程晟 白晨 王延隆

提 要：數(shù)字化已然是全球發(fā)展的最強(qiáng)驅(qū)動(dòng)力之一。浙江作為數(shù)字化治理的先行示范區(qū)，經(jīng)歷了從“四張清單一張網(wǎng)”“最多跑一次”“城市大腦”到“精密智控”的數(shù)字化治理歷程。2021 年，浙江開啟了全方位、系統(tǒng)化的數(shù)字化改革，數(shù)字化改革與數(shù)字治理有著緊密的邏輯關(guān)聯(lián)，并在實(shí)踐中形成了領(lǐng)導(dǎo)體制、管理機(jī)制、工作模式、法制保障、考核評(píng)價(jià)等方面的制度化經(jīng)驗(yàn)。數(shù)字化改革再推進(jìn)中需要把握好“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，處理好“三層關(guān)系”，守住“一條底線”。

信息技術(shù)的發(fā)展驅(qū)動(dòng)政府轉(zhuǎn)型駛?cè)肟燔嚨?，催生政府治理體系發(fā)生革命性變革。Tomasz Janowski,Digital Government Evolution:From Transformation to Contextualization,,Vol.32,No.3,Sep.2015,pp.221-236.從根本上講，這一變革需要政府管理從過去的科層化體制轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)化和以技術(shù)為依托的新組織框架。Mehdi Asgarkhani,Digital Government and its Effectiveness in Public Management Reform:A Local Government Perspective,,Vol.7,No.3,May2005,pp.465-487.然而，技術(shù)與組織之間并非單向因果性影響，因?yàn)槿魏我粋€(gè)組織的技術(shù)系統(tǒng)的選擇都受組織政治、交錯(cuò)的利益關(guān)系以及制度安排的制約。早期企業(yè)管理學(xué)者基于對(duì)企業(yè)技術(shù)引進(jìn)的案例研究發(fā)現(xiàn)：對(duì)技術(shù)的選擇涉及三方面的考量，包括技術(shù)考量（例如物理上能否實(shí)現(xiàn)要做的事）、經(jīng)濟(jì)考量（例如能否獲得可觀的或組織能接受的效益）、政治或利益考量（例如對(duì)組織成員在組織中的地位有什么影響）。Robert J.Thomas,,University of California Press,1994,pp.83.美國學(xué)者簡(jiǎn)·芳汀在《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》一書中提出了“技術(shù)的執(zhí)行”分析框架。這一框架指出技術(shù)不能決定它自己的發(fā)展歷程，相似的組織可能以相當(dāng)不同的方式來使用相同的信息系統(tǒng)，一個(gè)信息系統(tǒng)的能力和潛力被系統(tǒng)的使用者執(zhí)行使用，原因在于制度以認(rèn)知上、文化上、規(guī)范上以及社會(huì)結(jié)構(gòu)上的內(nèi)嵌等形式進(jìn)入技術(shù)執(zhí)行框架，從而影響了被執(zhí)行的信息技術(shù)。

一、國內(nèi)外數(shù)字化發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)資源的戰(zhàn)略價(jià)值日益凸顯，各國相繼出臺(tái)國家戰(zhàn)略，從政府?dāng)?shù)據(jù)開放、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)共享等方面落實(shí)配套措施，加快探索符合各國國情的數(shù)據(jù)治理路徑。

（一）國外部分城市做法深化

城市數(shù)字治理大多具有公平、包容、透明的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任，注重幸福感、兼顧可持續(xù)性和彈性。比如，“數(shù)字紐約”提出紐約的數(shù)字治理以公平公正為前提，要富有彈性，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理。聯(lián)合國認(rèn)為數(shù)字治理應(yīng)是一種可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，可通過提高電子彈性來降低風(fēng)險(xiǎn)。在管理制度和法律規(guī)范上強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)作、整體性政府和多方協(xié)同共治。比如：紐約、迪拜、倫敦、丹麥等確定了數(shù)字治理、智慧城市建設(shè)的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)、牽頭機(jī)構(gòu)和參與機(jī)構(gòu)。在城市數(shù)字治理的推進(jìn)方式上強(qiáng)調(diào)開放合作和社會(huì)參與。比如：英國通過政府的數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建，強(qiáng)化公私協(xié)作。紐約、倫敦鼓勵(lì)數(shù)據(jù)開放共享，打通政社數(shù)據(jù)壁壘，營(yíng)造協(xié)同共治的數(shù)字治理生態(tài)環(huán)境。注重?cái)?shù)據(jù)立法和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，不僅強(qiáng)調(diào)促進(jìn)，更強(qiáng)調(diào)規(guī)范數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用。世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布《負(fù)責(zé)任地使用人臉識(shí)別技術(shù)的政策框架》，亞馬遜、IBM 等企業(yè)也宣布暫停人臉識(shí)別技術(shù)的研究和應(yīng)用。在城市數(shù)字治理的應(yīng)用開發(fā)上強(qiáng)調(diào)民眾的獲得感。比如：葡萄牙為了解決數(shù)字弱勢(shì)群體的使用困難，探索數(shù)字商店模式，挪威和歐盟對(duì)上網(wǎng)的無障礙瀏覽做了規(guī)定。強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，在開放、共享的治理理念下，既關(guān)注數(shù)據(jù)利用的便捷性，也關(guān)注使用的安全性。紐約建設(shè)“數(shù)據(jù)橋梁”的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，出臺(tái)了專門針對(duì)開放數(shù)據(jù)的法律。倫敦提出數(shù)據(jù)共享計(jì)劃，紛紛鼓勵(lì)數(shù)據(jù)應(yīng)用利用。在城市數(shù)字治理的支撐保障上不僅重視新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的布局，更重視數(shù)字人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備。歐洲委員會(huì)制定若干倡議，致力于發(fā)展更優(yōu)質(zhì)的教育，以提高全體公民的數(shù)字技能，改善勞動(dòng)力的數(shù)字技能，發(fā)展ICT 專業(yè)人員數(shù)字技能，為未來做好準(zhǔn)備。

