牟 宇

(遼寧省朝陽市龍城區(qū)水利局，遼寧 朝陽 122000)

大凌河屬遼寧省西部最大的河流，走向呈西向東，對(duì)促進(jìn)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡等發(fā)揮著重要作用。然而，大凌河流域河網(wǎng)水系密布，尤其是左側(cè)支流眾多，較大的支流有涼水河、老虎山河、細(xì)河、第二牤牛河等，汛期暴雨洪水對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重制約。1949年以來，大凌河流域防洪體系發(fā)生了極大的改變，特別是1998年大洪水后實(shí)施了較為全面系統(tǒng)的加固，明顯改善了大凌河堤防洪水防御現(xiàn)狀，洪水防御可靠度、安全性有巨大的提高，為加快形成綜合防洪體系奠定了基礎(chǔ)[1-3]。

然而，近年來大凌河洪水災(zāi)害頻繁，平均每10a就遭受一次較大的洪水災(zāi)害，特別是近幾年，氣候急劇變化，局部降雨頗多，成災(zāi)的機(jī)率明顯增加，這從側(cè)面也反映出大凌河防洪體系還存在許多不足。從現(xiàn)狀防洪體系上看，仍然存在小型病險(xiǎn)水庫(kù)加固整治尚未完成、湖泊圩區(qū)排澇問題突出、中小河流及支流防洪能力偏低、中下游局部河岸崩岸多發(fā)以及蓄滯洪區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后等問題[4]，尤其是中小河流和主要支流防洪能力偏低，大多數(shù)堤防等級(jí)偏低甚至無等級(jí)。雖然現(xiàn)階段大凌河干堤總體符合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，但仍存在堤防斷面大多數(shù)未完成達(dá)標(biāo)、主要支流及重要湖泊堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題[5]。

針對(duì)非工程防洪體系，在防洪工程修建過程中，應(yīng)急管理部組建前要大力加強(qiáng)防汛組織建設(shè)、防洪政策法規(guī)、防洪預(yù)案、通訊及預(yù)警系統(tǒng)、洪水預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)等非工程防洪措施建設(shè)。然而，大凌河流域尚未形成較完善的非工程防汛配套措施體系，如仍需進(jìn)一步提高山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警監(jiān)測(cè)覆蓋范圍；縣鄉(xiāng)級(jí)防汛預(yù)報(bào)預(yù)警準(zhǔn)確性、及時(shí)性較差，需要完善預(yù)報(bào)信息平臺(tái)和預(yù)警體系；尚未建立健全群測(cè)群防的防汛搶險(xiǎn)組織體系，面對(duì)突發(fā)洪水難以做到有效避險(xiǎn)、快捷轉(zhuǎn)移、迅速反應(yīng)；基層的搶險(xiǎn)能力和自防自救能力不高，加上防汛救災(zāi)器材設(shè)備的缺乏，急需加強(qiáng)對(duì)堤防關(guān)鍵環(huán)節(jié)的巡堤查險(xiǎn)。

為了補(bǔ)齊大凌河流域水庫(kù)工程運(yùn)行管理短板，有效解決防洪體系中現(xiàn)存的問題，2020年4月水利部立足于“強(qiáng)監(jiān)管、補(bǔ)短板”的總基調(diào)頒布了《小型水庫(kù)防汛“三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”工作指南(試行)》、《小型水庫(kù)防汛“三個(gè)責(zé)任人”履行手冊(cè)(試行)》的通知，該非工程措施對(duì)補(bǔ)齊小型水庫(kù)防汛運(yùn)行管理短板發(fā)揮著積極作用，并為無等級(jí)或4～5級(jí)且防洪標(biāo)準(zhǔn)低于10a一遇的低等級(jí)堤防運(yùn)行管理短板提供了較好的借鑒。

從應(yīng)急管理的層面上，大凌河防總雖然制定有防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案，但是在突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)中仍存在社會(huì)參與程度低、普遍缺乏必要的應(yīng)急準(zhǔn)備和演練、預(yù)案銜接性較差、操作性和針對(duì)性不高、管理體系尚不完善等問題。從水文應(yīng)急管理的角度看，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)水文應(yīng)急管理體系“一案三制”建設(shè)。2018年，應(yīng)急管理部的組建使得大凌河流域防洪應(yīng)急管理體制發(fā)生巨大的改變，經(jīng)過2a多的運(yùn)行尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的改革愿景，仍需不斷完善大凌河防汛管理體系。

近幾年，大凌河1-2級(jí)干堤的險(xiǎn)情相對(duì)較少，而支流災(zāi)情比較嚴(yán)重，險(xiǎn)情多發(fā)生于支流的低等級(jí)堤防，在大凌河防洪體系中低等級(jí)堤防短板逐漸顯露，對(duì)此文中重點(diǎn)討論了低等級(jí)堤防問題。

