●朱江濤 景龍輝

國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準設(shè)立的以相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)（以下簡稱新區(qū)）。目前全國共有19個國家級新區(qū)，各新區(qū)隨著開發(fā)建設(shè)任務(wù)調(diào)整，需要在不同的發(fā)展階段建立與之相適應(yīng)的管理體制。

一、國家級新區(qū)管理體制概況及其特點

目前新區(qū)管理體制主要分為三種類型：一是政府型。主要有浦東新區(qū)、濱海新區(qū)，均是歷經(jīng)開發(fā)辦—管委會體制后，面臨日益增長的社會民生事務(wù)和城市管理事務(wù)，最終調(diào)整行政區(qū)劃正式成立一級黨委政府。二是派出機構(gòu)型。主要有兩江新區(qū)、蘭州新區(qū)、西咸新區(qū)等11個新區(qū)管委會，為?。ㄊ校┱沙鰴C構(gòu)，負責(zé)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會管理事務(wù)。三是政區(qū)合一型。主要有南沙新區(qū)、舟山群島新區(qū)、青島西海岸新區(qū)等6個新區(qū)。這類新區(qū)規(guī)劃范圍和所在行政區(qū)范圍基本重合，新區(qū)管委會與行政區(qū)政府合署辦公，保留原行政區(qū)和國家級新區(qū)名稱，實行“一個機構(gòu)、兩塊牌子”。（見表1）

表1 三種類型新區(qū)管理體制

這三種體制各有優(yōu)缺點，不能一概而論。

政府型體制的優(yōu)點在于新區(qū)法律主體地位明確，擁有經(jīng)濟管理、規(guī)劃國土、社會事務(wù)等完備的管理權(quán)限，具備規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理執(zhí)行高效、服務(wù)監(jiān)督順暢的特點和較高的行政管理權(quán)威，但容易產(chǎn)生機構(gòu)臃腫、行政人員膨脹、管理成本增加等弊端，有回歸傳統(tǒng)體制的傾向。

派出機構(gòu)型體制優(yōu)點在于新區(qū)具有較高的開發(fā)管理權(quán)限，有利于調(diào)動各行政區(qū)、功能區(qū)積極性，集中精力搞開發(fā)建設(shè)。機構(gòu)設(shè)置實行大部制，多側(cè)重于經(jīng)濟管理職能，建設(shè)初期行政效率較高。但管委會作為政府派出機構(gòu)，不具備行政主體資格，教育、衛(wèi)生、民政等事務(wù)也必須依托當(dāng)?shù)卣绻c行政區(qū)職權(quán)劃分不清，容易造成管理真空。

政區(qū)合一型的新區(qū)在成立時就與行政區(qū)合并，具有“機構(gòu)合署辦公、領(lǐng)導(dǎo)相互兼任、部門整合歸并”的顯著特點。比如，舟山群島新區(qū)和舟山市合署辦公，青島西海岸新區(qū)和黃島區(qū)合署辦公，領(lǐng)導(dǎo)實行交叉任職，政府部門和新區(qū)部門高度整合，既保證原行政區(qū)的體制完整性，減少管理體制大幅調(diào)整帶來的陣痛，又能兼顧開發(fā)區(qū)和行政區(qū)不同需求，具備目標統(tǒng)一、權(quán)限完善、機構(gòu)健全、運行高效的特征。但新區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較弱，行政區(qū)、功能區(qū)和鎮(zhèn)街權(quán)責(zé)邊界難以厘清。

總的來看，政區(qū)合一型管理體制比較符合新區(qū)改革方向，契合“小政府、大服務(wù)”的現(xiàn)代政府特征，可作為新區(qū)管理體制改革的重點參考對象。

二、國家級新區(qū)體制改革經(jīng)驗

（一）高位統(tǒng)籌配置資源，實現(xiàn)新區(qū)快速發(fā)展。新區(qū)承擔(dān)著國家改革創(chuàng)新重大戰(zhàn)略任務(wù)。因此，省市政府高度重視，將新區(qū)作為高質(zhì)量發(fā)展“一號工程”，舉全省之力建設(shè)新區(qū)。一般都成立由?。ㄊ校┲饕I(lǐng)導(dǎo)任組長的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，賦予新區(qū)相對較高的政治地位，行政級別也高于普通市轄縣（區(qū)）。比如，浦東新區(qū)區(qū)委書記歷來由市委常委或副市長擔(dān)任，區(qū)政府職能機構(gòu)均為副廳級；蘭州、貴安和江北等新區(qū)由市委書記或市長兼任新區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)，通過高配領(lǐng)導(dǎo)提升新區(qū)在全?。ㄊ校┑奈粍?，強化新區(qū)資源配置能力。

