何瑞鏵 朱靈通 王宇靖 廖金鋒 邱瑤

【摘 要】 以控制論、代理理論和審計(jì)獨(dú)立性理論分析民國(guó)時(shí)期政府審計(jì)人員管理制度及其歷史經(jīng)驗(yàn)，在理論上可以深化審計(jì)史研究，在實(shí)踐上可為健全政府審計(jì)人員管理制度提供啟示。民國(guó)時(shí)期政府審計(jì)人員管理制度的主要內(nèi)容包括：準(zhǔn)入制度、教育培訓(xùn)制度、使用制度和考核制度。其中，準(zhǔn)入制度和教育培訓(xùn)制度側(cè)重于事前控制，使用制度側(cè)重于事中控制，考核制度側(cè)重于事后控制。民國(guó)時(shí)期政府審計(jì)人員管理制度從理論上有助于降低社會(huì)公眾與審計(jì)人員、政府部門(mén)之間的代理成本，提高審計(jì)獨(dú)立性，但由于受政治腐敗和戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的制約，實(shí)踐效果有限?？山梃b民國(guó)時(shí)期審計(jì)人員制度中的有益經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化完善政府審計(jì)人員的職業(yè)準(zhǔn)入制度、教育培訓(xùn)制度與考核制度。

【關(guān)鍵詞】 民國(guó)政府審計(jì); 人員準(zhǔn)入制度; 人員培訓(xùn)制度; 人員使用制度; 人員考核制度

【中圖分類號(hào)】 F239.22 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2022）09-0125-05

一、引言

審計(jì)人員是審計(jì)管理的核心。民國(guó)時(shí)期，在西方審計(jì)制度的影響下，政府審計(jì)人員管理制度向近代化轉(zhuǎn)型，其中的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。目前相關(guān)研究主要集中在三個(gè)方面：

一是民國(guó)時(shí)期審計(jì)人員管理及其思想研究。夏寒等[1]提出，抗戰(zhàn)前，審計(jì)機(jī)關(guān)人員普遍學(xué)歷較高，待遇也比較優(yōu)厚，但抗戰(zhàn)爆發(fā)后，審計(jì)機(jī)關(guān)人員待遇受到嚴(yán)重影響。朱靈通等[2]闡述了民國(guó)時(shí)期知名審計(jì)專家蔣明祺的審計(jì)人員運(yùn)用與流轉(zhuǎn)思想，認(rèn)為其對(duì)當(dāng)代有借鑒價(jià)值。

二是民國(guó)時(shí)期審計(jì)人物及其思想研究。王鵬[3]認(rèn)為潘序倫是近代中國(guó)審計(jì)學(xué)科奠基者之一，分析了他的審計(jì)定義思想、審計(jì)人員職業(yè)道德思想和審計(jì)程序思想等。謝冬慧[4]高度評(píng)價(jià)了國(guó)民政府首任審計(jì)院院長(zhǎng)于右任對(duì)審計(jì)的貢獻(xiàn)，認(rèn)為他狠抓員工思想、高度重視人力資源管理。

三是民國(guó)政府審計(jì)制度及其思想研究。許夢(mèng)陽(yáng)[5]提出，民國(guó)北京政府雖然設(shè)立了審計(jì)機(jī)構(gòu)，但因政局四分五裂，審計(jì)制度無(wú)法穩(wěn)定確立。夏寒[6]認(rèn)為民國(guó)事前審計(jì)制度思想極富特色且實(shí)效明顯。方寶璋[7]認(rèn)為南京國(guó)民政府時(shí)期政府審計(jì)組織結(jié)構(gòu)思想能夠降低代理成本。

這些文獻(xiàn)為本文的進(jìn)一步研究提供了啟迪，但是總的來(lái)說(shuō)只是涉及政府審計(jì)人員管理制度的某一方面，對(duì)其理論分析還不夠。因此，本文以控制論、代理理論和審計(jì)獨(dú)立性理論分析民國(guó)時(shí)期政府審計(jì)人員管理制度及其歷史經(jīng)驗(yàn)，不但可以深化審計(jì)史的理論研究，還可以為優(yōu)化完善政府審計(jì)人員管理制度提供歷史借鑒和啟示，以更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