（二）國內(nèi)部分城市做法

深圳的“i 深圳”將企業(yè)、服務(wù)人和政府三者數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)模型構(gòu)建為企業(yè)畫像。通過政務(wù)云、大數(shù)據(jù)兩平臺(tái)聯(lián)動(dòng)，市政府管理服務(wù)指揮中心項(xiàng)目、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”項(xiàng)目和協(xié)同辦公平臺(tái)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)數(shù)字化。上海打通政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)屏障，統(tǒng)一采集，集中歸口，形成了較大規(guī)模的“公共數(shù)據(jù)資源池”，在大數(shù)據(jù)支撐的底座上搭平臺(tái)、建樞紐，形成較為規(guī)范、開放的“大數(shù)據(jù)服務(wù)生態(tài)體系”。重慶出臺(tái)《重慶市全面推行“云長(zhǎng)制”實(shí)施方案》《重慶市新型智慧城市建設(shè)方案（2019—2022 年）》，強(qiáng)調(diào)數(shù)治法治。構(gòu)建四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，涵蓋自然人、法人、自然資源和電子證照等信息。根據(jù)行業(yè)應(yīng)用需要建設(shè)主題數(shù)據(jù)庫，根據(jù)部門職能建設(shè)數(shù)據(jù)采集池。

各國各地根據(jù)實(shí)際情況，因時(shí)制宜、因地制宜，通過數(shù)字化的有效治理對(duì)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，取得了局部的階段性成效。但是，把數(shù)字化上升到系統(tǒng)性、全局性的改革還鮮有見之?！案母铩币环矫婕皶r(shí)發(fā)現(xiàn)政策中的錯(cuò)誤并糾正，另一方面在發(fā)展遭遇阻力時(shí)能不斷突破這些障礙、調(diào)整體制機(jī)制。因而，數(shù)字化改革是治理能力的重要標(biāo)志，是治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，是治理的深層自信。

二、從數(shù)字治理到數(shù)字化改革的“浙江樣本”

數(shù)字浙江是全面推進(jìn)浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化、以信息化帶動(dòng)工業(yè)化的基礎(chǔ)性工程。2003 年1 月，在浙江省十屆人大一次會(huì)議上，時(shí)任省委書記習(xí)近平同志提出“數(shù)字浙江”建設(shè)?？v向梳理浙江數(shù)字治理的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段的電子政府，關(guān)注如何方便使用者和節(jié)約成本，提供政府的網(wǎng)上服務(wù)，實(shí)踐動(dòng)力來源于政府效率的提升，實(shí)踐渠道以政府網(wǎng)絡(luò)為主。第二階段的服務(wù)政府，關(guān)注公民的需求，與第一階段相比，政府的被動(dòng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥鲃?dòng)服務(wù)，實(shí)踐的動(dòng)力是政府的公開透明，實(shí)踐渠道也逐漸從電腦客戶端拓展到了各種移動(dòng)終端。第三階段的城市治理，通過實(shí)時(shí)采集車流變化數(shù)據(jù)優(yōu)化交通信號(hào)燈控制，首創(chuàng)交通延誤指數(shù)，以數(shù)字治堵。在數(shù)字治堵的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，全面拓展數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景，邁向了“用一部手機(jī)治理一座城市”。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，首創(chuàng)上線“杭州健康碼”“企業(yè)復(fù)工數(shù)字平臺(tái)”，解決了復(fù)工復(fù)產(chǎn)帶來的人員流動(dòng)需要和疫情防控下人員管控的“兩難”問題，有效應(yīng)對(duì)城市的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，數(shù)字化治理又從日常模式延伸到了應(yīng)急事件處置。

（一）數(shù)字治理的典型案例

一是四張清單一張網(wǎng)。2014 年，浙江推出“四張清單一張網(wǎng)”，率先建成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)全覆蓋的一體化政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，在全國范圍內(nèi)率先上線浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，有力推動(dòng)了浙江服務(wù)型政府、透明政府、法治政府建設(shè)。通過浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)這“一張網(wǎng)”把政府權(quán)力清單、政府責(zé)任清單、企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單、政府部門專項(xiàng)資金管理清單“曬”出來，接受社會(huì)監(jiān)督，倒逼政府加快自身改革，力求“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”。

