王軍紅

(陜西省國土整治中心，陜西 西安 710075)

陜西省黃河流域范圍，西、北、東三面以省界為界，南以秦嶺主脊為界，南北長627 km、東西寬400 km，涉及榆林、延安、銅川、寶雞、咸陽、西安、渭南和商洛8市80個縣997個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。面積13.29萬 km2，占陜西省總面積的64.6%。流域內(nèi)地貌復雜多樣，劃分為長城沿線風沙灘地、陜北黃土丘陵溝壑區(qū)、關中盆地、秦嶺山地。地勢西高東低，南北高中間低。地跨兩個氣候帶，北為中溫帶，南為暖溫帶。自然植被迥然不同，從北部的草灌一直到南部秦嶺區(qū)域的森林。

陜西省黃河流域生態(tài)保護修復開展以來，通過實施“三北”工程、退耕還林、退牧還草等工程以來，植被覆蓋明顯增加，森林覆蓋率已達到33.96%，沙化土地面積減少到2 030萬畝，860萬畝流動沙地實現(xiàn)基本固定和半固定，沙區(qū)植被覆蓋率達到60%。水土保持綜合治理效果顯著，入黃泥沙明顯減少，已開展3000多條小流域治理，累計治理水土流失面積3.3萬 km2，建成淤地壩3.4萬座，累計攔泥58億 t，年均入黃泥沙量由8.3億 t減少到2.68億 t。

1 陜西省黃河流域山水林田湖草保護修復

存在的問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黃河流域山水林田湖草一體化治理中，存在著如下突出問題，亟待解決。

(1)治理方式上，長期的部門管理、條條管理，導致生態(tài)保護修復工程單一，綜合性、系統(tǒng)性不強，沒有形成以區(qū)域性生態(tài)問題為導向的系統(tǒng)分區(qū)治理，生態(tài)保護修復空間格局還沒有形成系統(tǒng)認識。目前陜北風沙灘地區(qū)植樹種樹導致地下水位下降，延安退耕還林部分地區(qū)植被質(zhì)量整體不高，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)單一，存在著較大生態(tài)風險。

(2)工作機制上，還沒有建立統(tǒng)籌山水林田湖草一體化治理(或者稱為生態(tài)保護修復統(tǒng)籌協(xié)調(diào))的工作機制，山、水、林、田、湖、草、沙治理涉及各個職能部門，工作中缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，自然資源部門如何發(fā)揮牽頭作用，同一空間的不同生態(tài)修復方式極易發(fā)生沖突，都需要研究。

(3)資金保障上，缺少黃河流域生態(tài)保護修復一體化治理的資金保障機制?，F(xiàn)有的保護修復資金分散在各個部門，資金難以整合，各部門有各部門績效考核或者評價指標，需要建立專門的山水林田湖草專項資金保障機制。

2 問題提出及研究思路

2.1 問題提出

本次陜西省推進黃河流域山水林田湖草一體化治理調(diào)查研究的內(nèi)容主要是突出陜西省黃河流域生態(tài)系統(tǒng)整體性，研究提出統(tǒng)籌推進山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理的工作思路、主要任務、重大工程、政策措施等，研究分區(qū)分類推進保護和治理。

通過對近幾十年來黃河流域生態(tài)變化進行相應調(diào)研，查找出影響黃河流域生態(tài)環(huán)境的主要因素。在此基礎上，根據(jù)自然資源工作同仁的建議和經(jīng)驗，尋找保護和改善生態(tài)環(huán)境的有效措施，為陜西段黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展貢獻微薄之力。

2.2 研究方法

本次課題研究方法，采用分區(qū)調(diào)研，與相關設區(qū)市、重點項目區(qū)縣座談，實地調(diào)研、分析已成試點項目，總結(jié)經(jīng)驗。

2.2.1 實地調(diào)研

按照調(diào)研內(nèi)容，分別到渭南、榆林、延安、韓城、咸陽等市進行黃河流域礦山生態(tài)修復項目前期踏勘和專題性調(diào)研工作。

受疾情影響，實地調(diào)研工作委托各涉及的設區(qū)市完成，由各市形成書面材料，課題組分析研究，對重點或不清楚的內(nèi)容，進行函調(diào)、電話或視頻交流，保證材料真實和較強的針對性。

2.2.2 收集資料

收集省內(nèi)黃河流域地形地貌、自然地理、流域和河流特征、水土保持等資料，社會經(jīng)濟現(xiàn)狀和自然、地理、資源情況；流域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及本課題在流域治理中的地位和作用等。