二、民國(guó)時(shí)期政府審計(jì)人員管理制度的主要內(nèi)容

民國(guó)時(shí)期政府審計(jì)人員管理制度的主要內(nèi)容包括準(zhǔn)入制度、教育培訓(xùn)制度、使用制度和考核制度。

（一）審計(jì)人員準(zhǔn)入制度

1.審計(jì)人員任職資格制度

北京政府時(shí)期，1914年6月公布的《審計(jì)院編制法》第十條規(guī)定：“審計(jì)院之審計(jì)官、協(xié)審官須年滿三十歲以上具有左列資格之一者充任之：一、任薦任以上行政職滿三年以上，卓有成績(jī)者;二、在專門(mén)以上學(xué)校習(xí)政治、經(jīng)濟(jì)之學(xué)三年以上畢業(yè)，并任行政職滿一年以上者?！盵8]該法開(kāi)創(chuàng)了民國(guó)時(shí)期審計(jì)人員任職資格制度的先河，它從行政經(jīng)歷和學(xué)歷方面規(guī)定審計(jì)人員的資格，具有重要和深遠(yuǎn)的歷史影響，但該法并沒(méi)有對(duì)審計(jì)院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、書(shū)記官、核算官等審計(jì)人員的任職資格做出規(guī)定。

南京國(guó)民政府時(shí)期，1928年3月公布的《審計(jì)院組織法》第十二條規(guī)定：“審計(jì)、協(xié)審以在國(guó)內(nèi)外大學(xué)或?qū)ｉT(mén)學(xué)校，修習(xí)政治、經(jīng)濟(jì)之學(xué)三年以上畢業(yè)，并對(duì)于財(cái)政學(xué)或會(huì)計(jì)學(xué)有湛深之研究者充任之?！盵9]可見(jiàn)該法把學(xué)歷與研究水平作為任職資格標(biāo)準(zhǔn)，忽視經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有規(guī)定除審計(jì)和協(xié)審以外人員的任職資格。

1929年10月公布的《審計(jì)部組織法》對(duì)任職資格做了補(bǔ)充。該法第九條、第十條和第十一條分別規(guī)定了審計(jì)、協(xié)審、稽察3類人員的任職資格。如協(xié)審的任職條件是“協(xié)審在未有考試及格之相當(dāng)人員以前須以具有左列資格之一者充之。一、曾在國(guó)內(nèi)外專門(mén)以上學(xué)校習(xí)經(jīng)濟(jì)、法律、會(huì)計(jì)之學(xué)三年以上畢業(yè)，并有相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)者。二、曾任會(huì)計(jì)師或關(guān)于審計(jì)之職務(wù)三年以上，成績(jī)優(yōu)良者”[10]?？梢?jiàn)，該法從學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)、成績(jī)等三個(gè)方面規(guī)定審計(jì)人員的資格，值得肯定，該法的不足之處是只對(duì)審計(jì)、協(xié)審和稽察的資格進(jìn)行了規(guī)定，而沒(méi)有規(guī)定其他人員的資格。

1945年12月，國(guó)民政府對(duì)《審計(jì)部組織法》[11]進(jìn)行了修正，對(duì)任職資格的相關(guān)規(guī)定幾乎沒(méi)有變化。

2.審計(jì)職業(yè)資格考試制度

民國(guó)時(shí)期，在沒(méi)有實(shí)行考試之前，通過(guò)規(guī)定職業(yè)資格來(lái)設(shè)置審計(jì)人員的門(mén)檻。隨后，實(shí)行專業(yè)的考試制度，即南京國(guó)民政府時(shí)期，1934年7月公布的《普通考試審計(jì)人員考試條例》[12]、1935年8月公布的《高等考試會(huì)計(jì)審計(jì)人員考試條例》和1935年9月公布的《普通考試會(huì)計(jì)審計(jì)人員考試條例》三個(gè)審計(jì)人員考試制度。其中，第一個(gè)制度規(guī)定的考試資格包括學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等，這些標(biāo)準(zhǔn)只需具備一個(gè)即可報(bào)考，學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)只需具備中學(xué)畢業(yè)。第二個(gè)制度規(guī)定的考試資格包括學(xué)歷（力）標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、職務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公司經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等，學(xué)歷（力）標(biāo)準(zhǔn)需具備大專學(xué)歷或?qū)W力，公司經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是曾在資本十萬(wàn)以上之公司任會(huì)計(jì)主要職員三年以上有證明文件者?？荚嚨膬?nèi)容除經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、會(huì)計(jì)審計(jì)和法律知識(shí)外，還包括思想政治方面，如三民主義和建國(guó)方略，也囊括中國(guó)的歷史文化?？荚噷?shí)行筆試和面試相結(jié)合的方式來(lái)選拔審計(jì)人員，比較科學(xué)。