二是“最多跑一次”改革。2016 年12 月27 日，浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次公開提出“最多跑一次”改革。在深化“放管服”改革的過程中，浙江率先全面推進(jìn)“最多跑一次”改革，以處置壓力構(gòu)建最強(qiáng)倒逼機(jī)制，確立最直觀的改革評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，將政府效能改革推向極限值。第一，人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向。傳統(tǒng)政府部門以行政職能劃分為基礎(chǔ)，政務(wù)辦理在幾個(gè)部門之間分解，信息不互通，環(huán)節(jié)不連貫，政務(wù)事項(xiàng)辦理復(fù)雜分散。以群眾眼中的“一件事”為標(biāo)準(zhǔn)，突破部門界限，“一窗辦理”“一站受理”的模式以結(jié)果為導(dǎo)向，超越了以政府中心的簡(jiǎn)政放權(quán)，把市民、企業(yè)的辦事體驗(yàn)作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，通過賦權(quán)市民和企業(yè)，為整體性政府改革創(chuàng)造了條件。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)分析過往事項(xiàng)中辦理頻率高、辦件量大、群眾需求大的幾大類，確定政府改革中具體事項(xiàng)的優(yōu)先級(jí)。建立辦理事項(xiàng)監(jiān)測(cè)機(jī)制，及時(shí)調(diào)整窗口設(shè)置。基于云數(shù)據(jù)的計(jì)算和分析，精簡(jiǎn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦事流程。第二，全科受理的流程再造。傳統(tǒng)政務(wù)事項(xiàng)辦理中，由于“條塊分割”、辦事順序等問題，導(dǎo)致政務(wù)業(yè)務(wù)辦理時(shí)間長(zhǎng)、流程繁。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的推動(dòng)下，網(wǎng)上“并聯(lián)審批”成為可能，“一窗式”的服務(wù)流程實(shí)質(zhì)是政府內(nèi)部流程再造和部門之間關(guān)系的重構(gòu)。通過綜合考慮各個(gè)事項(xiàng)實(shí)際辦理情況、事項(xiàng)間關(guān)聯(lián)度、辦理數(shù)量等多方面因素，在現(xiàn)有的政府業(yè)務(wù)流程基礎(chǔ)上，重塑部門關(guān)系、重塑業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)黨政群聯(lián)動(dòng)。以“關(guān)鍵少數(shù)”為突破口，重新設(shè)計(jì)形成新的綜合業(yè)務(wù)流程，從而減少“審批接觸”。第三，數(shù)據(jù)共享的開發(fā)應(yīng)用。以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為主平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息集中公開辦理，“一網(wǎng)通辦”。省級(jí)統(tǒng)一規(guī)劃，結(jié)合本行政地區(qū)自身特色編制公共數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃，形成上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同有效的公共數(shù)據(jù)運(yùn)行和管理機(jī)制，將數(shù)據(jù)資源分類歸集到各大類綜合信息數(shù)據(jù)資源庫中，形成公共數(shù)據(jù)資源目錄，為跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)協(xié)同和綜合管理提供了技術(shù)支撐。

三是城市大腦。2016 年，杭州在全國率先啟動(dòng)建設(shè)城市大腦治堵。2019 年，杭州城市大腦“數(shù)字駕駛艙”上線，這一中樞算力打造的在線化、智能化平臺(tái)，既可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和智能預(yù)警，也可以發(fā)布指令和調(diào)配資源。“城市大腦”是信息技術(shù)與治理形態(tài)互構(gòu)的產(chǎn)物，整合了全市各級(jí)各部門的海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建起“一整兩通三同直達(dá)”的中樞系統(tǒng)（見圖1），推動(dòng)系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)互通，促進(jìn)數(shù)據(jù)協(xié)同、業(yè)務(wù)協(xié)同、政企協(xié)同，打造直達(dá)民生、惠企、社會(huì)治理的豐富應(yīng)用場(chǎng)景和數(shù)字駕駛艙。同時(shí)，“城市大腦”推動(dòng)城市治理者的“駕駛端”和廣大人民群眾的“乘客端”同向發(fā)力、交互賦能，達(dá)到“一腦治全城、兩端同賦能”的治理成效。城市大腦全流程質(zhì)量管控，建立了三項(xiàng)機(jī)制：一是上線機(jī)制。聚焦城市治理的突出問題、人民群眾的急難愁盼，全面梳理匯總，對(duì)城市大腦所有應(yīng)用場(chǎng)景的開發(fā)與推出進(jìn)行上線管理，充分論證項(xiàng)目的必要性、可行性。二是評(píng)價(jià)機(jī)制。突出注冊(cè)人數(shù)及日活率、使用率、滿意率等核心指標(biāo)，通過實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、比對(duì)分析，全方位準(zhǔn)確評(píng)價(jià)項(xiàng)目質(zhì)量。推行“紅黃黑”榜制度，對(duì)建設(shè)進(jìn)度快、使用人數(shù)多、綜合評(píng)價(jià)高的項(xiàng)目登紅榜表揚(yáng)，對(duì)綜合評(píng)價(jià)后三名的項(xiàng)目登黃榜警告，一年內(nèi)兩次登黃榜的列黑榜限期整改。三是退出機(jī)制。對(duì)列入黑榜的項(xiàng)目，向項(xiàng)目責(zé)任單位和工作專班發(fā)出整改督辦通知書，告知整改要求、整改期限。一些長(zhǎng)期無人問津、綜合評(píng)價(jià)極低的項(xiàng)目，經(jīng)過督辦整改仍沒有改觀的，啟動(dòng)下線退出機(jī)制，并與年度績(jī)效考核掛鉤。