2.2.3 精準分區(qū)

將省內(nèi)黃河流域按地形地貌類型及功能分為陜北黃土高原毛烏素沙地區(qū)、陜北多沙粗沙區(qū)及砒砂巖區(qū)、陜北黃土丘陵溝壑區(qū)、渭北黃土塬區(qū)和秦嶺生態(tài)保護和修復區(qū)等五個區(qū)，對五個區(qū)精準施策，保證措施切全實際。

2.3 技術(shù)路線

統(tǒng)籌推進黃河流域山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理的工作思路，是以“山水林田湖草是生命共同體”理念為指導，以實現(xiàn)“維護和保障國家生態(tài)安全、推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)”為目標、以“兩個統(tǒng)一行使”為紐帶，圍繞水沙關系調(diào)節(jié)，以水土保持為重點，堅持保水調(diào)沙、治山養(yǎng)水、造林補水、退耕還林，頂層設計和試點示范相結(jié)合，健全山水林田湖草治理管理機制，實施山水林田湖草一體化保護修復，推動我省黃河流域從過度干預、過度利用向自然修復、修養(yǎng)生息轉(zhuǎn)變。

3 治理對策與工程布置

3.1 治理對策

陜西省黃河流域山水林田湖草一體化治理，可概括為五大主要任務即：“防沙固沙、退耕還林、礦山修復、水土保持、水源涵養(yǎng)”，主要內(nèi)容包括：(1)推進土地沙化防治，風沙灘地區(qū)防護林草建設；(2)實施水土流失治理，加強對黃土高原小流域和坡耕地綜合治理，加大封山禁牧和封育保護力度；(3)退耕退牧還林還草；(4)加大水源涵養(yǎng)；(5)礦山生態(tài)修復。

3.2 保護修復總體分區(qū)

3.2.1 陜北黃土高原毛烏素沙地區(qū)

主要自然概況：該區(qū)主要涉及榆林北部，地處長城沿線以北、毛烏素沙地南緣，干旱缺水、年降水量小于400 mm，地貌上以毛烏素沙地地貌類型為主。

主要生態(tài)問題：土地沙化嚴重，草原退化和沙化，相當部分固定、半固定沙丘被激活導致二次沙化風險；礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境存在影響。

主要治理措施：以自然恢復為主、調(diào)控資源開發(fā)強度的治理對策。沙地重點實施退耕還林還草、退化草原綜合治理，增加林草植被，控制資源開發(fā)強度，通過休養(yǎng)生息自我調(diào)節(jié)，實現(xiàn)沙退綠進、披上綠妝。

3.2.2 陜北多沙粗沙區(qū)及砒砂巖區(qū)

主要自然概況： 陜北多沙粗沙區(qū)及砒砂巖區(qū)地處晉、陜、蒙交匯處。黃土深厚、土質(zhì)疏松、地形破碎，溝壑縱橫，植被稀少，且降雨集中、強度大。

主要生態(tài)問題：水土流失特別嚴重，是黃河上中游洪水及粗泥沙集中來源區(qū)；侵蝕十分強烈，基巖裸露，溝壑縱橫，植被稀少，梁峁頂被蝕成“鯉魚背”。

3.2.3 陜北黃土丘陵溝壑區(qū)

主要自然概況：降水量在500 mm左右，地形地貌以峁狀、梁狀丘陵為主，溝壑縱橫、地形破碎，15°以上土地面積占50%～70%，區(qū)內(nèi)主要以溝蝕和面蝕為主，溝蝕主要發(fā)生在坡面切溝和幼年沖溝，面蝕主要發(fā)生在坡耕地上。

主要生態(tài)問題：植被覆蓋度比較低，水土流失嚴重，是黃河泥沙主要來源區(qū)之一。

3.2.4 渭北黃土塬區(qū)

主要自然概況：該區(qū)主要涉及渭河北部，地處黃土高塬溝壑區(qū)和黃土臺塬溝壑區(qū)，橫跨延安、咸陽、渭南、銅川四市，涉及22個縣區(qū)市。渭河北塬，總體上屬于黃土高原地貌，區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，以溝蝕為主，年降水量從500～600 mm。

主要生態(tài)問題：區(qū)內(nèi)水土流失比較嚴重，歷史遺留礦產(chǎn)生態(tài)問題嚴重，中、省環(huán)保督察的重點地區(qū)。

該區(qū)治理措施為：重點實施水土流失；濕地保護修復；開展工礦廢棄地和采煤塌陷區(qū)恢復治理工程。

3.2.5 秦嶺生態(tài)保護和修復區(qū)