《普通考試審計(jì)人員考試條例》公布后，考試報(bào)名較為踴躍。據(jù)《新聞報(bào)》1934年10月17日?qǐng)?bào)道，“審計(jì)人員考試，報(bào)名應(yīng)試人員極踴躍，十六日晚止，共一千一百八十三人，定二十日起在考試院明志樓考場(chǎng)舉行考試”[13]。這次考試應(yīng)考者1 200人，甄錄試考兩天，即1934年10月20—21日，考題中有中國(guó)歷史地理3道：（一）管仲治齊，齊因以制霸，商鞅治秦，秦因以富強(qiáng)。試分別說(shuō)明其治道之大綱。（二）宋王安石變法，司馬光非之，因形成維新守舊兩大派，試就宋代當(dāng)日之國(guó)勢(shì)，推論其得失。（三）長(zhǎng)安為古帝王都，試就其附近之山川形勢(shì)，說(shuō)明在政治上之重要性。另外還包括憲法題目[14]。這次考試甄錄試發(fā)榜時(shí)間為1934年10月27日，甄錄試及格420人，及格之后才有資格進(jìn)入29—31日的正試，正試合格105人進(jìn)入面試，面試發(fā)榜時(shí)間為1934年11月13日，共錄取105人?？梢?jiàn)，甄錄試及格率只有35%（420/1 200），正試合格率為8.75%（105/1 200），參加正試的420人中，只有105人合格，說(shuō)明專業(yè)知識(shí)的考試也有相當(dāng)?shù)碾y度。錄取人數(shù)與進(jìn)入面試人數(shù)相同，即錄取率也是8.75%，說(shuō)明面試沒(méi)有被淘汰。總之，最后的錄取率相當(dāng)?shù)?，表明考試難度高，也說(shuō)明通過(guò)考試能夠提高審計(jì)人員的質(zhì)量。

（二）審計(jì)教育培訓(xùn)制度

南京國(guó)民政府審計(jì)院時(shí)期，制定《國(guó)民政府審計(jì)院黨義研究班規(guī)則》，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行政治教育培訓(xùn)。該規(guī)則第一條規(guī)定：“本班為貫徹黨治起見(jiàn)，使本院全體工作人員對(duì)于本黨黨義有系統(tǒng)之研究，以期徹底明了?！钡诙l規(guī)定：“本班每逢星期二、四、六舉行一次，每次一點(diǎn)鐘由上午八時(shí)起至九時(shí)止，上列規(guī)定之時(shí)間得因特別情形變更之，但例假不在此限?！盵15]學(xué)習(xí)方式有閱讀、討論、演講等，以增強(qiáng)學(xué)習(xí)效果。對(duì)不遵守學(xué)習(xí)規(guī)定的審計(jì)人員進(jìn)行行政與經(jīng)濟(jì)懲罰。

另外，審計(jì)院還開(kāi)展“總理紀(jì)念周”活動(dòng)進(jìn)行政治教育，基本每周都舉行一次，其具體情形都會(huì)在《審計(jì)院公報(bào)》上公開(kāi)發(fā)布，活動(dòng)的主要內(nèi)容就是學(xué)習(xí)孫中山先生的相關(guān)思想，時(shí)任審計(jì)院院長(zhǎng)于右任曾在第一次總理紀(jì)念周活動(dòng)中講話，對(duì)審計(jì)人員提出“諸位同志俱是為黨為國(guó)服務(wù)而來(lái)，以后務(wù)須積極努力，盡自己的職責(zé)，須知審計(jì)院主要任務(wù)在監(jiān)督全國(guó)財(cái)政之預(yù)決算，中國(guó)固有之財(cái)政經(jīng)濟(jì)界之積弊甚深，我輩當(dāng)站在黨的立場(chǎng)上監(jiān)督預(yù)算之執(zhí)行及審核一切決算，務(wù)將種種積弊鏟除”[16]。

