)類收益等要素進(jìn)行（圖1）。其中增值的部分歸公以保障公共利益成為制度設(shè)置的關(guān)鍵，政府通過國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出讓金、公益性設(shè)施或用地、稅收等方式獲取增值收益，提供公共產(chǎn)品，維護(hù)城市運(yùn)行。

圖1 不同土地開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)路徑的重點(diǎn)增值環(huán)節(jié)Fig.1 key value-added links of different land development, construction and operation paths

商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，通過土地收儲(chǔ)和招拍掛方式，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)推高的土地出讓金，以及原產(chǎn)權(quán)主體的補(bǔ)償、開發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)和各項(xiàng)建設(shè)成本，以空間容量生成形成增值得以平衡。非經(jīng)營(yíng)性用地，多為科研等生產(chǎn)類用地，空間運(yùn)營(yíng)形成就業(yè)和稅收成為此類用地增值的主導(dǎo)方向。通過政府與產(chǎn)權(quán)主體間、或者產(chǎn)權(quán)主體之間的土地協(xié)議出讓，以相對(duì)較低的土地成本以鼓勵(lì)持續(xù)運(yùn)營(yíng)?？臻g容量建設(shè)用以承載功能，一般不直接銷售形成增值。公益性劃撥用地主要用于承載公共功能，容量生成較生產(chǎn)性用地更不敏感。因政府對(duì)土地開發(fā)運(yùn)營(yíng)增值回收的環(huán)節(jié)和程度不同，在實(shí)際操作中也形成一些介于三種方式之間的土地供應(yīng)方式，如定向掛牌、帶條件招拍掛等。

城市更新中，當(dāng)涉及到土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，依托上述三種方式進(jìn)行，如果不涉及土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，則通過自主更新的方式進(jìn)行。如果自主更新中涉及從非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)性使用的，也涉及運(yùn)營(yíng)增值的回收。

2.2 城市更新中空間容量生成的困境

既往的城市化進(jìn)程中伴隨著大規(guī)模土地開發(fā)，空間建設(shè)增值成為土地開發(fā)運(yùn)營(yíng)增值中的主要構(gòu)成。進(jìn)入存量更新為主的階段后，城市土地開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)及其增值分配面臨著動(dòng)力阻力條件的變化[13]，空間容量的生成位于增長(zhǎng)限制和經(jīng)濟(jì)可行的雙重約束之中。

從總體層面上看，倚重空間建設(shè)增值的方式難以為繼。首先，過去40年的快速城市化進(jìn)程形成了規(guī)模巨大的建成空間。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的全國(guó)房屋竣工面積數(shù)據(jù)顯示自20世紀(jì)80年代以來，竣工房屋超過700億平方米（圖2）。住建部《城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出相當(dāng)一部分城市已經(jīng)面臨人均建成空間規(guī)模超量的問題。其二，中國(guó)人口增長(zhǎng)峰值已近，未來不少城市將不得不面臨人口減少的狀況。超量空間供給將引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。其三，城市產(chǎn)業(yè)功能在發(fā)生深刻的演變。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市商業(yè)模式的沖擊、共享經(jīng)濟(jì)的興起以及疫情的影響等，引發(fā)了規(guī)模性的城市空間低效閑置。因而，空間容量的增長(zhǎng)約束日益明確。

