郝其榮

本文從潛在非稅收入和征收效率的視角解釋非稅收入的增長原因。首先，借鑒稅柄法的研究思路，構(gòu)建了我國非稅收入負(fù)擔(dān)率的分析框架;其次，通過隨機(jī)前沿模型測算經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、財(cái)稅體制等多項(xiàng)指標(biāo)對非稅收入負(fù)擔(dān)率的影響系數(shù)，并且證明了非稅收入征收具有技術(shù)無效率現(xiàn)象;最后，分析了我國非稅收入負(fù)擔(dān)率和征收效率的變動走勢。

一、研究背景

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)增速換擋和減稅降費(fèi)政策的持續(xù)推進(jìn)，各級政府的稅收收入增長明顯放緩，而非稅收入呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2019年全國非稅收入增速高達(dá)20.2%，比同期稅收收入高19.2個百分點(diǎn);2020年中央非稅收入受基數(shù)和疫情沖擊影響有所回落，但地方非稅收入增速仍高達(dá)5.8%，成為拉動地方財(cái)政收入增長的主要原因。非稅收入超經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)象一直是學(xué)術(shù)界的關(guān)注熱點(diǎn)，部分國內(nèi)學(xué)者從不同的角度對非稅收入增長原因開展了相關(guān)研究。白宇飛、張宇麟（2009）等人使用1997-2006年的省級面板數(shù)據(jù)，實(shí)證結(jié)果表明人均產(chǎn)出和財(cái)政供養(yǎng)人口會顯著促進(jìn)非稅收入的增長，而市場化程度與人均轉(zhuǎn)移支付則能有效抑制非稅收入規(guī)模。王佳杰、童錦治、李星（2014）認(rèn)為政府間稅收競爭強(qiáng)度、地方財(cái)政支出壓力均會導(dǎo)致非稅收入擴(kuò)張，而通過提高財(cái)政收入分權(quán)水平、提升地方收入自給率能夠抑制地方對非稅收入的依賴。歐陽潔（2017）認(rèn)為分稅制所帶來的地方政府財(cái)政壓力、晉升激勵下的地方政府競爭對非稅收入增長影響巨大。谷成、潘小雨（2020）發(fā)現(xiàn)在減稅政策實(shí)施過程中，稅收收入的規(guī)?？s減與增速放緩會引起非稅收入的規(guī)模上升和增速加快，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長。

二、非稅收入負(fù)擔(dān)率及其影響因素

（一）相關(guān)指標(biāo)的定義

1.非稅收入負(fù)擔(dān)率。即為一個地區(qū)非稅收入與當(dāng)?shù)谿DP的比值，該指標(biāo)可分為實(shí)際非稅收入負(fù)擔(dān)率和潛在非稅收入負(fù)擔(dān)率。其中，實(shí)際非稅收入負(fù)擔(dān)率是實(shí)際非稅收入與當(dāng)?shù)谿DP的比值，很容易通過指標(biāo)運(yùn)算獲得;潛在非稅收入負(fù)擔(dān)率是指一個地區(qū)在既定經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅體制約束下，單位GDP所能形成的理論最大非稅收入儲量是影響一個地區(qū)實(shí)際非稅收入負(fù)擔(dān)率的決定性因素。

2.非稅收入征收效率。影響實(shí)際非稅收入負(fù)擔(dān)率的另一個因素是征收效率，即非稅收入征收效率=實(shí)際非稅收入/潛在非稅收入，反映政府對非稅收入的征管意愿和努力程度。

3.實(shí)際非稅收入負(fù)擔(dān)率的因素分解。實(shí)際非稅收入負(fù)擔(dān)率、潛在非稅收入負(fù)擔(dān)率、征收效率的關(guān)系可以用以下公式表示：

實(shí)際非稅收入負(fù)擔(dān)率=實(shí)際非稅收入/GDP=（實(shí)際非稅收入/潛在非稅收入）×（潛在非稅收入/GDP）=非稅收入征收效率×潛在非稅收入負(fù)擔(dān)率。

由此可見，實(shí)際非稅收入負(fù)擔(dān)率可分解為潛在非稅收入負(fù)擔(dān)率和征收效率的乘積。

（二）非稅收入負(fù)擔(dān)率的影響因素

本文借鑒稅柄法①思路分析非稅收入負(fù)擔(dān)率的解釋變量。稅柄法認(rèn)為，影響稅收收入負(fù)擔(dān)率的解釋變量是一組能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的指標(biāo)，包括人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、外貿(mào)依存度、城鎮(zhèn)化水平等。盡管非稅與稅收在征收部門與管理模式等方面有所差異，但對于社會成員的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)而言，兩者并無本質(zhì)上差別，均影響其可支配收入和福利水平。因此，稅柄法中影響稅收收入的宏觀經(jīng)濟(jì)變量理應(yīng)同樣影響著非稅收入。