（二）最大限度放權(quán)賦能，保障新區(qū)發(fā)展自主權(quán)。新區(qū)的改革是綜合性、深層次、首創(chuàng)性的改革，如果權(quán)限落實不到位，新區(qū)自主發(fā)展權(quán)就得不到充分保障，難以實現(xiàn)新區(qū)事新區(qū)辦。目前，大部分?。ㄊ校┱疾扇∈跈?quán)或委托的形式，并且在計劃制定、項目審批、資金切塊、建設(shè)用地等方面實行計劃單列，確保新區(qū)具有不低于市級經(jīng)濟管理權(quán)限，從制度上充分放權(quán)賦能。比如，貴州省將省級經(jīng)濟管理權(quán)限全部下放貴安新區(qū)行使，建立貴安新區(qū)與省直接請批關(guān)系，強化了開發(fā)建設(shè)自主權(quán)。

（三）按照大部制原則，構(gòu)建精簡高效的管理架構(gòu)。各新區(qū)按照大部制、扁平化的思路，機構(gòu)設(shè)置不與現(xiàn)有政府部門機械對照，整合歸并內(nèi)設(shè)機構(gòu)，機構(gòu)總數(shù)一般控制在20個左右。浦東新區(qū)將政府機構(gòu)劃分為綜合統(tǒng)籌、經(jīng)濟服務(wù)、社會建設(shè)、城建管理、法制監(jiān)督等5個模塊，共設(shè)置22個職能機構(gòu)，數(shù)量只有其他區(qū)縣的60%；南沙區(qū)政府和南沙開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)管委會實行合署辦公，共設(shè)置24個職能機構(gòu)，除5個專業(yè)性較強的機構(gòu)單獨設(shè)立外，其余19個機構(gòu)實行“一個機構(gòu)、兩塊牌子”；西海岸新區(qū)設(shè)立伊始就實現(xiàn)了工委區(qū)委、管委區(qū)政府、功能區(qū)、行政區(qū)和國家級開發(fā)區(qū)的“四個整合”，職能部門精簡超過60%。

（四）聚集主責(zé)主業(yè)，著力做大做強功能區(qū)。新區(qū)作為綜合性功能區(qū)，規(guī)劃范圍一般涵蓋經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、自貿(mào)區(qū)等園區(qū)，這些園區(qū)都承擔(dān)體制改革、對外開放、科技創(chuàng)新等方面職能。濱海新區(qū)經(jīng)歷3輪體制調(diào)整，均是秉持“功能區(qū)強則新區(qū)強”的原則，逐步將12個功能區(qū)整合為5個功能區(qū)，構(gòu)建“行政區(qū)統(tǒng)領(lǐng)、功能區(qū)支撐、街鎮(zhèn)整合提升”的管理架構(gòu)。西海岸新區(qū)向功能區(qū)下放189項經(jīng)濟管理權(quán)限，新增稅收和土地凈收益全部返還，實現(xiàn)“功能區(qū)事功能區(qū)辦”。

（五）大膽探索用人體制改革，激發(fā)新區(qū)發(fā)展活力。新區(qū)用人機制復(fù)雜，公務(wù)員、事業(yè)單位、聘用制、雇員制等多種身份并存。各新區(qū)不斷創(chuàng)新干部管理體制，濱海新區(qū)按照“去行政化”思路，推行“法定化”改革，打破人員身份限制，干部實行全員聘任、競爭上崗；江北新區(qū)淡化行政、事業(yè)等身份，實行全員聘用制，建立檔案職務(wù)與聘任職務(wù)分離的雙軌制人事管理體系，行政事業(yè)人員檔案封存，統(tǒng)一按照管委會崗位績效工資兌現(xiàn)待遇。

三、西咸新區(qū)管理體制演變及問題

西咸新區(qū)位于西安和咸陽建成區(qū)之間，行政范圍涉及兩市7個縣（區(qū)）、23個街鎮(zhèn)，規(guī)劃面積882平方公里，人口約130萬，其管理體制較為復(fù)雜，大體上經(jīng)歷了四個階段。