圖2 1981—2017年全國(guó)房屋竣工面積Fig.2 statistics of completed housing area in China

從中微觀項(xiàng)目實(shí)施的角度看，空間建設(shè)增值的慣性顯著。首先，既有制度路徑依賴使得空間容量生成的動(dòng)力更為明確?？臻g建設(shè)增值較空間運(yùn)營(yíng)增值有著更高的利潤(rùn)和更快的資金周轉(zhuǎn)。原有產(chǎn)權(quán)方通過現(xiàn)金、房屋等獲得補(bǔ)償，政府通過土地批租一次性獲得高額土地出讓金，開發(fā)企業(yè)通過土地摘牌盡快進(jìn)入開發(fā)建設(shè)銷售環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)資金的快速周轉(zhuǎn)。相對(duì)而言，空間運(yùn)營(yíng)增值則相對(duì)周期長(zhǎng)、不確定性高。此外，空間建設(shè)增值的制度路徑和工作流程已經(jīng)成熟穩(wěn)定，從制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置，到金融財(cái)稅和企業(yè)運(yùn)作，整體上能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，通過設(shè)置更新中向政府移交的用地或建筑面積以保障公共利益的做法較為常見。由于以往的城市開發(fā)建設(shè)常先實(shí)施了利潤(rùn)豐厚的部分，少實(shí)施甚至未實(shí)施公益性項(xiàng)目，因此在城市更新中一方面需要補(bǔ)以往的欠賬，另一方面又需要面對(duì)提供未來公共產(chǎn)品的需求。政府通過在更新中回收部分用地或空間，用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房等建設(shè)（表1）。從深圳城市更新實(shí)施的總體統(tǒng)計(jì)，全市拆除重建類更新土地移交率平均為30%左右[14]。此類做法具有流程短、操作性強(qiáng)的特點(diǎn)。這些移交的用地或者空間成為了更新成本，通過更新中的容量生成、或者通過更新后的運(yùn)營(yíng)收益加以平衡。

表1 各地城市更新政策中向政府移交用地或建筑面積的規(guī)定Tab.1 provisions on heading part of the land or the construction to the local government in urban renewal policies

其三，通過空間運(yùn)營(yíng)增值使得城市更新得以實(shí)施的途徑，目前還需在協(xié)議出讓、存量空間利用等政策制度上進(jìn)一步完善，而制度實(shí)施需要不斷實(shí)踐反饋，尚需時(shí)日。在土地協(xié)議出讓方式中，如何有效保障公共利益獲?。辉诖媪康托Э臻g利用中，允許哪些超出原許可功能的運(yùn)營(yíng)以及如何有效回收運(yùn)營(yíng)增值等，這些問題都在更新過程中呈現(xiàn)出來。增值分配的多方博弈協(xié)商等也相當(dāng)程度上增加了運(yùn)營(yíng)增值的難度。此外，即便在不以空間建設(shè)增值為主導(dǎo)的協(xié)議出讓更新或產(chǎn)權(quán)方自主更新的模式中，也多伴隨著對(duì)空間容量增長(zhǎng)的渴望。畢竟空間容量自身的資產(chǎn)屬性和功能載體屬性廣受青睞。

由此可見，一方面，在宏觀層面城市空間容量的增長(zhǎng)限制成為共識(shí)。以北京為代表，國(guó)內(nèi)城市開始提出約束空間增長(zhǎng)、提高空間運(yùn)行效能的政策，倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。另一方面，在中微觀層面，由于城市更新得以實(shí)施所依托的增值收益，更易傾向于空間建設(shè)增值，因而使得容量生成在相當(dāng)程度上客觀存在。因此，定量分析更新個(gè)案中增值分配對(duì)空間容量生成的影響，有助于建立從微觀到宏觀的觀察路徑。

3 既有制度路徑下不同增值分配的容量生成測(cè)算

在城市更新中，土地招拍掛的空間建設(shè)增值對(duì)空間容量最為敏感，不同參與方的增值分配和相關(guān)成本是容量生成的基礎(chǔ)條件。其中，由于增值收益歸公是相關(guān)制度設(shè)置的關(guān)鍵點(diǎn)，也成為影響容量生成的核心因素。相對(duì)而言，協(xié)議出讓和自主更新由于相對(duì)低的成本，空間容量生成上一般較招拍掛方式低。本文選取北京的更新案例，定量分析在不同增值分配方式下，經(jīng)濟(jì)可行的最小空間容量增長(zhǎng)。

3.1 更新項(xiàng)目選取

案例一是現(xiàn)狀物流倉儲(chǔ)用地，用地15.21 ha，既有總建筑面積5.11萬平方米。依據(jù)控規(guī)將主要調(diào)整成為公共服務(wù)中心，規(guī)劃范圍內(nèi)還有少量臨街商業(yè)用地。案例二是現(xiàn)狀工業(yè)用地，用地25.6 ha，既有總建筑面積約28.8萬平方米。依據(jù)規(guī)劃為戰(zhàn)略留白用地。

