周良友

（廣東省科學院廣州地理研究所，廣東廣州 510075）

0 引言

原建設(shè)部和元國家計劃委員會于1991年聯(lián)合頒布了《建設(shè)項目選址規(guī)劃管理辦法》（建規(guī)1991〔583〕號），指出“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建、改建工程項目編制審批項目建議書和設(shè)計任務(wù)書，必須遵守本辦法”?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條規(guī)定，按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準或者核準的建設(shè)項目，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報送有關(guān)部門批準或者核準前，應當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書。建設(shè)項目選址不僅關(guān)系到建設(shè)項目是否能順利落地，也是實施城市規(guī)劃的關(guān)鍵所在[1]。在國土空間規(guī)劃體系下的規(guī)劃選址應以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，強化底線約束，堅持生態(tài)優(yōu)先，保護耕地，節(jié)約集約用地，統(tǒng)籌考慮各類國土空間要素協(xié)同，注重建設(shè)項目的科學性、協(xié)同性和可實施性。

線性工程具有線路長、自然生態(tài)環(huán)境與社會環(huán)境復雜等特點，建設(shè)項目的選址與城鄉(xiāng)發(fā)展密切相關(guān)。在國土空間規(guī)劃管理體系下，通過方案比選、多規(guī)協(xié)調(diào)、規(guī)模合理性分析，加強與生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田的銜接，盡可能保證線性工程選址的科學性、合理性，降低項目實施的社會風險，提升建設(shè)項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

1 項目概述與技術(shù)難點

1.1 項目概述

珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段項目銜接珠三角樞紐機場與深南鐵路，在江門接入深茂鐵路深江段，遠期還會銜接新建深珠城際鐵路，形成深港、珠江西岸地區(qū)至南寧的高鐵新通道，形成深港、珠江西岸地區(qū)至粵西、海南等地區(qū)的高標準鐵路通道.通過珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段銜接貴廣鐵路、南廣鐵路，形成深港、珠江西岸地區(qū)至西南、西北地區(qū)的便捷暢通鐵路通道。

該項目的建設(shè)踐行了“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略，增強大灣區(qū)輻射我國西南地區(qū)能力，優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)高鐵布局，充分發(fā)揮既有對外鐵路通道作用，加快沿線地區(qū)社會經(jīng)濟建設(shè)，推動珠江西岸高質(zhì)量發(fā)展。

珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段線路途經(jīng)佛山市高明區(qū)、肇慶市高要區(qū)、鼎湖區(qū)。全線不新設(shè)車站，利用珠肇高鐵江門至機場段高明站，既有肇慶東站。線路全長60.14 km，設(shè)計行車速度350 km/h，施工總工期約48個月，投資估算總額91.87億元。

1.2 技術(shù)難點

1.2.1 缺少規(guī)劃依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建設(shè)項目選址應符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求。線性工程通常是近期國家或省級層面批復的重點建設(shè)項目?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃由于編制時間較早，難以對線性工程路由做出準確的預測，同時規(guī)劃編制和管理主要關(guān)注中心城區(qū)，規(guī)劃區(qū)外的城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)缺少規(guī)劃統(tǒng)籌和剛性管控要求[2]?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限基本上截至2020年，而正在編制的國土空間規(guī)劃尚未批復，導致建設(shè)項目選址缺少規(guī)劃依據(jù)。

1.2.2 項目選址的特定要求

珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段是廣東省重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，按照《政府核準投資項目管理辦法》（發(fā)展改革委令第11號）的管理要求，需編制規(guī)劃選址報告，取得城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見書，以及支撐項目可行性研究的批復。規(guī)劃選址報告的編制內(nèi)容、深度需滿足各部門會審要求，項目途經(jīng)肇慶市鼎湖區(qū)、高要區(qū)和佛山市高明區(qū)，做好兩市三區(qū)的相關(guān)審查部門溝通協(xié)調(diào)工作尤為重要。

1.2.3 新時期規(guī)劃選址的新變化

2019年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）提出謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局。同年，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)〔2019〕2號）提出合并辦理規(guī)劃選址和用地預審，規(guī)劃選址報告的編制內(nèi)容和深度也要做出相應的調(diào)整。建設(shè)項目規(guī)劃選址要與國土空間、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田等相關(guān)管控進行銜接與協(xié)調(diào)，強化底線思維，處理好開發(fā)與保護平衡的關(guān)系[3]。

2 選址原則和技術(shù)思路

2.1 項目選址原則

2.1.1 規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)同

堅持國土空間規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌考慮各類國土空間要素協(xié)同，加強與沿線城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、歷史文化保護規(guī)劃、綜合防災規(guī)劃等相銜接，強化“多規(guī)合一”。注重建設(shè)項目的科學性、協(xié)同性和可實施性。

2.1.2 以人為本、注重效益

在落實建設(shè)項目自身選址要求的同時，堅持少征地、少拆遷，減少對人民日常生產(chǎn)生活的影響。引導社會共同參與項目選址，處理好建設(shè)項目與利害關(guān)系人的合法權(quán)益[4]，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的最大化。

2.1.3 生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約用地

建設(shè)項目在工程可行、經(jīng)濟技術(shù)合理的前提下，線路方案要強化底線約束，堅持生態(tài)優(yōu)先，盡可能地避讓生態(tài)保護紅線，保護自然生態(tài)環(huán)境，保護耕地，減少占用永久基本農(nóng)田，用地規(guī)模合理可行，節(jié)約集約用地。