國(guó)民政府監(jiān)察院審計(jì)部時(shí)期，1933年8月公布《審計(jì)部公務(wù)員補(bǔ)習(xí)教育施行細(xì)則》[17]共12條，其中第二條規(guī)定：“本部職員補(bǔ)習(xí)教育以設(shè)班講授與讀書(shū)自修分別行之?！钡谌龡l規(guī)定：“本部職員除薦任以上及職務(wù)上有特殊情形者外，一律須受補(bǔ)習(xí)教育，其曾受專門(mén)以上教育人員得依照通則第四條之規(guī)定緩免之?！钡谒臈l規(guī)定：“本部職員補(bǔ)習(xí)教育之教務(wù)由部長(zhǎng)指派本部高級(jí)職員五人至七人組織教育委員會(huì)，承部長(zhǎng)之命處理之?！钡谖鍡l規(guī)定：“本部職員補(bǔ)習(xí)教育之講師由部長(zhǎng)選派本部職員或聘請(qǐng)專門(mén)學(xué)者充任之?！钡谄邨l規(guī)定：“補(bǔ)習(xí)教育之各學(xué)科之補(bǔ)習(xí)期限及每周授課時(shí)間由教育委員會(huì)規(guī)定之?！钡诎藯l規(guī)定：“本部職員補(bǔ)習(xí)教育之考試及獎(jiǎng)勵(lì)依公務(wù)員補(bǔ)習(xí)教育通則第十三條、第十四條之規(guī)定辦理。”第九條規(guī)定：“補(bǔ)習(xí)人員如因事故不能受課時(shí)，須用書(shū)面申述請(qǐng)假理由，先期呈由教育委員會(huì)核準(zhǔn)?！钡谑畻l規(guī)定：“補(bǔ)習(xí)人員如有無(wú)故缺席，屢戒不悛者，由教育委員會(huì)呈明部長(zhǎng)處分之?！边@個(gè)細(xì)則對(duì)審計(jì)部公務(wù)員補(bǔ)習(xí)教育的組織機(jī)構(gòu)、師資、請(qǐng)假、處分等做出規(guī)定，是《公務(wù)員補(bǔ)習(xí)教育通則》在審計(jì)部的落實(shí)與細(xì)化，但缺乏對(duì)補(bǔ)習(xí)內(nèi)容的規(guī)定。

1934年1月公布的《審計(jì)部職員補(bǔ)習(xí)教育辦法》規(guī)定有九條，主要內(nèi)容包括：“補(bǔ)習(xí)教育分為普通會(huì)計(jì)補(bǔ)習(xí)班及政府會(huì)計(jì)研究班兩個(gè)班次;各班每周講授時(shí)間兩小時(shí)至四小時(shí)，以三個(gè)月為一期;各班期滿由部長(zhǎng)派員舉行考試一次，評(píng)定成績(jī);委任職員一律編入普通會(huì)計(jì)補(bǔ)習(xí)班，期滿經(jīng)考核后升入政府會(huì)計(jì)研究班，但對(duì)于普通會(huì)計(jì)有相當(dāng)研究、經(jīng)主管長(zhǎng)官證明及補(bǔ)習(xí)教育委員會(huì)核準(zhǔn)者，得逕入政府會(huì)計(jì)研究班;各班授課時(shí)薦任以上職員亦得自由參加;設(shè)會(huì)計(jì)制度討論會(huì)，以對(duì)于會(huì)計(jì)學(xué)科有相當(dāng)研究或受完補(bǔ)習(xí)教育的職員組織，由部長(zhǎng)派定高級(jí)職員輪流指導(dǎo)對(duì)于各種會(huì)計(jì)制度及實(shí)例分組討論;會(huì)計(jì)制度討論會(huì)每月至少舉行二次?！盵18]可見(jiàn)，這個(gè)辦法側(cè)重于對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)培訓(xùn)教育，重視教育的層次性，把普通會(huì)計(jì)教育與政府會(huì)計(jì)研究結(jié)合起來(lái)，有利于提高審計(jì)人員的理論水平，同時(shí)由部長(zhǎng)派高級(jí)職員輪流指導(dǎo)對(duì)會(huì)計(jì)制度及實(shí)例的討論，有助于提高審計(jì)人員知識(shí)的實(shí)際應(yīng)用能力，但主要側(cè)重于會(huì)計(jì)學(xué)知識(shí)，缺乏審計(jì)學(xué)知識(shí)。

從上可知，審計(jì)院時(shí)期重視審計(jì)人員的政治教育，審計(jì)部時(shí)期的審計(jì)人員教育培訓(xùn)把公務(wù)員的常規(guī)性教育與審計(jì)職員的專業(yè)性教育結(jié)合在一起，在教育中重視理論研究與實(shí)際應(yīng)用能力的結(jié)合。

（三）審計(jì)人員使用制度

審計(jì)人員的使用制度包括服務(wù)、出差、辦事與外勤制度。

北京政府時(shí)期注重對(duì)審計(jì)人員服務(wù)制度的規(guī)定，早在1914年就頒布了《審計(jì)院辦事員服務(wù)規(guī)則》和《審計(jì)院書(shū)記員服務(wù)規(guī)則》，分別規(guī)范審計(jì)院辦事員和書(shū)記員的服務(wù)。前者規(guī)定了辦事員的職責(zé)以及對(duì)于此類人員使用的相關(guān)規(guī)定，后者則較為全面地規(guī)定了書(shū)記員的待遇、任職考試、職責(zé)分掌等方面的內(nèi)容。1914年頒布的關(guān)于管理審計(jì)院工作人員出差差旅費(fèi)的《審計(jì)院人員支給旅費(fèi)規(guī)則》，詳細(xì)規(guī)定了審計(jì)院外出時(shí)各項(xiàng)差旅費(fèi)的限額以及差旅費(fèi)的報(bào)銷程序等方面的內(nèi)容。

