摘要：當(dāng)前，消防法律法規(guī)實(shí)施主要依靠政府及其相關(guān)部門，就公共消防安全利益的保護(hù)而言，只有政府及其部門有權(quán)代表國(guó)家對(duì)損害公共消防安全利益的行為追究其責(zé)任。這種“單軌式”的運(yùn)作模式盡管有其優(yōu)越性，也取得了相當(dāng)程度的社會(huì)效果和法律效果，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展和人民群眾對(duì)于消防安全的新期待與新需求日益增長(zhǎng)，這種模式已逐漸呈現(xiàn)力不從心的態(tài)勢(shì)，人們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)政府出現(xiàn)缺位的狀態(tài)。文章擬對(duì)政府在消防安全公共利益保護(hù)方面缺位的原因進(jìn)行分析，結(jié)合公民參與消防法律實(shí)施的現(xiàn)狀，探索在消防法律法規(guī)實(shí)施中引入公益訴訟，以最大限度確保公共消防安全利益。

關(guān)鍵詞：消防;公共利益;法律實(shí)施;公益訴訟

盡管《中華人民共和國(guó)消防法》中明確規(guī)定了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的工作原則，但我國(guó)消防法律法規(guī)的實(shí)施過分依賴政府的推動(dòng)，公眾參與的機(jī)制和途徑有限，未能充分調(diào)動(dòng)其積極性。同時(shí)，由于政府不但需要保護(hù)公共消防安全利益，還承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能任務(wù)，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)往往確保經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，而作為公共消防安全最重要和最基本主體的社會(huì)公眾，卻難以充分參與公共消防安全事務(wù)，當(dāng)公共消防安全利益遭到侵害時(shí)，除了求助于政府外似乎沒有更好的救濟(jì)途徑。

一、政府公共消防安全利益保護(hù)缺位的原因

（一）消防法律法規(guī)的滯后性

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平、立法者的認(rèn)知能力等限制，消防法律法規(guī)在制定時(shí)不可能窮盡所有相關(guān)因素，而社會(huì)處于不斷運(yùn)動(dòng)發(fā)展的過程中，與消防安全相關(guān)的社會(huì)關(guān)系也變化多端，因此，消防法律法規(guī)從制定之日起就已經(jīng)落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，我國(guó)是成文法國(guó)家，消防法律法規(guī)的制定和修改都需要由法定機(jī)關(guān)經(jīng)過法定程序才能實(shí)現(xiàn)，而且一旦施行后就必須保持一定的穩(wěn)定性，即使存在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，也不能隨意修改或者廢止，否則不但普通民眾無法適應(yīng)，執(zhí)法人員會(huì)感到困惑和迷茫，消防法律法規(guī)的權(quán)威性和尊嚴(yán)性也會(huì)因?yàn)槌钕Ω亩蟠蛘劭?。正是基于保持法律穩(wěn)定性的原因，政府對(duì)于現(xiàn)行消防法律法規(guī)未涉及的公共消防安全利益缺乏實(shí)施保護(hù)的法律依據(jù)和行之有效的保護(hù)手段。

（二）政府在消防安全法律關(guān)系中的角色定位

消防安全作為利益的客體具有多元性，涵蓋社會(huì)生產(chǎn)、生活的各個(gè)領(lǐng)域，而政府作為由各種部門、機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合體，同樣不可避免地有其自身的利益訴求。在消防法律法規(guī)實(shí)施過程中，政府一方面承擔(dān)著執(zhí)行消防法律法規(guī)、負(fù)責(zé)消防工作的公共管理職能，另一方面又往往由于政治利益、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)而難以保持中立性，從而作出忽視公共消防安全的決策。在這種情況下，由于政府掌握著強(qiáng)大的行政權(quán)力，消防安全法律關(guān)系中的各種利益主體可能出現(xiàn)嚴(yán)重的力量對(duì)比失衡，消防法律法規(guī)很可能失去約束力和執(zhí)行力而成為擺設(shè)，導(dǎo)致執(zhí)法主體和守法主體普遍違法的惡性后果。

