江 寧

（重慶市規(guī)劃設計研究院，重慶 401147）

1 項目背景

中梁山是重慶市主城區(qū)“四山”之一，從北向南串聯渝北區(qū)、北碚區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、大渡口區(qū)、江津區(qū)6個城區(qū)，中梁山九龍坡段面積約26 km2，分為南北兩個分離的板塊，南板塊屬陶家鎮(zhèn)，面積約10 km2，全部位于“四山”禁建區(qū)，北板塊屬華巖鎮(zhèn)，面積約16 km2，部分區(qū)域位于“四山”禁建區(qū)以外。

2 “四山”區(qū)域是否需要劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

目前，全國各城市的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作在地域范圍層面存在一定差別，北京、上海等城市采取全市域劃界的做法，蘇州、沈陽等城市采取在中心城區(qū)涉及的規(guī)劃區(qū)內劃界的做法，西安、成都采取中心城區(qū)和重點規(guī)劃控制片區(qū)劃界的做法[1]。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的技術方法多采用“先底后圖”，以自然要素的保護為出發(fā)點，由非建設性要素倒逼框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定范圍，即首先劃定永久基本農田，其次將自然保護地、地災高危險區(qū)、高級別林地、風景名勝區(qū)等生態(tài)要素在空間落位，最后再劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

中梁山九龍坡段屬中梁山的中段，生態(tài)本底、建設本底都存在一定的特殊性，因此，在“四山”開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定不可一概而論，應根據實際情況進行確定。

2.1 原則上不應在“四山”區(qū)域劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

“四山”是主城區(qū)生態(tài)保護最為嚴格的區(qū)域之一。2007年，重慶市政府頒布“四山”地區(qū)開發(fā)建設管制規(guī)定，將“四山”納入了最為嚴格的開發(fā)建設管控區(qū)域，“四山”的絕大部分土地屬禁建區(qū)，另有少數的重點控建區(qū)和一般控建區(qū)。

中梁山九龍坡段的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定總體上應從生態(tài)保護優(yōu)先的角度出發(fā)，以生態(tài)修復為主，“四山”地區(qū)大部分土地劃入生態(tài)保護紅線范圍。同時，部分土地屬永久基本農田。由于三條控制線實際上是有一定優(yōu)先級的，在三條控制線出現矛盾時，應強化底線約束，體現保護優(yōu)先。生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變；永久基本農田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數量不減少、質量不降低；最后才是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占永久基本農田。

因此，“四山”區(qū)域應優(yōu)先考慮永久基本農田和生態(tài)保護紅線的劃定，原則上不應在該區(qū)域劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

2.2 特定區(qū)域研判后可以納入開發(fā)邊界

由于歷史原因，“四山”區(qū)域在歷史上并不是單純的生態(tài)區(qū)域或農業(yè)種植區(qū)域，同時也有按城鎮(zhèn)發(fā)展方式形成的區(qū)域，如歌樂山鎮(zhèn)、南山鎮(zhèn)以及一些特殊的工業(yè)及采礦區(qū)域等，這些集中建成區(qū)主要涉及的街鎮(zhèn)包括位于中梁山的中梁鎮(zhèn)和歌樂鎮(zhèn)，位于銅鑼山的南山街道、鐵山坪街道、南泉街道、玉峰山鎮(zhèn)。這些街鎮(zhèn)空間相對獨立，城市功能比較齊全完整，同時，這些區(qū)域基本上分布在“四山”管制區(qū)的重點控建區(qū)和一般控建區(qū)范圍內，本身具備一定的建設基礎條件，因此，在目前的城市發(fā)展階段，這些區(qū)域將作為建設區(qū)域發(fā)展下去，為了提供良性發(fā)展的基本條件，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定也應當成為當前重要工作之一。

中梁山九龍坡段也存在一些曾經集中建成的區(qū)域，這些區(qū)域主要是已荒廢的工礦用地和已空置的居住用地。為了重新利用已退出的工業(yè)和采礦功能用地，充分利用閑置農村居民點用地和空置農房，在生態(tài)保護修復的前提下，需要進行一些建設工作，如公共服務功能設施的引入、配套設施的建設等，這些建設活動可以采用兩種方式具體實施：①原拆原建的方式，現狀建筑外部保留、內部更新，此種方式適合規(guī)模較小的標志性區(qū)域建設。②整體提升的方式，利用一般控建區(qū)的相對集中區(qū)域，從整體上布局一些建設用地，此種方式適合對建設空間需求稍大的功能，如度假、療養(yǎng)、室內花卉展示等項目。如果采用第一種方式，則不需要劃定開發(fā)邊界，如果采用第二種方式，則可以通過劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界后進行適量的建設用地布局，并在適宜的城市發(fā)展階段進行建設。