此外，一個地區(qū)的非稅收入負(fù)擔(dān)率還受財(cái)政收入質(zhì)量、財(cái)政壓力等非經(jīng)濟(jì)因素制約。比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅源充足，財(cái)政收支平衡壓力不大，對于非稅收入的依賴度不高，可以實(shí)行藏富于民的政策，居民的非稅收入負(fù)擔(dān)率可能會比較低;而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅源不足，財(cái)政支出壓力較大，不得不實(shí)行較高的非稅收入征收率。

三、基于隨機(jī)前沿模型的非稅收入負(fù)擔(dān)率分析

（一）模型設(shè)定

本文將延續(xù)李國峰（2009）的思路，建立以非稅收入負(fù)擔(dān)率為產(chǎn)出變量、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和財(cái)稅體制指標(biāo)為投入變量的隨機(jī)前沿模型。使用隨機(jī)前沿法得到的非稅收入負(fù)擔(dān)率的技術(shù)效率，實(shí)際上就是測度實(shí)際非稅收入與被視為生產(chǎn)前沿面的潛在非稅收入的偏離程度，這與前文所述非稅收入征收效率的內(nèi)涵完全一致。即非稅收入征收效率=實(shí)際非稅收入/潛在非稅收入=（實(shí)際非稅收入/GDP）/（潛在非稅收入/GDP）=模型給出的技術(shù)效率TE。

（二）模型指標(biāo)選擇

1.產(chǎn)出變量。產(chǎn)出變量是非稅收入負(fù)擔(dān)率（nontax），即各省、市、自治區(qū)的非稅收入與GDP之比。模型中的非稅收入為狹義概念， 主要包括財(cái)政一般預(yù)算收入中的行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入、專項(xiàng)收入、其他收入和國有資產(chǎn)資源有償使用收入等，但不包括政府性基金收入、社保費(fèi)收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。計(jì)算該指標(biāo)所需的GDP及實(shí)際非稅收入數(shù)據(jù)來源于WIND數(shù)據(jù)庫，樣本區(qū)間為2009-2020年。

2.投入變量。具體包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對外開放程度、城鎮(zhèn)化水平、財(cái)政自給率、稅收占比等指標(biāo)。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度采用各地人均產(chǎn)出（PGDP），人均GDP越高的地區(qū)人才、資源更加聚集，非稅收入規(guī)模也可能更大;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分為第二產(chǎn)業(yè)占比（second）和第三產(chǎn)業(yè)占比（third）兩項(xiàng)，比值越大說明相關(guān)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的占比越高，單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出中效益越高，政府可以獲得更多的稅收和非稅收入。對外開放程度采用外貿(mào)依存度（open），即進(jìn)出口總額與GDP之比，該比值越高說明當(dāng)?shù)赝庀蛐徒?jīng)濟(jì)的支撐作用越大。城鎮(zhèn)化水平（urban）為各地區(qū)城鎮(zhèn)人口數(shù)與占地區(qū)總?cè)丝跀?shù)之比，比值越高說明市場交易越發(fā)達(dá)，政府可獲得財(cái)政收入資源也越多。財(cái)政自給率（fs）是本地區(qū)財(cái)政收入與財(cái)政支出之比，反映地方財(cái)政收支壓力情況，財(cái)政自給率越小，財(cái)政壓力越大，地方政府獲取非稅收入的動力越強(qiáng)。稅收占比（tax）是各地稅收收入占財(cái)政收入的比值，是衡量財(cái)政收入質(zhì)量的指標(biāo)，稅收占比越高說明當(dāng)?shù)囟愒幢容^充足，地方獲取非稅收入的意愿越小。同樣，本文涉及的投入變量數(shù)據(jù)來源于WIND數(shù)據(jù)庫和部分省份的2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，樣本區(qū)間為2009-2020年。

（三）非稅收入負(fù)擔(dān)率的SFA模型參數(shù)估計(jì)結(jié)果

本文使用 Frontier4.1軟件包進(jìn)行測算，其中具體的模型參數(shù)通過 Instruction文件設(shè)置，相關(guān)設(shè)置界面如表1所示。

