石先闖

(承德市水土保持科學(xué)研究所，河北 承德 067000)

習(xí)近平總書記考察承德時(shí)強(qiáng)調(diào)，塞罕壩林場(chǎng)建設(shè)史是一部生態(tài)文明建設(shè)史，要傳承好塞罕壩精神。黨的十九大以來，承德市委、市政府以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，積極推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)示范市創(chuàng)建，相繼出臺(tái)了《承德市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃(2020—2025)》《河北省隆化縣“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地建設(shè)實(shí)施方案》《圍場(chǎng)滿族蒙古族自治縣“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地建設(shè)實(shí)施方案》。承德作為京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)、國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)、國際旅游城市，筑牢生態(tài)屏障、深入推進(jìn)綠色發(fā)展，不斷加大生態(tài)建設(shè)力度，從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境，生態(tài)文明建設(shè)工作得到穩(wěn)步推進(jìn)。承德市的水土保持工作以《河北省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》《承德市水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》為指導(dǎo)，以《中華人民共和國水土保持法》和河北省出臺(tái)的水土保持相關(guān)法規(guī)為抓手，加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度，提高水土流失治理水平，強(qiáng)化水土保持全過程監(jiān)管，有效遏制了水土保持違法違規(guī)行為的發(fā)生，水土流失量逐年減少，生態(tài)環(huán)境逐步改善，生物多樣性趨于豐富。

1 承德市水土流失現(xiàn)狀、成因及危害

承德市位于河北省北部，總面積3.95萬km2，東西跨度280 km，南北跨度269 km，介于東經(jīng)115°54′～ 119°15′、北緯40°11′～42°40′之間，東接遼寧省，西臨張家口，北靠?jī)?nèi)蒙古高原，南臨首都北京、天津、唐山、秦皇島，是溝通中原與內(nèi)蒙古、連接?xùn)|北的重要紐帶，地理位置極其重要[1]。全境為華北平原與內(nèi)蒙古高原過渡帶，境內(nèi)地形復(fù)雜，山脈縱橫，河流交錯(cuò)，地勢(shì)總體西北高、東南低，北部為內(nèi)蒙古高原的東南邊緣，中部為淺山區(qū)，南部為燕山山脈。轄11個(gè)縣(區(qū)、市)151個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2 458個(gè)行政村，總?cè)丝?35.44萬人，其中農(nóng)業(yè)人口261.35萬人。

1.1 水土流失現(xiàn)狀

依據(jù)《承德市水土流失遙感調(diào)查成果報(bào)告》(2019 年)，全市水土流失總面積13 044.35 km2，占全市總面積的33.02%，其中輕度、中度 、強(qiáng)烈、極強(qiáng)烈 、劇烈侵蝕面積分別為11 507.52、974.16、271.63、226.81、64.23 km2，以輕度、中度為主。侵蝕類型以水力侵蝕為主，兼有風(fēng)力侵蝕。詳見表 1、2。

表1 承德市水土流失面積 km2

表2 承德市不同侵蝕類型面積 km2

1.2 水土流失成因及危害

承德市壩上區(qū)和接壩區(qū)不僅屬于農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，還屬于水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，下墊面物質(zhì)主要為第四紀(jì)松散沉積物，表層土壤較薄，下伏土層砂性強(qiáng)、顆粒無膠結(jié)，抗蝕性差，表層土壤一旦遭到破壞則很難恢復(fù)，大量松散物質(zhì)暴露，為風(fēng)蝕提供了物質(zhì)來源，風(fēng)蝕現(xiàn)象嚴(yán)重；壩下冀北山地地形起伏，植被覆蓋度低，降雨比較集中，且多以暴雨形式出現(xiàn)在汛期，坡面侵蝕嚴(yán)重，侵蝕溝發(fā)育。全市坡耕地分布廣泛，坡耕地面積占耕地總面積的55%，嚴(yán)重的水土流失帶走了耕地養(yǎng)分，導(dǎo)致土壤肥力下降、蓄水保墑能力減退[2]。

2 經(jīng)驗(yàn)做法

近年來，承德市深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)決扛起“水源涵養(yǎng)、生態(tài)支撐”的政治責(zé)任，堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，持續(xù)推進(jìn)“京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”兩區(qū)建設(shè)，在系統(tǒng)建設(shè)、預(yù)防監(jiān)督、綜合治理三個(gè)方面下功夫，完善水土保持組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化全過程監(jiān)管，持續(xù)推進(jìn)水土流失綜合治理，全市水土保持工作有序開展，水土流失面積逐年減少，水源涵養(yǎng)能力不斷提高，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

2.1 完善組織機(jī)構(gòu)

各縣(市、區(qū))水務(wù)局成立了水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，明確了職責(zé)，確定了分工，指導(dǎo)境內(nèi)的水土流失防治工作，組織編制水土保持規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施，指導(dǎo)重點(diǎn)水土保持工程項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)境內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

