文/曹佳

目前上海市產(chǎn)業(yè)園區(qū)內存在著大量土地使用權已整宗、獨立出讓，但土地使用權人的實際產(chǎn)能未能充分匹配實際已受讓面積的情況，造成了土地資源未能節(jié)約集約利用，這不僅是一種土地資源的浪費，同時也影響土地綜合效益的發(fā)揮和城市可持續(xù)發(fā)展。

一、盤活存量工業(yè)用地勢在必行

長期以來，中央和各地政府均對土地一級市場高度重視，而對土地二級市場較少關注，致使土地二級市場的發(fā)展無法滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。在土地資源日趨緊張而經(jīng)濟轉型又不斷深化的當下，土地二級市場的優(yōu)化成為當務之急。特別是上海，由于當前建設用地規(guī)模已接近飽和，缺乏增量就要提質存量。而目前的現(xiàn)實狀況卻不容樂觀，存量工業(yè)用地利用效率普遍不高，土地使用權人未完全利用土地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動造成土地閑置的現(xiàn)象更是屢見不鮮。

在成立時間較早的工業(yè)園區(qū)中，或多或少存在已出讓但未利用的工業(yè)用地，這類用地的盤活可以為園區(qū)實施功能升級、產(chǎn)業(yè)結構調整提供“騰籠換鳥”的空間。近年來，上海市陸續(xù)出臺的多份文件都給出了盤活存量節(jié)余工業(yè)用地的政策，為節(jié)余土地分割轉讓并引入新的產(chǎn)業(yè)項目提供了操作空間。但在實際操作層面，如何平衡參與交易各方的利益以促成交易、在入市交易階段采用怎樣的交易模式、后續(xù)如何對原權利人原有項目和轉讓受讓人開發(fā)的項目實施履約監(jiān)管等問題，值得深入研究，以期為實際操作提供優(yōu)化完善建議。

二、盤活存量工業(yè)土地的政策依據(jù)

2016年《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的印發(fā)，進一步細化了節(jié)余土地分割轉讓的相關政策，其主要內容如下：一是由區(qū)規(guī)劃土地管理部門會同相關管理部門，明確全生命周期管理要求，涵蓋產(chǎn)業(yè)準入、土地利用績效等方面，土地轉讓的受讓人與原區(qū)規(guī)劃土地管理部門簽訂土地全生命周期監(jiān)管協(xié)議，原土地使用權人與原區(qū)規(guī)劃土地管理部門簽訂土地出讓補充合同，落實土地全生命周期管理要求；二是進一步明確由原土地使用權人向上海市土地交易市場提出申請，以帶產(chǎn)業(yè)項目方式轉讓。

三、上海存量工業(yè)用地盤活利用的對策研究

根據(jù)原上海市規(guī)劃和國土資源管理局的部署和要求，上海工業(yè)用地管理必須適應轉型發(fā)展的要求，加大存量用地盤活利用力度?？偟乃悸肥牵杭訌娨?guī)劃引領，創(chuàng)新土地政策，完善體制機制，充分調動企業(yè)和當?shù)卣姆e極性，推動低效用地和閑置土地的再開發(fā)、再利用，進一步提高節(jié)約集約用地水平，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級。

(一)科學編制存量工業(yè)用地盤活利用規(guī)劃

存量工業(yè)用地盤活利用規(guī)劃的編制要以產(chǎn)業(yè)轉型、用地集約、環(huán)境優(yōu)化為導向。在規(guī)劃編制前要充分調研現(xiàn)有的閑置土地和低效用地情況，有針對性地進行規(guī)劃更新。在容積率、建筑密度、限高、開發(fā)強度等方面，需要與周邊環(huán)境、交通等城市規(guī)劃相協(xié)調。規(guī)劃的編制要充分考慮產(chǎn)業(yè)的定位和轉型，發(fā)揮土地資源在產(chǎn)業(yè)中的基石作用。

（二）創(chuàng)新存量工業(yè)用地盤活土地相關政策

自存量工業(yè)用地盤活啟動以來，全國許多區(qū)域都制定了適合當?shù)貙嵡榈恼?，并結合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況、工業(yè)用地市場情況、產(chǎn)業(yè)定位變化等，適時對相應政策進行補充和深化。筆者搜集了與上海情況最為相似的京、蘇、浙、皖歷年來的工業(yè)用地政策，分析其異同，對實現(xiàn)創(chuàng)新存量工業(yè)用地盤活具有重要的借鑒作用。

1.上海政策。自2013年上海發(fā)布工業(yè)區(qū)轉型升級三年行動計劃(2013—2015年)起，工業(yè)用地發(fā)展在政策層面得到充分重視。

上海市低效工業(yè)用地標準指南(2014版)的發(fā)布對當時的工業(yè)用地使用狀況進行了量化區(qū)分，為后續(xù)工業(yè)用地盤活提供了重要依據(jù)。