3 劃定路線

“四山”區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定應當采用“先底后圖”的方式，劃定步驟與一般的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定步驟基本一致，共3個階段：確定控制底線—初步劃定邊界—邊界修正。

3.1 確定控制底線

“四山”區(qū)域生態(tài)要素類別多、管制嚴，中梁山九龍坡段基本涵蓋了所有生態(tài)要素類別。因此，應確定為控制底線的要素應包括“四山”管制區(qū)中的禁建區(qū)、自然保護地、生態(tài)保護紅線、永久基本農田、地面鐵路走廊等；不宜作為控制底線的要素包括“四山”管制區(qū)中的一般控建區(qū)和重點控建區(qū)、道路穿山隧道、高壓電力走廊和高壓燃氣走廊、等級較低的林地等。

3.2 初步劃定邊界

將控制底線的區(qū)域劃出，將其他不作為管控底線的要素進行疊合，便形成城鎮(zhèn)開發(fā)邊界初步劃定的底圖。由于劃定的區(qū)域不屬于集中連片、規(guī)模較大、形態(tài)規(guī)整的地域，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的分類不屬于城鎮(zhèn)集中建設區(qū)，應歸于城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)或特別用途區(qū)。

3.3 邊界修正

由于初步劃定的邊界輪廓曲折，局部有難以利用的尖角區(qū)域，需進行局部處理，形成相對平順的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

由于特大城市城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不得超過城鎮(zhèn)集中建設區(qū)面積的8%，故應將初步劃定的開發(fā)邊界納入所在的行政區(qū)分區(qū)規(guī)劃層面進行統(tǒng)籌考慮，確定面積是否合理。

4 劃定后如何使用

如前文所述，“四山”特定的區(qū)域應該先開展開發(fā)邊界的劃定工作，而劃定后如何使用，用地的功能都有哪些，更是重要的需確定的內容。要解答使用功能，首先應判斷的是這些開發(fā)邊界應當劃定為城鎮(zhèn)集中建設區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，還是特別用途區(qū)。“四山”區(qū)域的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應該是城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)并存的，一方面是對應發(fā)展的不確定性而劃定的城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，另一方面是為了與城鎮(zhèn)關聯密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護隔離等功能而劃定的特別用途區(qū)[2]。

4.1 用于生態(tài)修復

“四山”區(qū)域劃定在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中的土地首先應該用于生態(tài)修復，以中梁山九龍坡段為例，可以打造山水林田湖草生態(tài)修復示范區(qū)，圍繞自然生態(tài)本底，通過“護山、活水、復綠、優(yōu)田”等措施，實現生態(tài)修復和自然資源增值。①“護山”即保護獨立山頭、形成景觀視廊，將海拔在一定高度以上獨立山頭的土地恢復為農林用地，形成天然的眺望點和景觀視廊。②“活水”即連通溪流及溝渠，恢復水體自然流動，也可以新增水田，引入濕地功能，提高雨水調蓄、滲透、凈化能力，涵養(yǎng)水土、防洪排澇。③“復綠”即對現有的中梁山煤礦礦山實施生態(tài)修復，恢復地表植被，改善生態(tài)服務功能，煥發(fā)綠色生機。④“優(yōu)田”即將零散的、不成片的耕地、林地、園地優(yōu)化整合為優(yōu)質的農林空間，恢復田園耕作，形成肥美富饒的田、蒼翠繁茂的林、花果飄香的園[3]，如圖1所示。