2.2 強(qiáng)化水土保持宣傳

水土流失與國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為負(fù)相關(guān)關(guān)系，為了建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)，必須做好水土保持工作[3]。 近年來，承德充分利用3月22日世界水日、3月22日至28日中國水周、5月12日全國防災(zāi)減災(zāi)日、6月5日世界環(huán)境日、6月17日世界防治荒漠化和干旱日、12月5日世界土壤日等，通過電視、電臺(tái)、報(bào)紙、期刊、微信、抖音、快手等宣傳水土流失危害、水土保持的重要性，增強(qiáng)全社會(huì)的水土保持意識(shí)；采取邀請(qǐng)省內(nèi)水土保持權(quán)威專家舉辦講座、宣傳車巡回宣傳、開展主題征文活動(dòng)等形式向社會(huì)廣泛宣傳水土保持法。

2.3 做實(shí)規(guī)劃

全市各縣(市、區(qū))都組織編制了水土保持規(guī)劃，及時(shí)報(bào)送同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，每年水土流失治理任務(wù)按年度計(jì)劃實(shí)施。近年來在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城市旅游發(fā)展等規(guī)劃編制過程中，相關(guān)行業(yè)主管部門均充分征求了水行政主管部門水土保持方面的意見，并落實(shí)防范措施，有效減輕了水土流失。

2.4 夯實(shí)保障措施

將水土保持工作納入政府考核目標(biāo)，強(qiáng)化政府對(duì)水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)。

一是將水土保持工作納入政府考核目標(biāo)。2020年水土保持工作被列入政府工作考核目標(biāo)，政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，形成政府統(tǒng)籌、水務(wù)為主、各部門通力合作的工作機(jī)制；集中資金打造品牌，早日建成生態(tài)水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障區(qū)，為北京、天津提供優(yōu)質(zhì)水源，進(jìn)一步改善和提高北京天氣狀況。

二是建立專家?guī)?。為保障水土保持方案審批的公平性、公正性和合理性，隨機(jī)抽取專家?guī)炖锏膶＜疫M(jìn)行評(píng)審，專家?guī)斐蓡T由各個(gè)行業(yè)權(quán)威專家組成。邀請(qǐng)水利、水保、環(huán)保、自然資源、工程建設(shè)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等方面的專家，多角度多方位多專業(yè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的合理性、措施布設(shè)的可行性，盡量避免人為因素的干擾，充分發(fā)揮專家自身優(yōu)勢(shì)，公正評(píng)價(jià)項(xiàng)目。

三是提升監(jiān)管能力。承德市依據(jù)水利部 《全國水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)總體方案》和《河北省水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)實(shí)施方案》，圍繞水土保持方案申報(bào)率、實(shí)施率和驗(yàn)收率分別達(dá)到 90%、80%、70% 的目標(biāo)，及時(shí)更新執(zhí)法裝備，強(qiáng)化監(jiān)督管理，不斷推進(jìn)水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)。為了保障水土保持監(jiān)督管理工作的透明性，按照能力建設(shè)的要求制定了督察制度、上報(bào)制度、社會(huì)監(jiān)督制度和廉政建設(shè)制度，并將審批過程、執(zhí)法程序、人員職責(zé)向公眾公示[4]。

3 成 效

積極推進(jìn)《承德市水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》落實(shí)，專家嚴(yán)格把關(guān)，提高監(jiān)督能力，加強(qiáng)制度建設(shè)，確保水土保持工作取得實(shí)效。

一是簡(jiǎn)化流程、加強(qiáng)監(jiān)管。隨著“放管服”改革進(jìn)一步深化，全面加強(qiáng)了水土保持監(jiān)督管理，簡(jiǎn)化了投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)流程，針對(duì)水土保持方案報(bào)告表實(shí)行了承諾制，針對(duì)水土保持方案報(bào)告書實(shí)行審查制，企業(yè)自行組織水土保持設(shè)施驗(yàn)收，根據(jù) “雙隨機(jī)一公開”工作要求，抽查水土保持方案落實(shí)，核查水土保持設(shè)施自驗(yàn)報(bào)備。全市各縣(市、區(qū))行政審批部門和水行政主管部門按照各自職責(zé)嚴(yán)格落實(shí)，定期組織人員抽查，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，水土保持監(jiān)督管理“寬松軟”問題逐步得到解決。

二是體系完備、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。承德市監(jiān)測(cè)體系完備，其中：水蝕監(jiān)測(cè)點(diǎn)4處，分別為平泉市遼河源國家級(jí)水蝕監(jiān)測(cè)點(diǎn)、豐寧達(dá)袋溝國家級(jí)水蝕監(jiān)測(cè)點(diǎn)、灤平縣鷂子溝水蝕監(jiān)測(cè)點(diǎn)、平泉市東北溝水蝕監(jiān)測(cè)點(diǎn)；風(fēng)蝕監(jiān)測(cè)點(diǎn)1處，為圍場(chǎng)御道口風(fēng)蝕監(jiān)測(cè)點(diǎn)。各監(jiān)測(cè)點(diǎn)根據(jù)需要配備了無人機(jī)、遠(yuǎn)程自動(dòng)氣象站、自記雨量計(jì)、土壤水分測(cè)量?jī)x等設(shè)備，每年由省水利廳撥付資金定期維護(hù)改造升級(jí)，各監(jiān)測(cè)站點(diǎn)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，可以很好地反映承德市的水土流失情況，為相關(guān)部門決策提供數(shù)據(jù)支撐。