2014年至2016年，上海市政府、原市規(guī)劃和國土資源管理局連續(xù)發(fā)布工業(yè)用地盤活和工業(yè)用地出讓相關政策，明確了盤活存量工業(yè)用地的具體實施方式，對城市建設、經(jīng)濟轉型升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都具有重要的意義，形成了原土地權利人和新拿地企業(yè)共同參與土地轉型開發(fā)的模式。產(chǎn)業(yè)用地四用途（工業(yè)產(chǎn)業(yè)類、標準廠房類、研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)類、研發(fā)總部通用類）、工業(yè)區(qū)域三分類（104區(qū)域、195區(qū)域、198區(qū)域）、全生命周期管理、彈性出讓年限（20年、50年）、持有轉讓限制條件等新名詞不斷進入視野，工業(yè)用地的管理更加精細化。

之后的土地資源高質量利用和產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展政策，都提及工業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)用地的管理，既有針對實施路徑的要求，也有對地價水平的指引。上述政策都是在工業(yè)用地存量轉型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合的基礎上，對土地利用效率提升起到了關鍵的引領作用。

2.北京政策。相比上海政策的開放靈活，北京對于存量工業(yè)用地盤活政策的制定更為穩(wěn)健。

早在2003年，北京市就已發(fā)布涉及現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展供地的相關政策，為先進制造業(yè)發(fā)展提供用地保障。

2017年北京市發(fā)布的《北京市關于加快科技創(chuàng)新構建高精尖經(jīng)濟結構用地政策的意見》，把用地結構調整作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐。

之后北京市出臺了市屬國有企業(yè)自有用地統(tǒng)籌利用工作方案及企業(yè)利用自有用地建設共有產(chǎn)權房相關政策，提出的“兩鼓勵一要求”（鼓勵市屬國企將零散土地用于城市留白增綠，優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境；鼓勵市屬國企將零散土地用于停車場、菜籃子供給及文體活動設施建設，優(yōu)化社區(qū)生活環(huán)境；要求市屬國企將出租到期的存量房屋優(yōu)先出租給社區(qū)，為改善民生作出國有企業(yè)應有的貢獻）突出了國有企業(yè)在存量土地盤活中的重要作用。

2020年出臺的市屬國企土地管理和統(tǒng)籌利用政策指出，要堅持“企地市管”原則，存量國企用地盤活利用要在落實城市總體規(guī)劃前提下，與疏解整治促提升專項行動相結合，存量國企用地盤活主要用于補齊城市短板，改善民生福祉，發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)，推動高質量發(fā)展。上述政策均強調國有企業(yè)需要在土地盤活利用上起到引領作用。

3.蘇浙皖政策。與北京的政策相比，長三角蘇浙皖區(qū)域存量工業(yè)用地盤活政策與上海市的政策較為接近。江蘇政策涵蓋盤活供地方式、地價政策、規(guī)劃調整等多方面內容，政策整體性強；浙江政策注重工業(yè)用地本身規(guī)劃條件優(yōu)化，主要從規(guī)劃實施層面確保盤活政策落地；安徽政策強調供地方式的保障，在企業(yè)自身條件不足的情況下主要依托政府部門參與土地盤活。

江蘇省在2016年至2021年發(fā)布的工業(yè)用地盤活政策，一方面對工業(yè)用地的高效利用提供政策支持，鼓勵提容、加強地下空間開發(fā)，另一方面鼓勵完善服務配套設施，支持共建共享、增加布局。

在存量工業(yè)用地盤活方面有如下舉措：第一，在開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地調查的基礎上，施行村鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)改造提升專項行動，通過制定村鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)升級改造三年行動方案，實現(xiàn)建設用地布局更優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)更高端、資源利用更高效、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的目標。

第二，完善低效工業(yè)用地再開發(fā)工作機制，編制和發(fā)布低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃及年度計劃，通過產(chǎn)業(yè)更新、增容技改、綜合整治等模式來盤活存量低效用地，并優(yōu)先支持新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，建立健全建設用地二級市場，創(chuàng)立市場平臺，明確交易規(guī)則，及時發(fā)布信息。

第三，允許土地使用權人自主再開發(fā)，或以轉讓、入股、聯(lián)營等方式來開發(fā)低效工業(yè)用地。在符合規(guī)劃的前提下，利用現(xiàn)有工業(yè)用地從事科研等新業(yè)態(tài)的，可不先進行土地轉性，給予五年過渡期，對不改變土地用途僅提容的，不加收土地價款。

第四，符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的存量土地可采取協(xié)議出讓方式供地，此類土地符合相應的分割比例要求，可再進行分割轉讓。分割轉讓的受讓人應符合產(chǎn)業(yè)準入要求，并確定地塊投資、產(chǎn)出、稅收等條件。