主要自然概況：秦嶺是我國中央水塔，秦嶺動植物資源豐富、生物多樣性種類多樣。

主要生態(tài)問題：生物多樣性受到嚴重威脅，動物棲息地破碎化嚴重，河流濕地片段化加劇，外來物種入侵形勢嚴峻；水源涵養(yǎng)能力不足，森林生態(tài)系統(tǒng)整體質(zhì)量不高，河流生態(tài)系統(tǒng)退化。

主要治理措施：開展水源涵養(yǎng)林建設，通過實施封山育林育草和適度人工干預恢復植被，配合必要的溝道水土保持工程，完善和維護山區(qū)流域生態(tài)系統(tǒng)。積極推進林草保護修復，按照核心保護區(qū)、重點保護區(qū)、一般保護區(qū)劃分，分區(qū)開展封育保護，加強原生林草植被和生物多樣性保護。加強珍稀瀕物種棲息地保護和恢復，推進生態(tài)廊道建設。

3.3 重大工程布置

貫徹落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為基礎，以國家和重點功能生態(tài)區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地為重點，突出對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家重大戰(zhàn)略的生態(tài)支撐，將陜西省黃河流域生態(tài)保護修復總體劃分為黃土高原區(qū)和秦嶺兩大區(qū)域，突出生態(tài)問題、明確治理措施，部署八大工程。

3.3.1 陜北黃土高原毛烏素沙地生態(tài)修復重點工程

范圍主要涉及：榆林市境內(nèi)的定邊、靖邊、榆陽、橫山等地。主要內(nèi)容：實施退耕還林還草、退牧還草，增加林草植被，開展退化林修復；加強沙化土地綜合治理，保護沙區(qū)原生植被，封禁管護。

3.3.2 陜北歷史遺留礦山生態(tài)修復重點工程

范圍主要涉及：榆林市境內(nèi)的榆陽等市縣。主要內(nèi)容：重點將礦產(chǎn)資源開發(fā)調(diào)控在生態(tài)環(huán)境可承受范圍內(nèi)，最大限度減少對生態(tài)環(huán)境影響。加強綠色礦山建設，邊開采邊治理邊修復，實施礦山生態(tài)修復、土地綜合整治。

3.3.3 陜北多沙粗沙區(qū)及砒砂巖區(qū)生態(tài)治理重點工程

范圍主要涉及：陜西北部府谷縣、神木市、佳縣、吳堡縣、綏德縣、米脂縣、子洲縣、清澗縣等地。主要內(nèi)容：多沙粗沙區(qū)進行坡面人工治理與自然恢復有機結(jié)合，溝道新型淤地壩為主的攔沙工程建設，主要支流生態(tài)修復。砒砂巖區(qū)建設植被防護林和植物柔性壩等植被改良措施，促進植被恢復和生長，改變溝道的輸水輸沙特性。利用砒砂巖與沙復配成土技術(shù)和抗蝕促生技術(shù)等新的土壤改良措施保水保肥，抵抗水蝕風蝕，維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

3.3.4 陜北黃土丘陵溝壑區(qū)水土流失綜合治理重點工程

范圍主要涉及：橫跨延安、榆林兩市，涉及吳起縣、志丹縣、安塞縣、甘泉縣、寶塔區(qū)、子長市、延長縣、延川縣8個縣區(qū)市。主要內(nèi)容：開展以水土保持為重點的生態(tài)修復治理對策。開展小流域綜合治理，建設以梯田和淤地壩為主的攔沙減沙體系，實施治溝造地，推進坡面退耕還林、溝道治溝造地，遏制水土流失；開展封育保護、封山禁牧和育林育草、植被體系結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化以及水土保持工程設施動態(tài)監(jiān)測與管護。

3.3.5 渭北塬區(qū)“固溝保塬”綜合治理重點工程

主要內(nèi)容：該區(qū)域水土流失生態(tài)修復的重點主要從塬面防護、溝頭防護、溝坡防護、溝道防護四個方面展開。濕地保護修復的重點主要從河道生態(tài)護岸和河漫灘治理兩個方面展開。