北京政府1913年頒布的關(guān)于規(guī)范審計(jì)院工作人員請(qǐng)假的《審計(jì)院人員請(qǐng)假規(guī)則》，詳細(xì)規(guī)定了審計(jì)院工作人員請(qǐng)假、銷假的具體程序、各類假期的具體時(shí)限、請(qǐng)假之后的出勤考核等方面的內(nèi)容。

1914年8月公布的《審計(jì)院辦事細(xì)則》[19]規(guī)定了審計(jì)院各職員的辦事程序，其中第二條規(guī)定：“各項(xiàng)案件均需經(jīng)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)核定，但院長(zhǎng)委托副院長(zhǎng)辦理時(shí)，得由副院長(zhǎng)核定之。”第九條規(guī)定：“各員承辦案件均應(yīng)蓋章或簽字，其為數(shù)員共辦之件，均應(yīng)聯(lián)帶蓋章或簽字。”第十條規(guī)定：“未經(jīng)宣布之案件，經(jīng)管各員均應(yīng)嚴(yán)守秘密。”第十一條規(guī)定：“案件到院由收發(fā)處接受摘由，登簿后隨時(shí)分別送交主管各廳室辦理，但收到電報(bào)及機(jī)密重要案件，即呈院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)核閱后再行發(fā)交往主管各廳室辦理?！钡谑邨l規(guī)定：“應(yīng)登公報(bào)之件，由各廳匯送機(jī)要科登入事由簿，送呈院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)核定再發(fā)?！钡诙畻l規(guī)定：“審計(jì)院于院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、廳長(zhǎng)室內(nèi)懸掛各員名牌，每日十點(diǎn)一刻由庶務(wù)科于考勤簿內(nèi)，按照名牌分蓋到或未到、事假、病假各項(xiàng)戳記，呈副院長(zhǎng)查閱。各廳室應(yīng)備考績(jī)簿，每日各員成績(jī)記錄，每屆月終由各廳長(zhǎng)分別列表呈送院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)?？芍?，這個(gè)辦事細(xì)則體現(xiàn)了較為嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度。第二條規(guī)定各案件由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)核定，有利于提高辦案質(zhì)量和權(quán)威性。第九條“數(shù)員共辦之件，均應(yīng)聯(lián)帶蓋章或簽字”，體現(xiàn)了互相牽制原則。第十條體現(xiàn)了保密原則。第十一條規(guī)定了案件處理程序。第十七條規(guī)定公報(bào)由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)核定，有利于提高審計(jì)公告的質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。第二十條規(guī)定了對(duì)審計(jì)人員辦事成績(jī)的考核，有利于提高審計(jì)人員辦事效率。北京政府審計(jì)處時(shí)期頒布的關(guān)于規(guī)范審計(jì)人員外出時(shí)期調(diào)查的《審計(jì)處實(shí)地調(diào)查規(guī)則》[20]，規(guī)定了審計(jì)處在何種情形下需要派員實(shí)地調(diào)查，以及涉及人員外出調(diào)查時(shí)所擁有的調(diào)查權(quán)限、開(kāi)展調(diào)查的程序以及被調(diào)查機(jī)關(guān)對(duì)于調(diào)查人員的接待等方面的內(nèi)容。這是外勤制度，它有利于提高外勤工作質(zhì)量。