（一）兩市聯(lián)席共建階段（2002年12月—2009年6月）。2002年12月，西安、咸陽簽署《西安咸陽經(jīng)濟一體化協(xié)議書》，2003年3月，兩市共同成立“西咸一體化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，建立了聯(lián)席會議制度。

（二）“省市共建、以市為主”階段（2009年6月—2011年6月）。2009年6月，國務(wù)院批準《關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，要求加快推進西咸一體化建設(shè)。2010年2月，陜西省委、省政府正式設(shè)立西咸新區(qū)，成立省推進西咸新區(qū)建設(shè)工作委員會辦公室（西咸辦），西安、咸陽分別成立灃渭新區(qū)管委會、涇渭新區(qū)管委會，作為兩市政府派出機構(gòu)，受西咸辦和兩市雙重領(lǐng)導(dǎo)，形成“省市共建、以市為主”的開發(fā)建設(shè)體制。

（三）“省市共建、以省為主”階段（2011年5月—2017年1月）。2011年5月，省委、省政府將原省西咸辦改設(shè)為西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會，作為省政府派出機構(gòu)，下設(shè)空港、灃東、秦漢、灃西、涇河5個新城管委會，開發(fā)建設(shè)實行“省市共建，以省為主”，初步形成“有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合”的管理體制。

（四）代管托管階段（2017年1月至今）。2017年1月，省委、省政府對西咸新區(qū)管理體制作出重大調(diào)整，西咸新區(qū)黨工委、管委會作為省委、省政府派出機構(gòu)，由西安市委、市政府整體代管，全面托管轄區(qū)內(nèi)西安市、咸陽市行政和社會管理職能，西咸新區(qū)成為跨地市級行政區(qū)域中唯一實現(xiàn)全面托管并交由省會城市代管的國家級新區(qū)。2021年6月，省委、省政府再次深化代管體制，按照“全面授權(quán)、不留空白”要求，將西咸新區(qū)劃分為直管區(qū)和西安（西咸新區(qū)）—咸陽共管區(qū)，直管區(qū)由西安市全面管理，共管區(qū)由咸陽市管理。

目前，西咸新區(qū)除法檢兩院、人大、政協(xié)等職能暫不具備，實際上已經(jīng)具備“準政府”行政管理架構(gòu)。但應(yīng)該看到，西咸新區(qū)作為全國為數(shù)不多的跨兩個市級行政區(qū)的新區(qū)，在履行職能上還存在以下問題：

一是新區(qū)在部分行政管理事項中缺乏法律主體地位。根據(jù)現(xiàn)行法律，新區(qū)屬于省政府的派出機構(gòu)，而派出機構(gòu)并不屬于法律規(guī)定的國家行政機關(guān)或派出機關(guān)之列，其經(jīng)濟社會管理權(quán)限主要依靠屬地政府授權(quán)。而根據(jù)《行政許可法》《行政處罰法》等法律規(guī)定，除非有法律法規(guī)授權(quán)，否則派出機構(gòu)不能行使行政許可、行政處罰等行政職能，導(dǎo)致新區(qū)在行使行政權(quán)力過程中對部分行政事項無權(quán)管理，行政效率下降。

二是跨行政區(qū)社會事務(wù)管理標準不一。西咸新區(qū)地跨兩市，由于行政區(qū)劃不一致，轄區(qū)內(nèi)“一個政策標準、兩種執(zhí)行方式”的現(xiàn)象仍然存在，日常管理工作難度較大。比如，教育方面，由于兩市考試科目存在區(qū)別，招生考試存在差異，影響學(xué)生中考擇校與學(xué)校招生錄取工作；社保方面，因兩市民生政策差異，導(dǎo)致被征地農(nóng)民養(yǎng)老補助金發(fā)放標準不統(tǒng)一；資金方面，新區(qū)沒有行政代碼，國家一些專項資金無法直接下達新區(qū)，仍需通過原行政區(qū)層層劃轉(zhuǎn)，實際操作中難度大、周期長。

三是人事管理體制仍需優(yōu)化。新區(qū)托管街鎮(zhèn)后，存在公務(wù)員、事業(yè)單位，聘用制、勞務(wù)派遣等多種用人體系，干部橫向流動不暢，成長空間受限等，全員聘用制改革還需進一步深化。

四、國家級新區(qū)管理體制改革經(jīng)驗對西咸新區(qū)體制優(yōu)化的啟示

行政管理體制改革是一項長期的系統(tǒng)工程，發(fā)展階段不同，改革的重點、范圍、深度和強度都應(yīng)有所差異。針對以上存在的問題，在借鑒其他新區(qū)發(fā)展經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出以下對策建議。