（三）政府部門之間未形成工作合力

公共消防安全涉及的行業(yè)和領(lǐng)域眾多，需要政府相關(guān)部門按照誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則，在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行工作職責(zé)。盡管國(guó)務(wù)院《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》對(duì)政府部門的消防安全職責(zé)進(jìn)行了明確劃分，但在實(shí)際工作中，尤其是涉及公共消防設(shè)施建設(shè)和消防安全監(jiān)管時(shí)，消防安全由消防救援機(jī)構(gòu)唱“獨(dú)角戲”的局面并未從根本上得到改變。消防法律法規(guī)的實(shí)施，不但需要政府牽頭主導(dǎo)，還要求自然資源、財(cái)政、水務(wù)、電力、應(yīng)急、通信等部門提供要素保障，教育、人力資源、文廣、新聞等部門開展宣傳教育培訓(xùn)，消防救援、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法等部門聯(lián)合實(shí)施違法行為查處與懲戒，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等基層組織協(xié)助配合，甚至需要消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)中介組織提供專業(yè)技術(shù)支持。一旦某一個(gè)或幾個(gè)部門工作滯后，就會(huì)導(dǎo)致消防法律法規(guī)實(shí)施工作整體“瘸腿”“偏科”，進(jìn)而影響公共消防安全利益。

二、消防法律法規(guī)實(shí)施機(jī)制的缺陷——公民參與

消防法律法規(guī)經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，已經(jīng)基本形成以《中華人民共和國(guó)消防法》為基礎(chǔ)，相關(guān)法律、地方性消防法規(guī)、政府部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為主體的消防法律法規(guī)體系，然而與此形成對(duì)比的是，消防法律法規(guī)體系的逐步完善并未在全社會(huì)形成良好的消防法治環(huán)境，也未能促進(jìn)公共消防安全質(zhì)的提升。根本的問題還在于消防法律法規(guī)的實(shí)施，孟子曾說過“徒法不足以自行”，英國(guó)法學(xué)家約翰·洛克也曾提出“如果法律不能得到執(zhí)行，那就等于沒有法律”，良好的消防法治環(huán)境固然需要以完備的消防立法為基礎(chǔ)，但更有賴于已制定的法律法規(guī)得到有效實(shí)施。法律法規(guī)的生命力往往表現(xiàn)為其適用性和執(zhí)行力，已制定的消防法律法規(guī)無論理念多么先進(jìn)、技術(shù)多么成熟、體系多么完善，都需要有將其付諸實(shí)施的良好機(jī)制，否則其作用和效力將大打折扣。

當(dāng)前我國(guó)消防法律法規(guī)難以得到有效實(shí)施的原因很多，與我國(guó)整體法治環(huán)境有關(guān)，與消防管理體制的痼疾、消防執(zhí)法機(jī)制的弊端有關(guān)，與公共消防利益救濟(jì)途徑的缺乏有關(guān)，但更重要的還是我國(guó)現(xiàn)有的消防法律法規(guī)實(shí)施機(jī)制存在先天性不足。就我國(guó)目前的狀況而言，消防法律法規(guī)的實(shí)施主要還是依靠政府及其部門，而與公共消防安全密切相關(guān)的社會(huì)公眾的作用卻日益邊緣化，由于政府及其部門掌握強(qiáng)大的行政權(quán)力，導(dǎo)致消防法律法規(guī)實(shí)施過程中出現(xiàn)了政府權(quán)力與公眾權(quán)利的失衡。

《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定，“任何單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機(jī)構(gòu)及其工作人員在執(zhí)法中的違法行為進(jìn)行檢舉、控告。收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)及時(shí)查處?！痹摋l規(guī)定可以被視為公眾參與消防法律實(shí)施的具體途徑，但對(duì)于向什么機(jī)關(guān)、采用何種方式、依據(jù)什么程序進(jìn)行檢舉和控告沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中要么因?yàn)槿狈Τ绦蛐缘谋Ｕ洗胧┒扒蟾鏌o門”，要么將個(gè)人私利與公共消防安全利益混為一體而形成纏訪、鬧訪。

三、消防法律法規(guī)實(shí)施中引入公益訴訟的必要性分析

（一）消防公益訴訟的理論基礎(chǔ)