圖1 杭州城市大腦運(yùn)行機(jī)制③本清松、彭小兵：《人工智能應(yīng)用嵌入政府治理：實(shí)踐、機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)架構(gòu)——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第3 期。

四是精密智控。面對(duì)新冠肺炎疫情，浙江的“一庫一圖一碼一指數(shù)”（見圖2），打響了疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)“兩戰(zhàn)”全勝?！耙粠煲粓D一碼一指數(shù)”以“五色圖”科學(xué)統(tǒng)籌疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，以“健康碼”精準(zhǔn)保障人流物流商流暢通，以“精密智控指數(shù)”推動(dòng)疫情防控在法治軌道運(yùn)行。堅(jiān)持防疫優(yōu)先、守牢底線，實(shí)行分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)防控，根據(jù)疫情形勢(shì)變化，調(diào)整防控的策略、方向和節(jié)奏，抓好了“嚴(yán)管+暢通”的關(guān)鍵點(diǎn)，實(shí)施精準(zhǔn)、嚴(yán)密、智慧的點(diǎn)穴式管控，最大限度方便群眾生活、最大限度推動(dòng)企業(yè)復(fù)工、最大限度提升管控效能?！耙粠煲粓D一碼一指數(shù)”充分體現(xiàn)了浙江政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，為科學(xué)精準(zhǔn)打贏“兩戰(zhàn)”提供了準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變的決策依據(jù)。

圖2 “一庫一圖一碼一指數(shù)”的精密智控機(jī)制①洪恒飛：《浙江：“一圖一碼一指數(shù)”精密智控助復(fù)工》，《科技日?qǐng)?bào)》2020 年2 月20 日。

（二）數(shù)字化改革的具體實(shí)踐

2021 年2 月，浙江省委召開全省數(shù)字化改革大會(huì)，數(shù)字化改革是圍繞建設(shè)數(shù)字浙江目標(biāo)，統(tǒng)籌運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認(rèn)知，把數(shù)字化、一體化、現(xiàn)代化貫穿到黨的領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)全過程各方面，對(duì)省域治理的體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性重塑的過程。

浙江的數(shù)字化改革以“四橫四縱兩門戶”為總體架構(gòu)，加快構(gòu)建“1+5+2”工作體系，按照系統(tǒng)分析V字模型持續(xù)迭代，將“業(yè)務(wù)協(xié)同模型和數(shù)據(jù)共享模型”的方法貫穿到數(shù)字化改革的各領(lǐng)域、各方面、全過程，搭建好數(shù)字化改革“四梁八柱”。V字下行階段，全面梳理黨政機(jī)關(guān)核心業(yè)務(wù)，從治理與服務(wù)兩個(gè)維度賦予定義，從宏觀到微觀，實(shí)現(xiàn)核心業(yè)務(wù)數(shù)字化。V字上行階段，再造業(yè)務(wù)流程，將核心業(yè)務(wù)組裝集成為“一件事”，推進(jìn)原有業(yè)務(wù)協(xié)同疊加新的重大任務(wù)，從微觀到宏觀，設(shè)計(jì)標(biāo)志性應(yīng)用場(chǎng)景，找到“破點(diǎn)—線—成面—立體”的最優(yōu)方案，推動(dòng)整體智治體系的整體性優(yōu)化和系統(tǒng)性重塑。截至2021 年底，初步構(gòu)建一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，5 個(gè)綜合應(yīng)用實(shí)現(xiàn)功能全上線、省市縣全貫通。

浙江的數(shù)字化改革是數(shù)字浙江建設(shè)的新階段，是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的一次拓展和升級(jí)?！?+5+2”是一個(gè)邏輯嚴(yán)密的有機(jī)整體，既要從整體上把握其共同屬性，又要精準(zhǔn)把握各自屬性和要求，善于把復(fù)雜的職能體系分為若干簡(jiǎn)單可執(zhí)行的實(shí)施系統(tǒng)，再通過綜合集成，最終形成一體化的綜合應(yīng)用。數(shù)字化改革是一場(chǎng)重塑性的制度革命，是從技術(shù)理性走向制度理性的跨越，本質(zhì)是改革，根本要求是制度重塑，現(xiàn)代化先行是關(guān)鍵路徑，要遵循頂層設(shè)計(jì)和基層探索雙向發(fā)力的改革規(guī)律，以數(shù)字化引領(lǐng)、撬動(dòng)、賦能現(xiàn)代化。堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，打破條塊分割、條線孤立的碎片化模式，掌握和運(yùn)用系統(tǒng)工程的方法，做好核心業(yè)務(wù)梳理和應(yīng)用場(chǎng)景謀劃。