1 低等級(jí)堤防現(xiàn)狀

1.1 基本情況

與遼寧省中部的太子河、渾河、遼河干流防洪工程相比，大凌河防洪建設(shè)相對(duì)滯后，其下游平原區(qū)屬農(nóng)村段堤防集中區(qū)，石窗子以下有連續(xù)堤防100.5 km，該部分多堤防建于1980年以前，防洪標(biāo)準(zhǔn)低且堤防質(zhì)量差，中上游及支流地區(qū)多為山地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯一般地勢(shì)較高、遠(yuǎn)離河道，重要防護(hù)對(duì)象較少，除局部零星堤段堤防外無大范圍連續(xù)堤防。城市段大部分都有堤防，主城區(qū)堤防基本達(dá)標(biāo)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)有防洪工程已無法適應(yīng)發(fā)展需求，各市正積極規(guī)劃城市防洪工程，以完善城市段防洪工程體系，大凌河堤防工程現(xiàn)狀。

通過野外實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大凌河低等級(jí)堤防險(xiǎn)情大多位于堤身部位，其中崩岸、脫坡、管涌等引起堤身潰決的重要因素，調(diào)查結(jié)果如表1。

表1 大凌河流域部分險(xiǎn)情統(tǒng)計(jì)表

1.2 險(xiǎn)情分析

總體而言，可以將險(xiǎn)情發(fā)生的原因歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。(1)自然因素：河水或湖水浸泡、長(zhǎng)時(shí)間降水以及持續(xù)強(qiáng)降雨等自然因素，這是低等級(jí)堤防發(fā)生險(xiǎn)情的直接原因。(2)工程因素：由于防護(hù)區(qū)確定難度較大使得低等級(jí)堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)確定困難，并且隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展部分堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)無法滿足實(shí)際要求。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，出險(xiǎn)堤段多位于堤防標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)的地段、與穿堤建筑物的結(jié)合處以及歷史險(xiǎn)情多發(fā)的地段。(3)運(yùn)行管理因素：堤防的應(yīng)急管理和日常運(yùn)行管理等工作存在搶險(xiǎn)備料不足、應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性低、人員資金不到位、組織措施不力、責(zé)任未嚴(yán)格落實(shí)等問題。

2 堤防運(yùn)行管理情況

通過與專家組有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員會(huì)商討論、與相關(guān)單位有關(guān)人員座談、查閱相關(guān)資料、詢問當(dāng)事人、察看現(xiàn)場(chǎng)等多種形式，貫徹實(shí)施險(xiǎn)情調(diào)查研判分析。對(duì)堤防應(yīng)急管理、日常運(yùn)行管理等工作進(jìn)行綜合分析，歸納總結(jié)其主要問題如下。

2.1 應(yīng)急管理中的問題

(1)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，基礎(chǔ)性的日常管理工作缺失。實(shí)際上，低等級(jí)堤防險(xiǎn)情頻發(fā)的根本原因是防洪管理組織體系應(yīng)急能力下降、應(yīng)急管理意識(shí)不強(qiáng)等，而低等級(jí)堤防險(xiǎn)情頻發(fā)的直接原因是堤防日常運(yùn)行管理基礎(chǔ)性工作缺失，從而大大降低了堤防的防洪能力。

(2)改革過渡期影響。由于現(xiàn)階段正處于改革過渡期，目前尚未制定權(quán)責(zé)一致、高效權(quán)威、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的改革期望應(yīng)急體系。

(3)應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性差。結(jié)合應(yīng)急管理情況，各級(jí)政府雖然編制了應(yīng)急預(yù)案和度汛方案，但預(yù)案可操作性低、針對(duì)性差，演練大部分流于形式，從而導(dǎo)致實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)與應(yīng)急預(yù)案存在很大的差別。

2.2 日常管理中的問題

責(zé)任壓實(shí)不夠。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與縣(市、區(qū))均成立了相應(yīng)的責(zé)任機(jī)構(gòu)或單位，簽訂了年度防汛責(zé)任書并落實(shí)了相關(guān)責(zé)任人，但從巡查個(gè)人到村(組)、村(組)到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間的責(zé)任壓實(shí)還不夠；簽訂的責(zé)任書可操作性低，大多存在內(nèi)容空乏、條款格式化、流于形式等問題。

組織實(shí)施不理。(1)堤身管理堪憂：堤身管理水平主要反映在堤身現(xiàn)狀上，結(jié)合現(xiàn)狀實(shí)際情況堤身大多處于不達(dá)標(biāo)的狀態(tài)，局部堤段民房林立、堤坡林木與雜草叢生，有的堤段受蟻害影響嚴(yán)重，堤身洞穴較多威脅著堤防安全；同時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)很難看到應(yīng)急預(yù)警告示、監(jiān)督舉報(bào)電話、堤防巡查責(zé)任公示牌等。(2)執(zhí)行力不夠，管理制度不健全：通過查閱信息報(bào)送、隱患險(xiǎn)情處置及排查記錄、巡查記錄、堤防檔案等資料，發(fā)現(xiàn)部分堤段存在信息報(bào)送不規(guī)范、險(xiǎn)情處置不專業(yè)、檔案資料系統(tǒng)性不強(qiáng)且缺失嚴(yán)重等問題。