公益訴訟起源于羅馬法，是相對(duì)于私益訴訟而言的。古羅馬法學(xué)家烏爾比安首先提出了劃分公法和私法的理論，保護(hù)國(guó)家利益的法屬于公法，保護(hù)私人利益的法屬于私法，訴訟也相應(yīng)分為“公訴”和“私訴”兩種。公益訴訟與國(guó)家利益、社會(huì)公共利益休戚相關(guān)，在實(shí)踐中主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境侵權(quán)、危害公共安全等公共性違法行為而設(shè)置的訴訟救濟(jì)途徑。《中華人民共和國(guó)消防法》第一條規(guī)定，“為了預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，加強(qiáng)應(yīng)急救援工作，保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全，制定本法?！奔热黄淞⒎康闹痪褪蔷S護(hù)公共安全，那么當(dāng)公共消防安全受到危害時(shí)，社會(huì)公眾通過公益訴訟的形式向人民法院尋求法律救濟(jì)也應(yīng)當(dāng)屬于消防法律法規(guī)的應(yīng)有之義。

（二）消防監(jiān)管模式改革的必然要求

消防安全監(jiān)管作為一種公共權(quán)力是適應(yīng)社會(huì)公共生活的需要而產(chǎn)生的，然而現(xiàn)有消防監(jiān)管體制已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展模式下人民群眾對(duì)消防安全的新期待和新要求。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》要求，消防監(jiān)管的理念由管理本位轉(zhuǎn)向服務(wù)本位，消防監(jiān)管的重心由事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管，消防監(jiān)管的模式由傳統(tǒng)的單一主體轉(zhuǎn)向多元監(jiān)管，在規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的同時(shí)，也賦予了社會(huì)公眾更多參與公共消防安全管理、監(jiān)督政府部門履職的權(quán)利。在此背景下，社會(huì)公眾通過消防公益訴訟對(duì)抗損害公共消防安全的行為，也是“依法治國(guó)”基本方略和政府機(jī)構(gòu)改革措施的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

（三）消防公益訴訟在我國(guó)的實(shí)踐探索

盡管我國(guó)消防公益訴訟起步較晚，司法實(shí)踐中也尚未有法院受理的情形，但各地司法機(jī)關(guān)仍然開展了大量有益的探索和嘗試。如重慶市檢察院第五分院于2020年1月在轄區(qū)啟動(dòng)了為期一年的“守護(hù)消防安全，暢通生命通道”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，針對(duì)高層住宅小區(qū)消防車通道堵塞等難點(diǎn)問題，在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，注重從群眾來信來訪、新聞報(bào)道、社會(huì)熱點(diǎn)問題中尋找線索，對(duì)建筑或住宅區(qū)消防車通道管理，對(duì)單位或個(gè)人違反消防法相關(guān)規(guī)定，對(duì)監(jiān)管部門是否依法履行監(jiān)管職責(zé)問題以及其他影響消防安全可能損害社會(huì)公共利益的情形開展重點(diǎn)監(jiān)督，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法行政，助推完善消防安全監(jiān)管體制和措施。其他如江蘇漣水、陜西漢中、四川達(dá)州等地檢察機(jī)關(guān)也都有通過制作檢察建議督促行政機(jī)關(guān)正確履行消防監(jiān)管職責(zé)的司法嘗試。

四、結(jié)語

政府及其部門、社會(huì)單位和公民都是《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定的消防安全責(zé)任主體，相輔相成、缺一不可，共同擔(dān)負(fù)著維護(hù)公共消防安全利益、確保消防法律法規(guī)有效實(shí)施的任務(wù)和使命。在建立有限政府的時(shí)代背景下，需要社會(huì)公眾充分發(fā)揮自身的“主人翁”作用，積極參與公共消防安全事務(wù)，合理運(yùn)用法律手段與消防安全違法行為作斗爭(zhēng)。但由于傳統(tǒng)的涉及消防的侵權(quán)訴訟中，保護(hù)公共消防安全利益既不在原告的起訴動(dòng)機(jī)之內(nèi)，也不在被告的辯護(hù)目的之中，公共消防安全利益往往被雙方所忽略甚至成為爭(zhēng)訟的犧牲品，因此，有必要也有可能在司法實(shí)踐中嘗試引入消防公益訴訟，以最大限度確保公共消防安全利益不受侵害，切實(shí)維護(hù)消防法律法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力。

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作者簡(jiǎn)介：喻軍（1982—），男，四川省綿陽市江油人，法律碩士學(xué)位，現(xiàn)任四川省綿陽市消防救援支隊(duì)中級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，長(zhǎng)期從事消防法制和消防監(jiān)督管理工作。