（三）從數(shù)字治理到數(shù)字化改革的邏輯關(guān)聯(lián)

數(shù)字治理和數(shù)字化改革都是數(shù)字時(shí)代的治理新范式，其核心特征是全社會(huì)的數(shù)據(jù)互通、數(shù)字化的全面協(xié)同與跨部門的流程再造。從數(shù)字治理到數(shù)字改革，是應(yīng)用價(jià)值的升級(jí)、改革領(lǐng)域的拓展和思維理念的升華。

一是應(yīng)用價(jià)值的升級(jí)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”的出現(xiàn)，雖然實(shí)現(xiàn)了部分智慧功能，但并不能真正實(shí)現(xiàn)治理主體間的信息互通、資源共享和協(xié)同治理。數(shù)字化改革是以技術(shù)的應(yīng)用和融合為基礎(chǔ)，在更加智慧的治理架構(gòu)上實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的普及和智能技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)新，最大程度地開放數(shù)據(jù)資產(chǎn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)應(yīng)用，激發(fā)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的放大、疊加、倍增作用，激發(fā)數(shù)據(jù)能量，重塑價(jià)值體系，努力實(shí)現(xiàn)治理主體間天然互信。從根本上解決內(nèi)外信息不對(duì)稱、政策回應(yīng)慢、社會(huì)交易成本偏高等難題，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值、塑造社會(huì)關(guān)系，構(gòu)建生態(tài)體系。從數(shù)字治理到數(shù)字化改革，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)以及治理建立在網(wǎng)格化、信息化、智能化的基礎(chǔ)之上，是技術(shù)理性向制度理性的跨越。

二是改革領(lǐng)域的拓展。數(shù)字化改革具有極強(qiáng)的引領(lǐng)性、整體性和撬動(dòng)性，是引領(lǐng)發(fā)展格局、治理模式和生活方式變革的關(guān)鍵變量，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和法治建設(shè)的整體性變革。治理體系和治理能力現(xiàn)代化在數(shù)字化改革中交融聚合、形成裂變效應(yīng)，推進(jìn)深層次系統(tǒng)性制度重塑，全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，加快高質(zhì)量發(fā)展，完善高效能治理機(jī)制，提高治理科學(xué)化、精準(zhǔn)化、協(xié)同化水平。數(shù)字化改革推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，破解要素流動(dòng)不暢、資源配置效率不高等制約高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸，提高資源要素配置效率，提高數(shù)字規(guī)則話語權(quán)，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。

三是思維理念的升華。數(shù)字改革的意義不僅僅在具體的場(chǎng)景應(yīng)用上，更在于推動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式、治理方式發(fā)生基礎(chǔ)性、全局性、根本性的改變。政府作為推動(dòng)數(shù)字改革的主導(dǎo)者，實(shí)現(xiàn)了三種轉(zhuǎn)變：治理理念向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理核心理念更注重人民的幸福感、獲得感和安全感，滿足多主體、多元化、多層次的個(gè)體社會(huì)利益表達(dá)訴求，在重構(gòu)服務(wù)型政府的同時(shí)更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”。治理架構(gòu)向“整體智能型”轉(zhuǎn)變。由點(diǎn)到線、由線到面，打破線性、鏈?zhǔn)揭约翱茖踊摹按怪豹?dú)立型”組織架構(gòu)，政府、社會(huì)、公眾等多元主體共同參與，雙向“賦權(quán)”和“賦能”，構(gòu)建“善智”與“善治”共生演化。治理目標(biāo)向“精準(zhǔn)化決策”轉(zhuǎn)變。數(shù)字化改革為智慧治理目標(biāo)的確定提供了成熟的技術(shù)支撐，為智慧治理目標(biāo)的精準(zhǔn)化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而使趨向場(chǎng)景關(guān)注的智慧治理新范式得以落地。

三、數(shù)字化改革的基本經(jīng)驗(yàn)

政府改革是一個(gè)持續(xù)漸進(jìn)的過程，需要長(zhǎng)期堅(jiān)持并不懈推進(jìn)，才能保證改革目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)。浙江政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型不僅僅是技術(shù)的更新?lián)Q代，更是制度推動(dòng)帶來的協(xié)同治理和整體智治效應(yīng)的疊加。