2.2 項目技術(shù)思路

結(jié)合項目背景了解項目基本情況，明確選址要求。從工程量、投資規(guī)模、環(huán)境敏感點、控制性工程、占用耕地和生態(tài)保護紅線等多個方面進行方案比選，確定項目推薦方案。充分論證項目選址與城鄉(xiāng)規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)、用地布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護、風景名勝古跡等方面的協(xié)調(diào)性，綜合做出規(guī)劃選址論證結(jié)論，提出規(guī)劃建議和要求。項目技術(shù)思路如圖1所示。

圖1 項目技術(shù)思路

3 擬訂規(guī)劃和“多規(guī)協(xié)調(diào)”

3.1 解讀項目概況，擬定規(guī)劃路徑

本項目根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于粵港澳大灣區(qū)城際鐵路建設(shè)規(guī)劃的批復》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕1238號）中珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段的要求，結(jié)合肇慶地區(qū)接軌方案、客流構(gòu)成和運輸組織等進行規(guī)劃初步選線，對沿線地形地質(zhì)、西江橋位、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、城鎮(zhèn)規(guī)劃及征地拆遷進行綜合分析，確定線路途經(jīng)肇慶市鼎湖區(qū)、高要區(qū)和佛山市高明區(qū)。新建正線長度41.777 km，全線設(shè)高明（不含）、肇慶東兩座車站?？紤]項目到與貴廣鐵路、廣湛鐵路的銜接，設(shè)高明右繞線，長5.343 km；設(shè)肇慶東右繞線，長5.809 km；廣湛聯(lián)絡(luò)線6.211 km。

3.2 選址方案比選，擬定實施方案

與項目的規(guī)劃選址同步編制的工程可行性研究報告提出并行高速公路方案、繞避爛柯山保護區(qū)方案和繞避爛柯山保護區(qū)緩沖區(qū)方案進行比選分析評價，從工程量、投資規(guī)模、環(huán)境敏感點、城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)、永久基本農(nóng)田和耕地等方面進行方案比選，從而擬定項目實施方案——繞避爛柯山保護區(qū)緩沖區(qū)方案。相關(guān)影響因數(shù)分析如表1所示。

表1 相關(guān)影響因數(shù)分析

3.3 “多規(guī)協(xié)調(diào)”，優(yōu)化方案

線性工程涉及面廣，強化與總體規(guī)劃、專項規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，特別是與在編的國土空間規(guī)劃進行銜接，將項目用地規(guī)模和布局納入在編的國土空間規(guī)劃。在論證內(nèi)容設(shè)子項進行深入分析，找出存在的問題，并提出有效地解決措施。銜接好城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的同時處理好與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三者的關(guān)系，優(yōu)化線路方案（表2）。

表2 與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)分析

3.4 用地規(guī)模合理，節(jié)約集約用地

項目應增強土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力，節(jié)約、集約用地，促進生態(tài)文明。建設(shè)項目嚴格按照《土地使用標準匯編》開展用地規(guī)模分析，保證建設(shè)項目的各項用地符合相關(guān)行業(yè)用地標準。對于無土地使用標準的建設(shè)項目，應開展節(jié)地評價，推進建設(shè)項目節(jié)約集約使用土地。珠海至肇慶高鐵高明至肇慶東段項目總用地和各分項用地（路基用地、橋梁用地指標、隧道用地指標、車站用地）均符合《新建鐵路工程項目建設(shè)用地標準》（建標〔2008〕232號）的要求，用地規(guī)模合理可行。

3.5 加強與生態(tài)保護紅線的銜接

建設(shè)項目選址過程中要強化底線約束，嚴守生態(tài)保護紅線。建設(shè)項目選址優(yōu)化后，仍不可避讓生態(tài)保護紅線的，要嚴格履行不可避讓論證程序，開展不可避讓論證審查。項目在肇慶市涉及2處生態(tài)保護紅線，分別屬于廣東爛柯山省級自然保護區(qū)和肇慶市鼎湖區(qū)黃沙蜆縣級自然保護區(qū)。根據(jù)《廣東省強化資源要素支撐全力推進省重大項目開工建設(shè)的工作方案》（粵辦函〔2021〕227號）的要求編制項目不可避讓生態(tài)保護紅線（陸域）論證報告，征求市發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境和交通運輸?shù)炔块T的意見，并將論證報告和征求意見情況隨項目主體材料一并報送省自然資源廳審查。

3.6 突出與永久基本農(nóng)田的銜接

要堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度。項目屬于符合條件的交通類省重大項目，根據(jù)《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）的要求，在對線路方案優(yōu)化完善后涉及占用的永久基本農(nóng)田，按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降低、布局穩(wěn)定”的要求開展補劃永久基本農(nóng)田工作。

4 “多審合一”，注重效率

線性工程在規(guī)劃選址過程中，不僅涉及自然資源部門，還與交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、住建、鐵路、公路等部門相關(guān)。在選址方案編制過程中加強系統(tǒng)謀劃、部門聯(lián)動，在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“多審合一”，不斷提升審批質(zhì)量和審批效率。在多部門審查過程既滿足了項目審查程序的合法合規(guī)，又加強了選址方案科學性、合理性。

5 結(jié)語

隨著政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，在“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進的規(guī)劃用地的“多審合一”“多證合一”。規(guī)劃選址報告要在原來編制要點的基礎(chǔ)上加強與國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和用地規(guī)模的合理性分析。本項目規(guī)劃選址論證在主要內(nèi)容和方法上進行了積極的實踐探索。希望通過本案例的探索和總結(jié)為相關(guān)人員提供一定的借鑒。