浙江省于2016年至2019年陸續(xù)發(fā)布了工業(yè)用地盤活及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，著力于科學布局工業(yè)用地空間，強化工業(yè)用地要素保障，大力實施低效用地再開發(fā)，提高工業(yè)用地質量，加快項目落地見效，強化履約監(jiān)管。

安徽省自2013年起先后發(fā)布和實施了諸多土地集約利用及工業(yè)用地盤活政策，依托經(jīng)濟發(fā)展需求，建立存量工業(yè)用地盤活激勵機制。建設項目用地堅持“先存量、后增量”的原則，鼓勵原土地權利人自行改造和盤活土地，對于無法盤活低效利用土地的企業(yè)，由政府收回再盤活，并給予原土地使用者一定比例的土地增值收益，從而提高工業(yè)項目服務設施等用地比例以促進轉型升級。

應結合和借鑒目前國內已施行的存量工業(yè)用地盤活土地政策，從土地收儲、土地置換、土地轉型升級等多方面實現(xiàn)政策突破，對產(chǎn)業(yè)項目的開設、運營等方式進行進一步的深入研究，將政策鼓勵融入政策創(chuàng)新的目標中去。優(yōu)化協(xié)調方式，設立盤活收益補償機制，降低土地轉讓成本，將更多存量土地納入轉型升級的實踐中，鼓勵優(yōu)質企業(yè)進行開發(fā)，并給予政策優(yōu)惠。

（三）建立制約機制

在鼓勵企業(yè)進行存量工業(yè)用地盤活的同時，建立低效工業(yè)用地續(xù)用的制約和處罰措施。一方面，對欲實施存量轉型的工業(yè)企業(yè)進行嚴格審查，工業(yè)企業(yè)對現(xiàn)有工業(yè)用地的利用不符合原土地出讓規(guī)定的，限制其進行轉型開發(fā)；另一方面，已實施存量轉型的企業(yè)若達不到土地出讓合同約定的土地節(jié)約集約控制指標，則在追加投資、稅費處罰、信貸管控等方向對其進行制約，督促其達標。此外可從合同約束、土地彈性出讓和租賃、集中建設標準廠房管理等角度，對土地利用效率不達標的項目和企業(yè)進行制約。

（四）以區(qū)域聯(lián)動“倒逼”存量盤活政策落地

單地塊、單工業(yè)區(qū)的工業(yè)用地盤活，不但影響地塊自身及所屬工業(yè)區(qū)的發(fā)展和評級，還需與新增建設用地指標分配相掛鉤，與開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的考核評估相掛鉤，并將評估結果作為開發(fā)區(qū)擴區(qū)升級的重要依據(jù)，甚至可探索規(guī)劃區(qū)外工業(yè)用地與開發(fā)區(qū)的增減掛鉤政策。

四、青浦區(qū)存量工業(yè)用地盤活的特點與成效

（一）青浦工業(yè)園區(qū)節(jié)余土地現(xiàn)狀分析

根據(jù)《實施辦法》，青浦區(qū)規(guī)劃資源局會同區(qū)經(jīng)委、青浦工業(yè)園區(qū)開展了工業(yè)園區(qū)內部企業(yè)節(jié)余土地情況的摸查工作。根據(jù)地籍信息及影像測量信息比對，園區(qū)對已出讓但存在節(jié)余未利用存量土地的情況進行了仔細的梳理，共計30幅存量工業(yè)用地存在節(jié)余未完全利用的情況，未利用土地共計983.02畝。其中單宗未利用的最大地塊面積為140.67畝，最小的為10.25畝。相較未出讓的土地面積，節(jié)余土地的體量也非?？捎^，因此有很大的盤活再利用潛力。目前，青浦區(qū)依托產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指引區(qū)域內的存量盤活。

（二）單地塊盤活的路徑研究——以上海昭和高分子有限公司項目地塊為例

1.企業(yè)基本情況。綜合考慮地塊具備獨立開發(fā)條件及企業(yè)意愿等因素，最終鎖定上海S高分子有限公司（以下簡稱“S公司”）項目地塊。S公司項目地塊位于青浦工業(yè)園區(qū)內，崧澤大道以南、新水路以東，2000年取得青浦區(qū)重固鎮(zhèn)16街坊84/1丘國有建設用地使用權，土地面積56982.9平方米，建筑面積14145.84平方米，土地用途為工業(yè)，土地使用年限50年（目前剩余32年），容積率不大于1.0。該公司根據(jù)自身使用情況，節(jié)余土地約8300平方米。