一是領(lǐng)導(dǎo)體制的制度化。2018 年5 月，“打破信息孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)‘最多跑一次’改革”專題會(huì)議更名為“深化‘最多跑一次’改革，推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”專題會(huì)議，該專題會(huì)議由省長(zhǎng)主持，每?jī)蓚€(gè)月定期召開，研究部署數(shù)字政府建設(shè)的方法路徑、重大項(xiàng)目、保障機(jī)制等問題。由常務(wù)副省長(zhǎng)每個(gè)月召開數(shù)字政府建設(shè)工作例會(huì)，聽取相關(guān)職能部門匯報(bào)工作進(jìn)展情況。市縣兩級(jí)政府也相應(yīng)配套建立了政府一把手主抓數(shù)據(jù)共享的工作機(jī)制。市縣的“跑改辦”大部分設(shè)立在行政服務(wù)中心，而行政服務(wù)中心一把手一般由常務(wù)副市長(zhǎng)或副縣長(zhǎng)兼任，能以各種有力方式協(xié)調(diào)解決難題，大大增強(qiáng)工作的推動(dòng)力度，加速改革進(jìn)程。在數(shù)字化改革中，成立浙江省數(shù)字化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，省委書記任組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)全省數(shù)字化改革工作。領(lǐng)導(dǎo)小組每?jī)蓚€(gè)月召開一次數(shù)字化改革例會(huì)，聽取改革進(jìn)度匯報(bào)，交流典型做法，分析堵點(diǎn)難點(diǎn)，研究部署下階段重點(diǎn)工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在省委改革辦。各系統(tǒng)各地各部門落實(shí)“一把手”責(zé)任制，建立數(shù)字化改革工作推進(jìn)機(jī)制，實(shí)行“一個(gè)專項(xiàng)、一個(gè)團(tuán)隊(duì)、一套方案、一抓到底”。主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作模式增強(qiáng)了工作的權(quán)威性，使數(shù)字化工作的權(quán)力中心能夠保持較高穩(wěn)定性，破除科層制體制下部門既得利益，實(shí)現(xiàn)了各方面資源的統(tǒng)籌。落實(shí)數(shù)字化工作的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了“制度集權(quán)”，有利于打破部門利益。定期召開的專題會(huì)議、工作例會(huì)，匯總各部門意見建議，使領(lǐng)導(dǎo)小組運(yùn)行規(guī)范化、程序化，及時(shí)對(duì)數(shù)字化工作中的重要問題研判決策和部署落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)體制制度化保障了數(shù)字政府建設(shè)的協(xié)同高效。

二是管理機(jī)制的制度化。2018 年10 月，浙江省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局正式成立，進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)的深度融合，統(tǒng)籌管理公共數(shù)據(jù)資源和電子政務(wù)，推進(jìn)政府信息資源整合利用，大數(shù)據(jù)局的主要職責(zé)為負(fù)責(zé)推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和大數(shù)據(jù)資源管理等工作。在設(shè)區(qū)市層面，配套成立了專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，基本都由任市委常委的常務(wù)副市長(zhǎng)直接分管。2019 年，浙江省、市、縣三級(jí)均組建了專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。黨的十九大后，順應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的大趨勢(shì)，浙江的數(shù)據(jù)資源管理部門升格單設(shè)，將散落在不同部門的電子政務(wù)管理、政務(wù)信息化建設(shè)、公共數(shù)據(jù)管理等職責(zé)進(jìn)行了整合，為各部門數(shù)字化工作夯實(shí)了組織基礎(chǔ)，從管理體制的制度化上推進(jìn)了數(shù)字化改革的高效協(xié)同。數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的建立以及相關(guān)部門的職責(zé)厘清為協(xié)同推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型奠定了組織基礎(chǔ)。研究表明，行政服務(wù)中心、數(shù)據(jù)資源管理局等整合型機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)意愿推動(dòng)政府改革。

三是工作模式的制度化。一是專班運(yùn)作。在“最多跑一次”改革中，浙江省、市、縣三級(jí)政府根據(jù)每一階段數(shù)字化進(jìn)程的工作需要成立工作專班，專班成員通常由職能部門的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)技術(shù)人員組成，集中時(shí)間、地點(diǎn)、人力統(tǒng)一辦公。專班聚焦每一階段數(shù)字化工作的重點(diǎn)難點(diǎn)、強(qiáng)化克難攻堅(jiān)、加快溝通協(xié)商、狠抓工作落實(shí)，提高工作效率。明確任務(wù)書、時(shí)間表、路線圖，建立動(dòng)態(tài)臺(tái)賬，確保干一件、成一件，形成滾雪球效應(yīng)。二是牽頭抓總。在數(shù)字化改革中，杭州數(shù)字政府系統(tǒng)數(shù)字化改革由市政府辦公廳牽頭，數(shù)字社會(huì)系統(tǒng)數(shù)字化改革由市發(fā)改委牽頭，數(shù)字經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)數(shù)字化改革由市經(jīng)信局牽頭，一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)由市數(shù)據(jù)資源局牽頭。在數(shù)字化改革中，杭州建立了規(guī)范日常工作機(jī)制，實(shí)行周報(bào)告、月小結(jié)、雙月會(huì)的動(dòng)態(tài)管理。