3.3.6 渭北歷史遺留礦山生態(tài)修復重點工程

渭河北部的渭北臺塬區(qū)，礦產(chǎn)資源豐富，長期開采造成了較嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。主要內(nèi)容：開展礦山生態(tài)修復工程，圍繞歷史遺留礦山損毀土地植被資源，實施礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境治理，重塑地形地貌、重建生態(tài)植被，恢復礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。

3.3.7 秦嶺生物多樣性生態(tài)保護和修復重點工程

主要內(nèi)容：從生物多樣性基礎調(diào)查監(jiān)測、野生動植物資源保護、棲息地及生態(tài)系統(tǒng)保護修復、林業(yè)有害生物防治等方面，采取野生動植物資源普查和專項調(diào)查、野生動植物就地保護和遷地保護、人工增殖放流、人工繁育、封山育林、植被結(jié)構(gòu)優(yōu)化、建設林火阻隔系統(tǒng)、恢復河流濕地、預留自然岸灘、建設生態(tài)岸堤、建設生態(tài)廊道、恢復小水電站生態(tài)、建立林業(yè)有害生物監(jiān)測預警系統(tǒng)和應急隊伍等措施，達到保障秦嶺地區(qū)生態(tài)安全和提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能的目的。

3.3.8 秦嶺水源涵養(yǎng)生態(tài)保護和修復重點工程

主要內(nèi)容：通過建立小流域綜合治理、水源涵養(yǎng)林保護、濕地修復、水質(zhì)預警與監(jiān)測、農(nóng)村水源地保護、歷史遺留礦山修復治理，落實河長制等主要建設方面，提高水源涵養(yǎng)能力，助力生態(tài)系統(tǒng)修復。

4 治理措施與建議

4.1 構(gòu)建一體化治理工作機制

統(tǒng)籌山水林田湖草一體化治理，堅持黨委領導、政府負責的領導機制。堅持省級統(tǒng)籌、市縣主體的工作推進機制。加快建立適應統(tǒng)籌黃河流域山水林田湖草一體化治理的組織形式，形成統(tǒng)分結(jié)合、責任明確、密切配合、協(xié)同推進、有效落實的工作機制。

具體建議是省級層面建立統(tǒng)籌山水林田湖草一體化治理的工作機制。由省自然資源廳、省發(fā)改委牽頭，省科技廳、省財政廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省林業(yè)局等以及各相關市組成，研究山水林田湖草一體化治理重大事項。各市縣參照省上工作機制設立。

4.2 建立一體化治理的資金保障機制

從省級層面先構(gòu)建統(tǒng)籌山水林田湖草一體化治理的資金保障機制，整合各部門生態(tài)修復資金，設立國土空間生態(tài)修復專項資金，加大國土空間生態(tài)修復投入，并探索社會資金進行生態(tài)修復的政策措施。

具體建議是省級層面設立黃河流域生態(tài)保護修復專項資金，制定黃河流域山水林田湖草生態(tài)保護專項資金管理辦法，明確專項資金的支持范圍、專項申報、資金分配及使用等。市、縣參照省上整合相關資金，設立專項資金。

4.3 構(gòu)建一體化保護修復的治理模式

將編制和實施國土空間生態(tài)修復規(guī)劃作為構(gòu)建統(tǒng)籌山水林田湖草治理新模式的抓手，按照生態(tài)功能定位—生態(tài)問題—保護修復措施—重點工程布局的治理方式對原有的生態(tài)保護修復模式進行調(diào)整，形成保護修復空間分區(qū)格局和重大工程布局，并依托自然資源“一張圖”和國土空間信息平臺，通過空間管理和數(shù)字化形式表達，為一體化治理提供技術(shù)支撐。

具體建議是在山水林田湖草新的工作機制下，組織編制陜西國土空間生態(tài)保護修復規(guī)劃，以問題為導向，重點聚焦秦嶺、黃土高原，按照生態(tài)功能定位—生態(tài)問題—保護修復措施—重點工程布局的治理思路，協(xié)調(diào)空間生態(tài)修復沖突，形成一體化保護修復的新模式。

5 結(jié)語

山水林田湖草沙生命共同體是不同立地、水分條件下森林、農(nóng)田、湖泊、草原各種生態(tài)系統(tǒng)在合理有效管理和利用下形成的統(tǒng)一體，是助力黃河流域高發(fā)展的最有力措施，系統(tǒng)規(guī)劃，整體推進非常重要。針對不同的功能分區(qū)，施以相應的措施，有利于精準施策，快速見成效。結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，有效開展山水林田湖草沙治理和修復，促進生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟和諧發(fā)展，造福子孫后代意義重大。