南京國(guó)民政府審計(jì)部時(shí)期，1931年頒布的《審計(jì)部職員請(qǐng)假規(guī)則》[21]，共十二條，其中第三條規(guī)定：“職員請(qǐng)假在一日以內(nèi)者由廳處長(zhǎng)核準(zhǔn)，請(qǐng)假在一日以上或于一日以外續(xù)假，由部長(zhǎng)核準(zhǔn)。”第四條規(guī)定：“因事請(qǐng)假每年合計(jì)不得逾三十日，如逾期者，十日以上扣薪金，二十日以上停職?！钡谖鍡l規(guī)定：“因病請(qǐng)假須附醫(yī)生診斷書(shū)，每年合計(jì)不得逾六十日，逾期者一月以內(nèi)給半薪，一月以外停薪。”第六條規(guī)定：“廳處長(zhǎng)、審計(jì)、協(xié)審、稽察請(qǐng)假由部長(zhǎng)批準(zhǔn)，指定代理人，各科長(zhǎng)請(qǐng)假由廳處長(zhǎng)指定代理人，科員以下請(qǐng)假，委托同事代辦，但須得長(zhǎng)官之許可?！钡诰艞l規(guī)定：“職員服務(wù)滿因不請(qǐng)假者，由文書(shū)科匯列銜名，呈送秘書(shū)長(zhǎng)轉(zhuǎn)呈部長(zhǎng)核獎(jiǎng)以示鼓勵(lì)?！笨梢?jiàn)，職員請(qǐng)假有嚴(yán)格的審批程序、請(qǐng)假時(shí)間多少與薪金、停職、獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤，這樣有利于推進(jìn)審計(jì)人員少請(qǐng)假、不請(qǐng)假，促進(jìn)審計(jì)部門(mén)形成良好的工作作風(fēng)和工作精神。

《審計(jì)部辦事細(xì)則》[11]共175條，其中第三章規(guī)定了職員責(zé)任（第十九條至第四十四條），主要規(guī)定了部長(zhǎng)、政務(wù)次長(zhǎng)、常務(wù)次長(zhǎng)、處長(zhǎng)、科長(zhǎng)、審計(jì)、協(xié)審、稽察及辦理審計(jì)事務(wù)的科員、佐理員、初核人員、復(fù)核人員等各人員的責(zé)任。第六章規(guī)定了人事管理（第五十三條至第七十條），主要內(nèi)容包括：總務(wù)處第二科為管理人事機(jī)構(gòu);初次任用委任以上人員，需要審查合格后才能使用;初任人員在二年內(nèi)不分配固定職務(wù)，“輪流派在本部各處，或所屬各處之各組服務(wù)，以資歷練”;職員不得遲到早退，違者以缺席論;同時(shí)還規(guī)定了職員的調(diào)任、撫恤、薪額等內(nèi)容。這個(gè)辦事細(xì)則內(nèi)容全面，明確不同審計(jì)人員的工作責(zé)任，有利于權(quán)責(zé)匹配，有利于分清責(zé)任，避免彼此之間的推諉和扯皮。人事管理制度中規(guī)定初任人員在兩年內(nèi)不分配固定職務(wù)，輪流到各部處鍛煉，有利于培養(yǎng)全面型的審計(jì)人才。

（四）審計(jì)人員考核制度

北京政府時(shí)期，1914年9月審計(jì)院公布的《審計(jì)院辦事員月薪規(guī)則》第五條規(guī)定：“辦事員，視辦事之勤惰由廳長(zhǎng)、書(shū)記官長(zhǎng)詳請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)、副院長(zhǎng)批準(zhǔn)，得加薪或減薪。”[22]可見(jiàn)，這里主要考核辦事員的勤惰。1915年6月頒布了《審計(jì)院文官普通甄別委員會(huì)執(zhí)行規(guī)則》，這是對(duì)審計(jì)院審計(jì)人員進(jìn)行考核的制度，其中第四條規(guī)定：“甄別之方法如左：一檢驗(yàn)畢業(yè)文憑;二調(diào)查經(jīng)歷;三檢查成績(jī);四考驗(yàn)學(xué)識(shí);五考試經(jīng)驗(yàn)?！钡谖鍡l規(guī)定：“前條規(guī)定之甄別方法辦理完竣，應(yīng)提出報(bào)告書(shū)于會(huì)長(zhǎng)，定期開(kāi)評(píng)議會(huì)議決之。”第七條規(guī)定：“評(píng)議會(huì)之議決以得委員過(guò)半數(shù)之同意為準(zhǔn)，可否，同數(shù)取決于會(huì)長(zhǎng)?！钡诎藯l規(guī)定：“議決后應(yīng)具議決書(shū)報(bào)告于本院院長(zhǎng)，分別給予合格證書(shū)或免職?！盵23]根據(jù)考核結(jié)果分別給予免職、合格、加薪、提升等決定。

從上可知，北京政府時(shí)期對(duì)審計(jì)人員的考核主要從文憑、學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、業(yè)績(jī)等方面，考核內(nèi)容比較全面，同時(shí)，通過(guò)會(huì)議以投票的方式對(duì)考核報(bào)告進(jìn)行評(píng)議，考核程序比較民主。