三是綜合治理、改善明顯。隨著河道水生態(tài)修復(fù)、京津風(fēng)沙源、生態(tài)清潔小流域、坡耕地水土流失綜合治理等項(xiàng)目陸續(xù)實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)步提升，森林植被覆蓋率逐年提高，水環(huán)境不斷得到改善。截至2020年，在密云水庫上游共完成小流域治理面積100 km2，年均減蝕總量950萬t，減少入庫泥沙330萬t，年均水源涵養(yǎng)總量達(dá)0.7億m3，植被覆蓋率提高到了75%以上，水土流失治理率達(dá)到80%以上，治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善明顯。

4 存在問題

一是水土流失面積大、投資渠道窄。承德市土壤侵蝕面積13 044.35 km2，占全市總面積的33.02%。地方財(cái)政困難，主要依靠國家投入資金進(jìn)行治理，資金來源單一，無法大范圍對(duì)水土流失進(jìn)行治理。

二是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不按規(guī)范執(zhí)行。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目基本都編制了水土保持方案報(bào)告書或者報(bào)告表，但在實(shí)際施工中大多數(shù)沒有按照水土保持方案布設(shè)水土保持工程、植物和臨時(shí)措施；涉及棄土、棄渣的水土保持方案為了通過審查，計(jì)劃采用綜合利用等措施消耗掉，但實(shí)際情況是將棄土、棄渣堆放到人煙稀少的溝道內(nèi)?！跋乳_發(fā)、后治理”“邊治理、邊破壞”“破壞多、治理少”等現(xiàn)象依然存在。

三是行政執(zhí)法能力弱。 雙橋區(qū)、雙灤區(qū)和營子區(qū)雖然已建立了水土保持監(jiān)督管理結(jié)構(gòu)，但人員少，除了水土保持工作，還兼顧水資源、河道等其他管理工作，工作任務(wù)繁重，執(zhí)法力度不夠。

四是水土保持工程設(shè)計(jì)與維護(hù)、水土保持監(jiān)測(cè)水平有待進(jìn)一步提高。在實(shí)際的設(shè)計(jì)過程中依然存在照搬套用，沒有及時(shí)學(xué)習(xí)先進(jìn)設(shè)計(jì)理念，將生態(tài)理念融進(jìn)去，結(jié)果就是設(shè)計(jì)出的工程剛性居多柔性少，與周邊自然景觀不協(xié)調(diào)；施工過程中水土保持監(jiān)測(cè)頻次確定、監(jiān)測(cè)方法選用、監(jiān)測(cè)小區(qū)設(shè)置等沒有按照規(guī)范要求執(zhí)行，不注重過程監(jiān)測(cè)，由結(jié)果倒推過程，數(shù)據(jù)失真情況較多；驗(yàn)收階段，專家以看本子、看現(xiàn)場(chǎng)為主，沒有進(jìn)一步深挖掘，查看施工視頻、施工材料、隱蔽工程等。后期維護(hù)保養(yǎng)少，水土保持措施效益逐年遞減。

5 對(duì)策及建議

一是聯(lián)合治理、多方籌資。與水土保持工作聯(lián)系較為緊密的部門有林業(yè)、自然資源、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門，爭(zhēng)取多部門資金支持，努力打造品牌和亮點(diǎn)。還可以引入碳中和、碳達(dá)峰政策，引導(dǎo)民營資本進(jìn)入水土保持行業(yè)，加快水土流失治理步伐，切實(shí)提高治理水平和效果，促進(jìn)水土保持工作持續(xù)健康發(fā)展。

二是構(gòu)建“天地一體化”系統(tǒng)。及時(shí)更新生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”系統(tǒng)數(shù)據(jù)，運(yùn)用“天地一體化”綜合監(jiān)管系統(tǒng)，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，對(duì)解譯發(fā)現(xiàn)的疑似違法擾動(dòng)圖斑，重點(diǎn)排查棄渣去向、臨時(shí)措施布設(shè)等情況[5]。

三是建立信息系統(tǒng)，加大執(zhí)法力度。建立水土保持監(jiān)測(cè)信息化體系，提升水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法水平，加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，運(yùn)用好“天地一體化”技術(shù)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全過程監(jiān)管，嚴(yán)格履行事中事后監(jiān)管職責(zé)，減少生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持違法違規(guī)行為的發(fā)生，嚴(yán)格控制人為水土流失[6]。

四是與時(shí)俱進(jìn)、持續(xù)學(xué)習(xí)。定期組織技術(shù)人員、建設(shè)單位人員學(xué)習(xí)工作先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)、最新的研究成果，學(xué)以致用，結(jié)合北方土石山區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)、補(bǔ)充完善，提升本地區(qū)的水土保持措施效益。