Frontier4.1軟件包在對模型進(jìn)行參數(shù)估計(jì)的同時(shí)，也直接給出所有觀測樣本的技術(shù)效率TE，即非稅收入負(fù)擔(dān)率的技術(shù)效率。由于非稅收入負(fù)擔(dān)率的技術(shù)效率與非稅收入征收效率是等價(jià)的。因此，可以直接使用SFA模型給出的技術(shù)效率TE作為衡量非稅收入征收效率的指標(biāo)。

另外，在軟件包給出的非稅收入征收效率的基礎(chǔ)上，根據(jù)上述公式“實(shí)際非稅收入負(fù)擔(dān)率/潛在非稅收入負(fù)擔(dān)率=各樣本的技術(shù)效率TE”，可以反算出前沿面上的潛在非稅收入負(fù)擔(dān)率。

全國非稅收入征收率從2009年的84.8%升至2020年的91.0%，年均增長0.57個百分點(diǎn)。特別是2016年之后征收效率并未跟隨非稅收入負(fù)擔(dān)率同步下降，依然維持逐年提高態(tài)勢，是近兩年非稅稅收維持高速增長的主要原因。事實(shí)上，由于近些年各地加大了對非稅收入挖潛，部分地區(qū)還出臺相關(guān)管理制度并優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，加之非稅收入征繳的電子化程度逐年提高，在多種因素疊加影響下全國非稅收入征管效率仍在穩(wěn)步提升。

四、主要結(jié)論及政策建議

（一）主要結(jié)論

本文通過構(gòu)建非稅收入負(fù)擔(dān)率的隨機(jī)前沿模型，分析非稅收入負(fù)擔(dān)率的影響因素。回歸結(jié)果表明，非稅收入負(fù)擔(dān)率與地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、對外開放程度正相關(guān)，與二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)程度、稅源充沛程度負(fù)相關(guān);且非稅收入具有明顯的技術(shù)非效率情況，即征管效率提升也是引起非稅收入增長的一種重要因素。在此基礎(chǔ)上，本文測算各樣本的潛在非稅收入負(fù)擔(dān)率和征收效率變化趨勢：總體而言， 2009年以來潛在非稅收入負(fù)擔(dān)率呈先升后降再穩(wěn)的走勢;而非稅收入征收效率逐年穩(wěn)步上升，特別是2016年之后征收效率的提高成為非稅收入增長的主要原因。

（二）政策建議

一是對照地區(qū)間的潛在非稅收入差異，進(jìn)一步優(yōu)化中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付，確保區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的均等化。二是加快對推進(jìn)非稅收入劃轉(zhuǎn)改革，提高非稅收入征收效率。對征收面較寬、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目，盡快移交至稅務(wù)部門統(tǒng)一征管，確保非稅收入應(yīng)收盡收。三是考慮到征收效率提升對實(shí)際非稅負(fù)擔(dān)的提升作用，應(yīng)該對現(xiàn)有的政府收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓，并適當(dāng)下調(diào)原有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保繳費(fèi)主體實(shí)際負(fù)擔(dān)率基本穩(wěn)定。

注釋：

①該方法最早由國際貨幣基金組織（IMF）的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，他們認(rèn)為一個國家或地區(qū)的稅收收入負(fù)擔(dān)率與可衡量的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，這些可以衡量的指標(biāo)被稱為稅柄。

參考文獻(xiàn)：

[1]李國鋒.稅收收入能力測算模型、方法及實(shí)證研究[D].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2009.

[2]徐哲.財(cái)政壓力與稅收努力[D].昆明：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2020.

[3]歐陽潔.中國式財(cái)政分權(quán)視角下的非稅收入增長研究[D].武漢：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，2017.

[4]王志剛，龔六堂.財(cái)政分權(quán)和地方政府非稅收入：基于省級財(cái)政數(shù)據(jù)[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2009，（5）.

[5]儲德銀，費(fèi)冒盛，黃暄.地方政府競爭、稅收努力與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展——對FTPL理論的實(shí)證檢驗(yàn)[J].財(cái)政研究，2020，（8）.

[6]谷成，潘小雨.減稅與財(cái)政收入結(jié)構(gòu)——基于非稅收入變動趨勢的考察[J].財(cái)政研究，2020，（6）.

[7]王佳杰，童錦治，李星.稅收競爭、財(cái)政支出壓力與地方非稅收入增長[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2014，（5）.

[8]范子英，趙仁杰.以非稅收入劃轉(zhuǎn)改革推動國家治理現(xiàn)代化[J].學(xué)習(xí)與探索，2020，（5）.

作者單位：中國人民銀行淮安市中心支行