南京國(guó)民政府時(shí)期，國(guó)民政府監(jiān)察院于1942年5月頒布《審計(jì)部分級(jí)考核實(shí)施細(xì)則》[11]?？己朔譃槁殕T成績(jī)的考核與審計(jì)部所屬各單位業(yè)務(wù)的考核。職員成績(jī)的考核在每周、每月、每季和每年年終舉行。職員成績(jī)的考核由各級(jí)主管長(zhǎng)官負(fù)責(zé)初核，最后由部長(zhǎng)復(fù)核。職員成績(jī)的考核分級(jí)辦理。審計(jì)廳長(zhǎng)、處長(zhǎng)、簡(jiǎn)任秘書(shū)由部長(zhǎng)考核;協(xié)審、稽察、科長(zhǎng)和主任，由主管廳長(zhǎng)考核;就地審計(jì)人員由主辦審計(jì)考核;各科室職員由主管科長(zhǎng)或主任考核，秘書(shū)室職員由簡(jiǎn)任秘書(shū)考核;就地審計(jì)辦公室職員由主管主任人員考核;各委員會(huì)專任職員由各該會(huì)主席考核等。這種分級(jí)考核比較合理與客觀，能夠提高考核效率和效果。職員考核在每周、每月、每季和每年年終，體現(xiàn)了過(guò)程考核與結(jié)果考核相結(jié)合的思想，體現(xiàn)了考核的及時(shí)性和過(guò)程性，比單純的年終考核更加科學(xué)。

三、民國(guó)時(shí)期審計(jì)人員管理制度的理論分析

審計(jì)人員管理的目的是為降低代理成本。根據(jù)控制論，控制分為事前控制、事中控制和事后控制三個(gè)階段。民國(guó)時(shí)期的審計(jì)人員準(zhǔn)入制度、教育培訓(xùn)制度屬于事前控制，使用制度屬于事中控制，考核制度屬于事后控制，三者共同構(gòu)成對(duì)審計(jì)人員的全過(guò)程內(nèi)部控制體系。

根據(jù)委托代理理論，社會(huì)公眾與審計(jì)人員兩者之間是一種委托代理關(guān)系。由于社會(huì)公眾與審計(jì)人員的信息不對(duì)稱，存在者兩種代理成本。在簽訂契約之前，社會(huì)公眾需要尋找合適的潛在審計(jì)人員，這產(chǎn)生了信息搜尋成本，之后，對(duì)他們進(jìn)行選擇，這產(chǎn)生了鑒別成本，選擇完成后，和他們簽訂契約，委托他們對(duì)政府各部門(mén)和人員進(jìn)行審計(jì)。民國(guó)時(shí)期為審計(jì)人員設(shè)立一定的資格標(biāo)準(zhǔn)，與單獨(dú)逐一從茫茫人海中尋找潛在的審計(jì)人員相比，無(wú)疑大大降低了搜尋審計(jì)人員的信息搜尋成本。隨后，民國(guó)時(shí)期又推行考試制度，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的考試制度選拔審計(jì)人員，比差異化的單獨(dú)的選拔審計(jì)人員，能夠降低審計(jì)人員的鑒別成本。因此，審計(jì)人員管理制度有助于降低契約簽訂之前由于信息不對(duì)稱產(chǎn)生的兩種代理成本。

在契約簽訂后，又存在審計(jì)人員道德風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)公眾造成的代理成本。民國(guó)時(shí)期的審計(jì)人員服務(wù)、出差、辦事與外勤制度，有助于規(guī)范審計(jì)人員的工作流程，加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)的內(nèi)部控制，降低審計(jì)成本，提高審計(jì)質(zhì)量，從而降低因道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的代理成本。

審計(jì)獨(dú)立性是審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)并披露財(cái)務(wù)報(bào)告舞弊的聯(lián)合概率。審計(jì)獨(dú)立性越高，越能發(fā)現(xiàn)政府各機(jī)關(guān)和人員舞弊的概率，從而發(fā)現(xiàn)或挽救給社會(huì)公眾造成的損失，提高資金使用效益。在審計(jì)人員的資格和考試制度中，通過(guò)工作經(jīng)驗(yàn)、學(xué)歷和工作業(yè)績(jī)?nèi)齻€(gè)方面選拔審計(jì)人員，通過(guò)設(shè)立考試科目進(jìn)行考試，有利于提高政府審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力，從而提高他們發(fā)現(xiàn)政府各機(jī)關(guān)和人員舞弊的概率。在審計(jì)人員教育訓(xùn)練制度中，通過(guò)各種途徑的教育和訓(xùn)練，有利于提高他們的專業(yè)勝任能力和道德水平，從而提高他們發(fā)現(xiàn)和披露舞弊的概率。