3.2 前提假設(shè)與測(cè)算方法

案例一分析遵循既有控規(guī)的用地規(guī)劃，案例二的戰(zhàn)略留白用地設(shè)想幾種情景：第一，全部為居??；第二，全部為商業(yè)辦公；第三，商業(yè)辦公居住混合。測(cè)算涉及土地招拍掛模式和協(xié)議出讓兩種模式（自主更新中若涉及從非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)性功能，視為協(xié)議；若不涉及性能轉(zhuǎn)變，則不涉及經(jīng)濟(jì)測(cè)算），以經(jīng)濟(jì)可行為前提。土地收儲(chǔ)、招拍掛方式下，在不移交空間、移交30%用地面積和移交30%建筑面積給政府的不同情形下，測(cè)算更新后的最小空間容量。協(xié)議出讓模式下，視作原產(chǎn)權(quán)人持有運(yùn)營(yíng)，出租承接創(chuàng)新創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，空間容量不變，在此前提下驗(yàn)證經(jīng)濟(jì)可行性。

成本部分包含土地成本、建安成本、管理費(fèi)用、銷售費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、不可預(yù)見費(fèi)等，依據(jù)更新實(shí)施模式和更新后物業(yè)持有方式有所差異②。收入部分參考周邊實(shí)際成交情況③。經(jīng)濟(jì)可行的評(píng)價(jià)采用靜態(tài)財(cái)務(wù)指標(biāo)。通過招拍掛方式進(jìn)行開發(fā)銷售的更新項(xiàng)目，選取銷售的毛利潤(rùn)率、銷售的凈利潤(rùn)率、投資回報(bào)率作為衡量經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)，測(cè)算需均滿足上述指標(biāo)要求。最小容量生成通過所有成本除以周邊地區(qū)同等水平商品房銷售均價(jià)得到。對(duì)于持有運(yùn)營(yíng)的城市更新項(xiàng)目，選取成本收益率（YOC）作為衡量經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)。其中涉及的成本、收入、稅費(fèi)等指標(biāo)均與空間容量相關(guān)。

3.3 測(cè)算結(jié)果

案例一依據(jù)控規(guī)規(guī)劃為公共服務(wù)中心，采用拆除重建的方式實(shí)現(xiàn)更新，經(jīng)營(yíng)性用地采用招拍掛出讓模式，不考慮政府額外切分土地或建筑空間，按照規(guī)劃的新功能測(cè)算更新后的空間容量。

經(jīng)過測(cè)算，滿足經(jīng)濟(jì)可行的更新后容積率為0.83，拆建比約為1:2.14。由于公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，該更新地區(qū)內(nèi)政府獲得約67%的土地空間及73%的建筑空間（表2），同時(shí)，通過經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛出讓獲得約5.3億元的土地出讓金。

表2 案例一更新容量測(cè)算Tab.2 spatial capacity calculation on urban renewal case 1

案例二討論采用招拍掛出讓模式，更新后分別用作居住、產(chǎn)業(yè)（自持出租）或混合功能（一半物業(yè)銷售、一半物業(yè)自持出租）的多種可能性，以及采用協(xié)議出讓或自主更新模式進(jìn)行功能置換的情況，計(jì)算在不移交空間、移交30%用地面積和移交30%建筑面積不同情形下的容量變化。

若采用招拍掛出讓模式，更新后的空間容量如表3。從測(cè)算結(jié)果可知，銷售型物業(yè)比自持型物業(yè)所形成的容量增長(zhǎng)低，移交政府土地和空間均會(huì)以新的空間增量來平衡，移交同等比例的建筑空間比土地形成的容量增長(zhǎng)更顯著。

表3 案例二更新容量測(cè)算Tab.3 Spatial capacity calculation on urban renewal case 2

若采用協(xié)議出讓或自主更新的模式，在保留原建筑的基礎(chǔ)上，進(jìn)行改造整治，之后用于承接文創(chuàng)科創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)，并依據(jù)北京市規(guī)定，可有15%的空間用于配套商業(yè)服務(wù)。由于缺少協(xié)議出讓更新項(xiàng)目的實(shí)際交易情況支撐，政府的土地出讓金收益依據(jù)訪談的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)得出。通過計(jì)算，以出租進(jìn)行持有運(yùn)營(yíng)，約十年可收回成本。若考慮回收年限增長(zhǎng)，現(xiàn)有的建筑空間規(guī)模可減少。