2.地塊分割方案制定。區(qū)規(guī)劃資源部門會同產(chǎn)業(yè)管理部門、園區(qū)管理機構對企業(yè)的申請材料進行審核并結合《實施辦法》及產(chǎn)業(yè)用地最新版出讓合同，擬定監(jiān)管協(xié)議，其中明確開竣工時間、投達產(chǎn)時間、違約責任等全生命周期管理條款。土地轉讓價格按照不高于上一年度本區(qū)域內的工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項目類的平均價格擬定。

3.地塊入市交易規(guī)則制定。上述分割方案經(jīng)青浦區(qū)土地領導小組會議審核同意后，S公司向上海市土地交易市場申請入市交易。經(jīng)審核后，上海市土地交易市場發(fā)布交易信息公示，公示期為20天。根據(jù)交易規(guī)定，若公示期內無人就地塊是否可以轉讓提出異議，也無符合轉讓要求的其他意向用地人提出用地申請，本地塊意向人即為本地塊的受讓人，該地塊直接成交；若有符合轉讓要求的其他意向用地人提出用地申請，則轉入招拍掛階段，通過后續(xù)交易活動確定受讓人。

4.完成轉讓程序并簽訂監(jiān)管協(xié)議。S公司在申請轉讓前通過園區(qū)平臺招商洽談，與上海某實業(yè)有限公司簽訂了意向協(xié)議，在公示期內也沒有其他用地意向人提交申請，公示期結束后，該企業(yè)直接與意向用地人上海某實業(yè)有限公司簽訂轉讓合同，成交價格為1231.43萬元。同時，按照產(chǎn)業(yè)用地全生命管理的要求，上海某實業(yè)有限公司與青浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局簽訂《上海市國有建設用地使用權開發(fā)建設與利用監(jiān)管協(xié)議》。

（三）青浦區(qū)存量工業(yè)用地盤活流程

上述項目為青浦區(qū)首例工業(yè)用地以分割轉讓方式盤活存量建設用地的案例，該案例對分割流程、監(jiān)管協(xié)議制定、轉讓價格合理性等因素都加以明確，并由此制定出青浦區(qū)工業(yè)用地節(jié)余土地分割轉讓流程。

1.項目申請和受理意見。存在存量工業(yè)用地的企業(yè)，可向地塊所在區(qū)域的自然資源規(guī)劃部門、產(chǎn)業(yè)部門和園區(qū)平臺提交地塊盤活申請，并由上述部門根據(jù)地塊實際狀況依據(jù)各自分管職責出具審核意見。

2.項目前期工作。存量工業(yè)用地盤活審核通過后，即可開展相應的項目前期工作，包括土地勘測定界、產(chǎn)業(yè)評審、規(guī)劃部門土地開發(fā)建設條件征詢和地塊轉讓地價評估等。

3.項目審批。項目前期工作完成后，相關成果文件報區(qū)政府審批。區(qū)政府審批通過后出具地塊分割轉讓意見，并與企業(yè)簽訂《分割轉讓意向書》，標志著土地盤活項目進入實施階段。

該階段工作包含規(guī)劃執(zhí)行或控規(guī)調整、場地環(huán)境初步調查、十三部門征詢、兩圖一表制作、確認函出具、設計方案批復、預轉讓合同制定以及監(jiān)管協(xié)議擬定等。

4.入市交易。入市交易階段需進行20日公示，交易完成后簽訂成交確認書、地塊轉讓合同和監(jiān)管協(xié)議。

5.交易登記及證照辦理。地塊成交后，轉讓方需簽訂土地出讓補充合同，調整用地范圍、受讓方需簽訂新的土地出讓合同，獲得土地使用權。雙方持合同至稅務部門繳稅，并進行不動產(chǎn)確權登記，由相關部門核發(fā)《不動產(chǎn)權證書》。

（四）青浦區(qū)存量工業(yè)用地盤活成效

經(jīng)濟效益方面的成效有：一是可使原權利人在確保原有生產(chǎn)經(jīng)營活動的基礎上，通過轉讓節(jié)余土地獲得資產(chǎn)增值收益,這也是推動原權利人轉讓未利用部分土地的最大動力；二是節(jié)余土地的受讓人取得的土地的使用權年限相較于一級市場出讓土地使用權的年限更長；三是節(jié)余土地的利用將為本區(qū)域帶來稅收與就業(yè)人口增長等長期經(jīng)濟效益。

社會效益方面的成效有：一是可以幫助園區(qū)完成一部分騰籠換鳥工作，通過引入新項目，為園區(qū)注入新血液，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級；二是可以適當減輕一級市場的供地壓力，實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用；三是可以逐漸集聚二級市場的土地交易信息，便于了解土地價格，優(yōu)化土地資源的配置效率。

五、結語

盤活存量工業(yè)用地，要從規(guī)劃著手通過政策突破、路徑深挖、獎懲共舉，實現(xiàn)統(tǒng)籌推進。提高存量的質量，充分利用土地資源為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動力，對城市經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義。