在審計(jì)人員考核制度中，根據(jù)考核結(jié)果分別給予免職、合格、加薪、提升等決定，其中免職是一種約束機(jī)制，加薪和提升是一種激勵(lì)機(jī)制。約束和激勵(lì)相結(jié)合，有助于審計(jì)人員增強(qiáng)自身的專業(yè)勝任能力，有助于他們堅(jiān)持獨(dú)立的審計(jì)立場(chǎng)，從而增加發(fā)現(xiàn)和披露舞弊的概率。

總之，從理論上說(shuō)民國(guó)時(shí)期政府審計(jì)人員管理制度構(gòu)成了對(duì)審計(jì)人員的全過(guò)程內(nèi)部控制體系，有助于降低代理成本和提高了審計(jì)獨(dú)立性，但由于腐敗的政治環(huán)境與頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)，限制了其實(shí)踐效果。

四、啟示

借鑒民國(guó)時(shí)期政府審計(jì)人員管理制度中的有益經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化完善政府審計(jì)人員管理制度，落實(shí)《審計(jì)法》（2021年10修正）第十二條提出的“建設(shè)信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍”，以更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

（一）建立政府審計(jì)人員職業(yè)準(zhǔn)入制度

我國(guó)現(xiàn)行《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》《審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)實(shí)施辦法》等雖然對(duì)政府審計(jì)人員的專業(yè)能力等提出一定的要求，但審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要有較強(qiáng)的專業(yè)勝任能力，現(xiàn)在政府審計(jì)部門(mén)按照國(guó)家公務(wù)員的選拔標(biāo)準(zhǔn)和考試程序選拔審計(jì)人員，這種模式?jīng)]有突出對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)水平考核，通過(guò)借鑒民國(guó)政府審計(jì)人員的職業(yè)資格和考試制度，優(yōu)化完善政府審計(jì)人員職業(yè)準(zhǔn)入制度，在考試內(nèi)容上把政治上的共性與專業(yè)上的個(gè)性結(jié)合起來(lái)。民國(guó)時(shí)期把三民主義納入審計(jì)人員考試內(nèi)容，突出審計(jì)考試的政治性。因此，建議把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為共性考試內(nèi)容，以選拔一批信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、作風(fēng)務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)和清正廉潔的審計(jì)人才。同時(shí)在個(gè)性上實(shí)行分類分級(jí)的政府審計(jì)人員考試與選拔制度，對(duì)不同級(jí)別與不同類型的人員制定不同的專業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)，造就一批適應(yīng)不同崗位需要的業(yè)務(wù)精通人才。

（二）健全政府審計(jì)人員的教育培訓(xùn)制度

政府審計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，政府審計(jì)人員要保持和提高必要的職業(yè)勝任能力和職業(yè)道德，還要進(jìn)行后續(xù)的教育訓(xùn)練。通過(guò)借鑒民國(guó)政府審計(jì)人員教育培訓(xùn)制度，建立政府審計(jì)人員的教育培訓(xùn)制度。教育培訓(xùn)的主要內(nèi)容包括：一是審計(jì)文化教育。政府審計(jì)文化可以熏陶審計(jì)人員，增強(qiáng)其責(zé)任感與榮譽(yù)感以及提高專業(yè)技能的緊迫感。因此，可以舉辦審計(jì)文化學(xué)習(xí)班，學(xué)習(xí)社會(huì)主義先進(jìn)文化和審計(jì)廉政文化。二是政治教育與審計(jì)專業(yè)知識(shí)教育，提高審計(jì)人員的政治素養(yǎng)和專業(yè)水平。三是計(jì)算機(jī)相關(guān)技術(shù)教育，提高審計(jì)人員運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的能力。

（三）完善政府審計(jì)人員的考核制度

借鑒民國(guó)時(shí)期的審計(jì)人員考核制度，完善政府審計(jì)人員的考核制度。主要內(nèi)容有：一是建立各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的考核標(biāo)準(zhǔn)，總體上可以按照審計(jì)署、審計(jì)廳與審計(jì)局三級(jí)考核標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)行分級(jí)考核;二是審計(jì)業(yè)務(wù)人員與審計(jì)管理服務(wù)人員的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不一樣，即實(shí)行分類考核;三是考核以業(yè)績(jī)?yōu)橹?，兼顧學(xué)歷和經(jīng)驗(yàn);四是考核以量化為主，凡是能量化的，盡量量化;五是進(jìn)行360度評(píng)價(jià)，即上級(jí)評(píng)價(jià)、同級(jí)評(píng)價(jià)和下級(jí)評(píng)價(jià)相結(jié)合;六是考核要遵循民主、公平、公正和公開(kāi)的原則;七是考核結(jié)果與職務(wù)升遷和薪酬掛鉤。

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