圖1 生態(tài)修復意向

4.2 用于豐富功能

在生態(tài)修復功能的基礎上，為了豐富“四山”區(qū)域的功能，真正達到“市民花園”的目標，可以引入與生態(tài)相關的文創(chuàng)、養(yǎng)生、運動等功能（圖2）。以中梁山九龍坡段為例，在生態(tài)修復的前提下，可以重點圍繞科學、藝術、生態(tài)、運動的主題，形成諸如花卉田園、藝術家村、森林運動、自然康養(yǎng)等功能項目，讓科學和人文在此融合、交相輝映。此外，可以將“三調”中的部分現狀工礦等建設用地規(guī)劃為其他用地（H9），引入新的功能，煥發(fā)片區(qū)新生，并對總體建筑高度、重要地段建筑高度進行嚴格控制，新建建筑原則上不應高于現狀建筑。①打造花卉田園，將花卉藝術與田園農耕融合，背靠青山、花開田野，形成夢幻花園、飄香果林、創(chuàng)意游園、體驗田地等場所。②可以打造藝術家村，圍繞藝術家對藝術創(chuàng)作和文化交流的場所需求，營造大師工作室、藝術休閑部落、創(chuàng)意展示天地、創(chuàng)客孵化之家等空間，重點保留現狀質量較好的工業(yè)建筑并進行有機更新，植入新的文創(chuàng)功能。③引入森林運動，以漫游步道為主體，引入郊野探索、戶外徒步、主題騎行、極限運動等內容。④打造自然康養(yǎng)項目，立足科學家等高端人才的康養(yǎng)需求，引入前沿科技診療綜合體、科學康養(yǎng)頤養(yǎng)基地、智能生態(tài)山居民宿，形成“醫(yī)、養(yǎng)、康”綜合服務體系，如圖2所示。

圖2 文創(chuàng)、養(yǎng)生、運動功能意向

4.3 用于交通、市政配套設施

在“四山”區(qū)域的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中，基礎設施的完善提升也是一項重要的工作。以中梁山九龍坡段為例：①應該完善交通體系，豐富特色交通，可以考慮增加從東側華巖片區(qū)上山的車行通道，完善銜接節(jié)點；利用現狀道路，加強路景融合，構建“串珠式”生態(tài)路網格局；完善索道、直升機等特色交通方式，豐富交通體驗；結合景觀節(jié)點，貫通南北向的休閑健身自行車道；規(guī)劃山林步道。②應該構建布局合理、綠色低碳、功能完備、安全高效的市政基礎設施體系，優(yōu)化供水水源結構，實現供水干管互聯互通；完善雨污排放系統(tǒng)，加強水資源高效利用，積極推進中水回用；建設多網融合、高速便捷的通信網絡，實現光纖網絡和高速無線通信網絡的全覆蓋；加快海綿城市建設，實現化害為利的雨洪排放體系。

5 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的注意事項

5.1 “四山”區(qū)域應酌情劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

如前文所述，因“四山”區(qū)域的背景復雜，雖然總原則上不應劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，但對于某些土地來說，其有特殊的歷史背景和現狀情況，應進行個案研究，酌情劃定恰當的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，劃定的區(qū)域可以重點思考“三調”中的現狀用地、土規(guī)所確定的風景名勝設施用地、已征收的土地等，當然，這些區(qū)域必須是位于“四山”管控區(qū)禁建區(qū)以外的區(qū)域。

5.2 “四山”區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法應“剛柔并濟”

由于“四山”區(qū)域的特殊性，故而在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時的方法也應“剛柔并濟”?！八纳健惫苤茀^(qū)中的禁建區(qū)是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的控制底線，與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不應有任何重疊；“四山”區(qū)域的自然保護地種類眾多、面積廣闊，生態(tài)保護紅線涉及土地范圍大，是“四山”區(qū)域的生態(tài)底線，也是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的控制底線，不應與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界有任何重疊。另外，永久基本農田同樣也是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的底線。

在剛性控制底線劃定的前提下，為了使開發(fā)邊界在保護與發(fā)展之間發(fā)揮功效，可以適當地將一些生態(tài)涵養(yǎng)、防護隔離、自然歷史文化保護等空間納入開發(fā)邊界，這些區(qū)域就是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中的特別用途區(qū)，可以與城鎮(zhèn)集中建設區(qū)和城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)共同構建“剛柔并濟”的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[4]。

5.3 “四山”區(qū)域開發(fā)邊界內的用地功能應嚴格限制

“四山”區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的用地功能必須緊緊圍繞“城市綠肺、市民花園”的總體定位，在生態(tài)保護修復的主導功能下，嚴格限制并布局與生態(tài)修復匹配的養(yǎng)生、藝術、生態(tài)、運動等功能項目，同時也應論證設置一定的交通、市政配套設施。

6 結語

重慶市作為西部的特大城市，要處理好生態(tài)保護和城市發(fā)展的關系，尤其是位于主城區(qū)內廣袤的“四山”區(qū)域，更是在當前發(fā)展階段需要重點關注的區(qū)域。如何尋找打造“城市綠肺、市民花園”的有效路徑，如何真正讓綠水青山成為金山銀山，全域覆蓋的國土空間規(guī)劃應當先行，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定是其中極為重要的規(guī)劃內容。