（一）適時啟動新區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于支持國家級新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出，研究推動有條件的新區(qū)按程序開展行政區(qū)劃調(diào)整，促進功能區(qū)與行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展，這為新區(qū)體制調(diào)整提供了重要的政策依據(jù)。近年來其他新區(qū)也相繼謀劃管理體制改革，雄安新區(qū)提出逐步從新區(qū)管理體制過渡到城市管理體制；南京市提出優(yōu)化江北新區(qū)行政區(qū)劃，促進行政區(qū)與功能區(qū)融合協(xié)調(diào)發(fā)展；蘭州新區(qū)啟動行政區(qū)劃前期研究論證工作。西咸新區(qū)始于西咸經(jīng)濟一體化，也必將終于行政一體化，只有行政一體化才能徹底破解西安、咸陽兩市之間的瓶頸，而新區(qū)區(qū)劃調(diào)整則是關(guān)鍵。目前國家嚴格控制大城市的規(guī)模，因此行政區(qū)劃只宜微調(diào)，避免大動，以保證區(qū)劃完整性。具體而言，區(qū)劃調(diào)整有三條路徑可供探索：

方案一，“政區(qū)合一”管理模式。參照西海岸新區(qū)、金普新區(qū)、哈爾濱新區(qū)等經(jīng)驗，將咸陽市涇陽縣或渭城區(qū)整建制交由西咸新區(qū)代管，合并成立新的行政區(qū)，劃歸西安市管理，同時繼續(xù)保留西咸新區(qū)管委會正廳級架構(gòu)，與新成立的區(qū)政府實行“一個機構(gòu)、兩塊牌子”。新區(qū)管委會側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展、招商引資、項目建設(shè)、科技創(chuàng)新等經(jīng)濟職能，政府側(cè)重公共服務(wù)、社會治理、民生保障等社會服務(wù)職能，有效促進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展。

方案二，行政型管理模式。參照浦東新區(qū)、濱海新區(qū)管理模式，將新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)23個街鎮(zhèn)整體劃歸新區(qū)管理，健全新區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)“四套班子”，構(gòu)建“新區(qū)政府+功能區(qū)+街鎮(zhèn)”的行政管理體制。

方案三，“管委會+法定機構(gòu)”模式。新區(qū)繼續(xù)實行管委會體制，新區(qū)全面承擔(dān)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、社會事務(wù)等行政管理職能；5個新城管委會堅持去行政化思路，按照企業(yè)化組織、市場化運作改設(shè)為法定機構(gòu)（國有公司），按照功能區(qū)布局成立若干經(jīng)濟功能區(qū)，承擔(dān)經(jīng)濟建設(shè)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等職責(zé)，構(gòu)建精簡高效的管理體制。

（二）建立科學(xué)規(guī)范、運行高效的機構(gòu)職能體系。在實行扁平化管理的前提下，繼續(xù)優(yōu)化大部制，將職能相近的業(yè)務(wù)模塊整合起來，構(gòu)建機構(gòu)精簡、職能清晰、結(jié)構(gòu)合理、運行高效的管理體制。西咸新區(qū)本級全面負責(zé)轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會管理職能，各新城聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、項目建設(shè)、企業(yè)服務(wù)等主責(zé)主業(yè)，不再承擔(dān)相應(yīng)的行政和社會管理職能。街鎮(zhèn)聚焦基層治理、公共服務(wù)等，賦予街鎮(zhèn)更多的社會事務(wù)管理權(quán)限，強化街鎮(zhèn)的基層治理功能。

（三）大膽探索新型人事制度改革。聘用制改革是國家機關(guān)人事制度改革的一個重要方面。西咸新區(qū)可借鑒江北新區(qū)“身份封存、雙軌運行”的管理模式，打破行政事業(yè)人員身份界限，試行公務(wù)員聘任制、職員制改革，實行檔案職務(wù)與選聘崗位、檔案工資與實際薪酬、人事檔案與合同管理“三分離”，實現(xiàn)因事定崗、以崗定薪、同崗?fù)辍Ｍ瑫r建立完善符合實際的分配激勵和考核機制，將考核結(jié)果與個人目標績效獎掛鉤，探索形成“人員能進能出、職務(wù)能上能下、薪酬能高能低”的用人機制和動態(tài)激勵機制。