資金、人員不到位。經(jīng)查，局部堤段對(duì)巡查人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、文化素質(zhì)、年齡結(jié)構(gòu)、人員數(shù)量等不符合堤防管理要求，加上管理資金來源有限且資金短缺，形成專業(yè)人才短缺、人難進(jìn)、人難留的局面。另外，低等級(jí)堤防管理中搶險(xiǎn)備料不足的問題仍普遍存在。

3 補(bǔ)短板防汛對(duì)策

為彌補(bǔ)大凌河流域一級(jí)支流、二級(jí)支流等低等級(jí)堤防短板，從工程與非工程措施的角度提出以下有針對(duì)性的對(duì)策。

3.1 工程措施

在實(shí)施病險(xiǎn)水庫(kù)加固整治、山洪災(zāi)害余方及中小河流治理等總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將未納入規(guī)劃且近年防洪問題突出的支流補(bǔ)充納入主要支流實(shí)施計(jì)劃，并優(yōu)先安排實(shí)施。此外，以“十四五”規(guī)劃工作大綱為基礎(chǔ)制定中小河流治理“十四五”計(jì)劃，加大各級(jí)支流的投入力度以提高中小河流防洪能力。

3.2 非工程措施

(1)貫徹落實(shí)責(zé)任制。以水利部頒布的小型水庫(kù)防汛相關(guān)工作指南和履職手冊(cè)為基礎(chǔ)，編制低等級(jí)堤防防汛“三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”工作指南和“三個(gè)責(zé)任人”履職手冊(cè)，加快補(bǔ)齊短板。

(2)改革過渡期建議?？紤]到國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際情況，建議以“一案三制”為導(dǎo)向加快應(yīng)急管理體系建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注防汛會(huì)商、預(yù)案演練、應(yīng)急救援3個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

機(jī)構(gòu)改革之前“防”和“預(yù)”是大凌河防洪體系建設(shè)的立足點(diǎn)，水利部歷年防汛度汛的關(guān)鍵是會(huì)商機(jī)制。大凌河防總雖然編制了防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案—演練—應(yīng)急救援環(huán)節(jié)的主要責(zé)任按照防汛的主體責(zé)任和屬地管理原則，就落在了各級(jí)政府上，而應(yīng)急管理部門成立后各環(huán)節(jié)主要責(zé)任落在了應(yīng)急管理部門上。表面上應(yīng)急、水利等職能部門分工明確，但由于水利部門長(zhǎng)期以來的工作慣性和防汛工作的特殊性，如預(yù)報(bào)預(yù)警決策難度大、信息量大、聯(lián)動(dòng)協(xié)作單位多、影響范圍廣、時(shí)程長(zhǎng)等，應(yīng)急、水利等職能部門缺乏協(xié)作，尚未實(shí)現(xiàn)改革愿景。鑒于以上現(xiàn)狀，建議以演練修正預(yù)案、以預(yù)案促進(jìn)演練、以打勝仗為導(dǎo)向、以應(yīng)急預(yù)案管理為抓手，逐步擺脫現(xiàn)狀改革困境。

(3)堤防管理。為解決大凌河流域一級(jí)支流、二級(jí)支流等低等級(jí)堤防管理問題，從以下角度提出對(duì)策建議：以壓實(shí)責(zé)任、落實(shí)責(zé)任制為原則，以可操作性為重點(diǎn)完善堤防管理制度體系；保障資金投入、管理人員到位，針對(duì)經(jīng)費(fèi)短缺、人力資源不足的問題，在地方及中央財(cái)政中明確低等級(jí)堤防運(yùn)行管理預(yù)算，為保證資金的有效安全使用水利部門還要加強(qiáng)監(jiān)督和管理。此外，堤防管理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)是要強(qiáng)化基層防汛人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進(jìn)一步加大隱患險(xiǎn)情排查、堤防日常巡查力度，規(guī)劃排除堤防險(xiǎn)情，完善災(zāi)情、汛情、水情、雨情等預(yù)報(bào)預(yù)警和信息報(bào)送程序；切實(shí)提升應(yīng)急預(yù)案編制重視程度和應(yīng)急管理意識(shí)，從實(shí)戰(zhàn)出發(fā)加強(qiáng)應(yīng)急演練，做到責(zé)任到人、預(yù)案到村、預(yù)警到鄉(xiāng)。

4 結(jié)語

本文以大凌河流域?yàn)槔?，?duì)其一級(jí)、二級(jí)支流等低等級(jí)堤防管理現(xiàn)狀進(jìn)行深入的分析，并提出應(yīng)急管理和日常管理中所發(fā)現(xiàn)的問題，為了彌補(bǔ)管理短板提出有效的低等級(jí)堤防管理對(duì)策，旨在完善低等級(jí)堤防管理體系以及為相關(guān)部門管理決策提供科學(xué)指導(dǎo)。