四是法制保障的制度化。數(shù)字化工作在法律的框架內(nèi)運(yùn)行才能更有序規(guī)范。2019 年1 月1 日，《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》施行，在“數(shù)據(jù)共享”一章中規(guī)定“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的外，同級(jí)行政機(jī)關(guān)和上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)共享公共數(shù)據(jù)”“構(gòu)建跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)模型”“省公共數(shù)據(jù)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)歸集、整合公共數(shù)據(jù)，組織建設(shè)人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經(jīng)濟(jì)、公共信用信息等綜合數(shù)據(jù)信息資源庫”，以法的形式對(duì)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)統(tǒng)籌建設(shè)與資源整合的經(jīng)驗(yàn)做法予以固化，并從頂層設(shè)計(jì)上規(guī)范了數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。2021 年3 月，《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》正式施行，這是我國第一部數(shù)智城市的地方立法，條例規(guī)定“城市大腦的數(shù)據(jù)開放工作應(yīng)當(dāng)在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求有序推進(jìn)”“鼓勵(lì)公民、法人和其他組織依法開放自有數(shù)據(jù)，推動(dòng)形成多元化的數(shù)據(jù)開放格局”，推動(dòng)全面、全程、全域?qū)崿F(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施。這種“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”的良性互動(dòng)使立法部門與行政部門在推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面形成了一種“伙伴”關(guān)系，探索出了一條區(qū)別于西方立法主導(dǎo)或行政主導(dǎo)非此即彼的模式，從而使推進(jìn)改革的各股力量不斷匯聚強(qiáng)化。

五是考核評(píng)價(jià)的制度化。以考評(píng)驅(qū)動(dòng)工作是我國政府管理的重要特色?？己耸钦ぷ鞯摹爸笓]棒”“風(fēng)向標(biāo)”“助推器”，從外部倒逼各部門保質(zhì)保量完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型考核任務(wù)。“最多跑一次”改革啟動(dòng)后，省、市、縣三級(jí)政府通過修訂完善各類督查考核的評(píng)價(jià)方式。在工作責(zé)任考核中將系統(tǒng)對(duì)接和數(shù)據(jù)共享作為一級(jí)指標(biāo)單列，并專門發(fā)布“最多跑一次”改革考核內(nèi)容，從系統(tǒng)對(duì)接和數(shù)據(jù)共享維度細(xì)化測(cè)評(píng)指標(biāo)體系。數(shù)字化改革強(qiáng)化揭榜掛帥，建立改革破題“懸賞制”，設(shè)立改革突破獎(jiǎng)，完善改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)改革基礎(chǔ)好、積極性高的市縣和部門承擔(dān)先行先試和攻堅(jiān)突破任務(wù)，發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)開發(fā)創(chuàng)新應(yīng)用，及時(shí)總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)、全省面上復(fù)制推廣。建立健全考核評(píng)估體系，將數(shù)字化改革納入目標(biāo)責(zé)任制考核，實(shí)行賽馬機(jī)制和定期督查機(jī)制，量化目標(biāo)、明確要求、跑表計(jì)時(shí)、到點(diǎn)驗(yàn)收。

黨的十九屆五中全會(huì)提出，要堅(jiān)定不移地建設(shè)“數(shù)字中國”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，要“加快數(shù)字化發(fā)展”，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)數(shù)字化智能化水平。數(shù)字化絕不是傳統(tǒng)信息化的概念，信息化強(qiáng)調(diào)的是效率的提升，而數(shù)字化強(qiáng)調(diào)的是制度重塑、體制改革、機(jī)制優(yōu)化。數(shù)字化改革需要把握好“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，處理好“三層關(guān)系”，守住“一條底線”。

“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”是指是否有利于人。人民群眾的滿意度和獲得感來自于有溫度的服務(wù)和體驗(yàn)。對(duì)于普通公眾，特別是弱勢(shì)群體來說，有溫度有情感的服務(wù)不應(yīng)退場(chǎng)，而應(yīng)通過數(shù)字技術(shù)的賦能，把政府工作人員從重復(fù)和機(jī)械工作中解放出來，去做好對(duì)人的服務(wù)工作。數(shù)字治理應(yīng)從人的實(shí)際需求出發(fā)，強(qiáng)調(diào)“數(shù)字包容”，讓被服務(wù)對(duì)象有選擇多種服務(wù)方式的權(quán)利，有不“被數(shù)字化”的權(quán)利，防止“唯技術(shù)論”“數(shù)字迷信”“數(shù)字霸權(quán)”和“被數(shù)字化”。要挖掘和運(yùn)用“善治”的價(jià)值張力，統(tǒng)合好數(shù)字化改革和社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和方向，形成全社會(huì)共享“數(shù)字紅利”的良好氛圍，促進(jìn)人與社會(huì)的全面進(jìn)步。