比較之下，招拍掛出讓模式政府所獲得的土地出讓金較高，且產(chǎn)生較大的空間增量；協(xié)議出讓模式或自主更新模式下，政府所得的土地出讓金收益相對(duì)較少，空間容量可不出現(xiàn)增長(zhǎng)（表4）。

表4 案例二不同更新模式績(jī)效對(duì)比Tab.4 comparison of results of different renewal modes in case 2

4 結(jié)論與討論

上述更新案例是僅覆蓋成本的簡(jiǎn)化測(cè)算，從中可看到不同增值方式所帶來的不同空間容量增長(zhǎng)。在實(shí)際過程中，參與各方對(duì)利益最大化的爭(zhēng)取，特別是開發(fā)運(yùn)營(yíng)方的利潤(rùn)以及過程中若干環(huán)節(jié)上的不確定性將提升成本，因而進(jìn)一步提升空間容量生成。

更新案例測(cè)算表明，協(xié)議出讓/自主更新模式相較于土地收儲(chǔ)招拍掛模式對(duì)應(yīng)著較低的空間增量和出讓金。土地收儲(chǔ)招拍掛模式下，空間容量生成的規(guī)模與各項(xiàng)更新前成本緊密關(guān)聯(lián)，其中經(jīng)營(yíng)性物業(yè)（商品房、商辦）的銷售或自持方式對(duì)空間增量的影響較大——出租型物業(yè)需要更大的空間容量來平衡成本。倉儲(chǔ)物流、工業(yè)等低建筑規(guī)模、低土地成本的用地通過招拍掛方式更新，空間容量的生成尚在合理范圍內(nèi)，面對(duì)高存量高成本的用地，如果再加之公益性用地或空間的移交，將顯著推高空間容量。隨著工業(yè)倉儲(chǔ)物流等低成本用地的減少，空間建設(shè)增值方式將因更大的空間增量而面臨更為顯著的增長(zhǎng)約束。以空間運(yùn)營(yíng)增值為主的更新轉(zhuǎn)向是必然。

在該轉(zhuǎn)向過程中，各途徑下不同環(huán)節(jié)的動(dòng)力阻力識(shí)別，及其相關(guān)政策的完善值得進(jìn)一步討論（圖3）。

圖3 城市面臨從擴(kuò)張發(fā)展的開發(fā)運(yùn)營(yíng)增值方式（a）到存量更新的開發(fā)運(yùn)營(yíng)增值方式（b）Fig.3 the development and operation value adding mode of expansion (a)to stock renewal (b) faced by Chinese cities

第一，盡管在宏觀層面上城市更新的空間容量面臨日益急迫的增長(zhǎng)約束，一些有持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的城市地區(qū)，空間建設(shè)增值方式和空間容量增長(zhǎng)將長(zhǎng)期客觀存在，人口、功能的聚集帶來土地和空間利用效能的提升，合理約束空間增量、積極提升空間效能是相關(guān)政策制定的重要關(guān)注點(diǎn)。

第二，城市更新增值從空間建設(shè)轉(zhuǎn)向空間運(yùn)營(yíng)，增值分配制度的統(tǒng)籌勢(shì)在必行[15]。其中，通過土地、財(cái)稅和規(guī)劃制度的統(tǒng)籌，釋放更新動(dòng)力和保障公共利益是關(guān)鍵點(diǎn)，目前仍然有很多規(guī)劃管理與相應(yīng)的土地財(cái)稅制度需要進(jìn)一步銜接。例如，在城市功能日益融合和空間利用日益混合的趨勢(shì)下，如何合理設(shè)置管理要求適應(yīng)混合利用的要求以助于更新發(fā)生，同時(shí)又需確保更新實(shí)施后公共利益不損失？此外，對(duì)于發(fā)展乏力、空間低效閑置顯著的地區(qū)，宜通過存量空間利用的功能許可，降低更新成本、注入活力。