“三層關(guān)系”是指整體與部分的關(guān)系、上級(jí)下級(jí)之間的關(guān)系和政企政社之間的關(guān)系。一是整體與部分。“最多跑一次”改革中，縱向?qū)蛹?jí)之間和橫向?qū)蛹?jí)之間存在矛盾沖突。如企業(yè)審批制度改革，國家部委的考核涉及其自建系統(tǒng)，而省里考核涉及省建系統(tǒng)，這兩類系統(tǒng)之間，以及與市本級(jí)、區(qū)縣（市）的自建系統(tǒng)之間難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。因此，市—區(qū)—街—社自建系統(tǒng)的覆蓋和考核都需審慎推進(jìn)。二是上級(jí)與下級(jí)。數(shù)字化治理和改革自上而下推動(dòng)，末端在基層。數(shù)字系統(tǒng)“鐵面無私”，而基層實(shí)際情況千變?nèi)f化。為避免系統(tǒng)到了基層“水土不服”，以及出現(xiàn)形式主義新表現(xiàn)，數(shù)字化改革全過程應(yīng)充分考慮基層需求。三是政企政社。數(shù)字化改革實(shí)質(zhì)是政府與社會(huì)、企業(yè)三者關(guān)系的根本性變革。不同的價(jià)值取向，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)、政企關(guān)系、政社關(guān)系處理上有很大不同。應(yīng)充分考慮數(shù)字化治理變革的最終目標(biāo)、價(jià)值基礎(chǔ)，從而理順和強(qiáng)化系統(tǒng)性政策保障。

“一條底線”是把握好數(shù)字改革的尺度、邊界和法治底線。一是推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋。積極推動(dòng)在實(shí)踐中行之有效、具有普遍推廣意義的體制機(jī)制創(chuàng)新，從立法層面予以固化提升，上升為法規(guī)規(guī)章。制定實(shí)施涉及網(wǎng)絡(luò)安全、個(gè)人信息保護(hù)、公共數(shù)據(jù)共享開放等方面的法規(guī)規(guī)章。二是加強(qiáng)前瞻性法律秩序研究。聚焦互聯(lián)網(wǎng)自由與監(jiān)管、大數(shù)據(jù)自主與共享、算法的技術(shù)秘密與信息公開等關(guān)系，積極開展智能社會(huì)法律秩序研究，大力探索以科學(xué)、人本、包容、普惠、共治為核心要素來構(gòu)建智能社會(huì)法律秩序。

四、未來展望

數(shù)字化發(fā)展將加速生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式的變化，為我國2035 年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)?？v觀數(shù)字化發(fā)展史，展望未來，數(shù)字化發(fā)展將呈現(xiàn)出六大趨勢(shì)。一是數(shù)據(jù)形態(tài)從傳統(tǒng)數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)到定性信息量化。從本質(zhì)上看，數(shù)字化是匯集、創(chuàng)造、運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行決策優(yōu)化實(shí)現(xiàn)效益提升的過程。在定性信息量化階段，將定性信息數(shù)字化技術(shù)與應(yīng)用轉(zhuǎn)化為數(shù)字化的數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢(shì)。二是應(yīng)用技術(shù)從人工分析到人工智能。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)化分析，需要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與智能化響應(yīng)，要廣泛采取智能邏輯判斷、自然語言、機(jī)器學(xué)習(xí)與深度學(xué)習(xí)等技術(shù)來實(shí)現(xiàn)。三是應(yīng)用方式從線上化、人機(jī)交互到人機(jī)融合。突破傳統(tǒng)的視覺、聽覺與觸覺的人機(jī)交互模式，在腦神經(jīng)、情緒、肢體甚至意念方面達(dá)成更快更精準(zhǔn)的信息傳遞與智能運(yùn)算。四是實(shí)現(xiàn)功能從可視化展示、風(fēng)險(xiǎn)分析到?jīng)Q策?？梢暬訌?qiáng)了數(shù)據(jù)展現(xiàn)能力。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警響應(yīng)，及時(shí)識(shí)別與處置風(fēng)險(xiǎn)痛點(diǎn)。隨著算力的完善與數(shù)據(jù)的擴(kuò)展，數(shù)字化系統(tǒng)將逐步具備決策功能。五是決策能力從城市大腦、產(chǎn)業(yè)大腦到?jīng)Q策大腦。浙江首先在城市大腦方面取得突破，但是更為關(guān)鍵是如何利用數(shù)字化為實(shí)體經(jīng)濟(jì)賦能。浙江提出的產(chǎn)業(yè)大腦的概念正是在城市大腦基礎(chǔ)上的領(lǐng)域突破。而決策大腦是更高階的產(chǎn)物，開展數(shù)字化智能化決策分析，將大幅提升政府的精準(zhǔn)施政能力與國家治理能力。六是數(shù)字格局從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)版圖到數(shù)字時(shí)代新中心。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨洗牌，數(shù)字化將加速能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)的變化。浙江利用自身在商業(yè)數(shù)字化與輕工制造業(yè)的優(yōu)勢(shì)，努力成為數(shù)字化制造與貿(mào)易中心。

根據(jù)數(shù)字化發(fā)展趨勢(shì)，著眼于“十四五”期間繼續(xù)保持?jǐn)?shù)字化先行優(yōu)勢(shì)并確立領(lǐng)跑地位，要從數(shù)字化推進(jìn)的全球思維與頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，以系統(tǒng)化建設(shè)為總體原則，以市場(chǎng)需求為驅(qū)動(dòng)力量，以運(yùn)行安全為重要前提，以效率變革為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以均衡普惠為重要目標(biāo)，打造數(shù)字大廈，推進(jìn)數(shù)字化發(fā)展。