第三，通過移交用地或者空間補(bǔ)足原有發(fā)展中的公共設(shè)施短板是當(dāng)前城市更新中的常見做法，通常會(huì)形成既有更新項(xiàng)目的成本，但這些公共設(shè)施項(xiàng)目對(duì)周邊地區(qū)的正外部性卻難以在既有的方式下有效回收，因此需積極探索公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)對(duì)周邊發(fā)展增值的回收途徑，從而形成完善的開發(fā)運(yùn)營(yíng)增值回收模式，促進(jìn)持續(xù)發(fā)展。另一方面，也應(yīng)積極探索利用存量空間資源運(yùn)營(yíng)公共服務(wù)，提高空間利用效率。

圖表來源：

圖1、3：作者繪制

圖2：源自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

表1-4：作者繪制

注釋：

① 以1990年頒布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》為標(biāo)志，我國(guó)建立了土地有償使用制度，在轉(zhuǎn)軌過程中允許協(xié)議出讓用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、允許以協(xié)議出讓方式獲取普通住宅建設(shè)用地。由于在過程中面臨國(guó)有資產(chǎn)流失的問題，2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》發(fā)布，明確對(duì)原劃撥用地，因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、出租或改變用途后不再符合劃撥用地范圍的，應(yīng)依法實(shí)行出讓等有償使用方式。2002年確立了商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛出讓方式。2004年，國(guó)土資源部與監(jiān)察部發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求各省市在8月31日之前將歷史遺留問題加以界定并處理完畢，此后不得再以歷史遺留問題為由，采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地使用權(quán)，俗稱“831大限”。此后，經(jīng)營(yíng)性用地的土地招拍掛方式明確化，2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步規(guī)定工業(yè)用地采用招拍掛方式出讓。

② 本文計(jì)算中，收儲(chǔ)招拍掛模式下土地成本參考項(xiàng)目所在地區(qū)的基準(zhǔn)地價(jià)水平、地塊周邊成交價(jià)格及專家咨詢，以地面價(jià)格20 000元/m2計(jì)，其中除去征地補(bǔ)償?shù)瘸杀就?，政府獲益約占土地成交價(jià)格的20%。劃撥用地協(xié)議出讓土地成本參考《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，采用新建建筑面積×新用途樓面地價(jià)－劃撥土地使用權(quán)價(jià)格計(jì)。重建項(xiàng)目的建安成本折算到地上以平均9 000元/m2計(jì)，更新改造項(xiàng)目的改造成本以平均4 000元/m2計(jì)。前期工程費(fèi)用取建造成本的3%，管理費(fèi)用取建造成本的3%，不可預(yù)見費(fèi)用取建造成本的5%，銷售費(fèi)用取銷售收入的3%。運(yùn)營(yíng)成本取物業(yè)費(fèi)的70%。由于保障性住房政府回購收入按最多3%利潤(rùn)計(jì)且土地成本相對(duì)較低，保障性住房收入按建安成本103%計(jì)取。稅費(fèi)發(fā)生在土地使用權(quán)的取得環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。本文中開發(fā)銷售模式的兩稅兩費(fèi)總額按照不含稅的銷售總收入的5.6%計(jì)取，持有運(yùn)營(yíng)模式的兩稅兩費(fèi)總額按照折算到當(dāng)前的運(yùn)營(yíng)總收入的12%計(jì)取。

③ 住宅售價(jià)以47 000元/m2計(jì)，租金以2元/m2/天計(jì)；商辦的售價(jià)以30 000元/m2計(jì)，租金以5.3元/m2/天計(jì)。

④ 本文開展經(jīng)濟(jì)測(cè)算的計(jì)算方法為：銷售毛利潤(rùn)率＝（銷售總收入－總成本－增值稅及附加）/銷售總收入；銷售凈利潤(rùn)率＝（銷售總收入－總成本－增值稅及附加－企業(yè)所得稅）/銷售總收入；投資回報(bào)率＝（銷售總收入－總成本－增值稅及附加－企業(yè)所得稅）/總成本；成本收益率（YOC）=（年運(yùn)營(yíng)收入－年運(yùn)營(yíng)成本）/（總成本＋年應(yīng)繳稅額）。財(cái)務(wù)指標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)值來自專家咨詢，毛利潤(rùn)率下限取12%、凈利潤(rùn)率下限取9%、投資回報(bào)率下限取9.13%，成本收益率下限取6%，更新可行需滿足上述所有指標(biāo)要求。