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        跨界水生態(tài)協(xié)同治理體系構(gòu)建研究

        2022-05-16 03:27:08沈潔包海波
        關(guān)鍵詞:水生態(tài)長(zhǎng)三角一體化制度創(chuàng)新

        沈潔 包海波

        [摘 ?要]?長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)作為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的先手棋和突破口,在率先破解跨界水生態(tài)協(xié)同治理難題方面具有示范意義和責(zé)任?;谖墨I(xiàn)梳理及國(guó)內(nèi)現(xiàn)有實(shí)踐,行政有界、生態(tài)無界矛盾背景下的跨界水生態(tài)協(xié)同治理體系框架得以構(gòu)建。分析一體化示范區(qū)案例可知,跨界水生態(tài)協(xié)同治理體系作為一個(gè)復(fù)合、開放、多元的復(fù)雜系統(tǒng),它的協(xié)同體系構(gòu)建主要基于由政治勢(shì)能、法律權(quán)能、經(jīng)濟(jì)動(dòng)能、社會(huì)效能組成的外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制和流域內(nèi)各行政主體、利益主體、參與主體間建立的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制,這都大幅提升了系統(tǒng)整體性功能的發(fā)揮,最終實(shí)現(xiàn)從“分治”走向“共治”,從分化走向協(xié)同。

        [關(guān)鍵詞]?協(xié)同治理體系;長(zhǎng)三角一體化;制度創(chuàng)新;水生態(tài)

        [中圖分類號(hào)]?C916.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]?1008-4479(2022)03-0108-11

        黨的十八大以來,黨中央大力抓生態(tài)環(huán)境保護(hù),在生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。但是在跨界水生態(tài)治理方面還存在問題,尤其是跨省界毗鄰地區(qū),由于行政壁壘及歷史遺留問題等原因,跨界協(xié)同治理還存在不少困難。2018年11月5日,習(xí)近平總書記在首屆進(jìn)博會(huì)上宣布,支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2019年5月,《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確,上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善被列入長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“一體化示范區(qū)”),成為國(guó)家戰(zhàn)略的先手棋和突破口,承擔(dān)了在一體化制度創(chuàng)新方面作出示范的責(zé)任。在此背景下,長(zhǎng)三角一體化發(fā)展進(jìn)入加速期,在推進(jìn)生態(tài)協(xié)同治理方面走在全國(guó)前列,尤其在生態(tài)協(xié)同治理方面,一體化示范區(qū)已形成“3+5”項(xiàng)制度創(chuàng)新成果,率先將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。本文以一體化示范區(qū)為研究對(duì)象,分析其在開展跨界水生態(tài)協(xié)同治理過程中的具體做法、主要困境及制度創(chuàng)新成果,不僅能為其他地區(qū)提供制度樣本,更是推動(dòng)了區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

        一、問題的提出

        跨界水生態(tài)協(xié)同治理是通過合作方式解決政府行政權(quán)力、職能邊界與水污染流動(dòng)性和治理空間整體性之間的矛盾而形成的成熟治理范式。從已有的文獻(xiàn)研究看,跨界水生態(tài)協(xié)同治理重點(diǎn)致力于解決行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)四個(gè)層面的問題。行政層面主要是解決在各行政部門和管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍存在職能交叉、權(quán)責(zé)不明情況下,跨界水污染治理中容易出現(xiàn)的“九龍治水”“相互推諉”問題。因此,政府間的行政權(quán)責(zé)關(guān)系和跨部門的管理權(quán)限范圍等是行政研究的核心內(nèi)容。法律層面主要是解決由于流域的跨地域性特征,因環(huán)境司法在管轄、審理、認(rèn)定、執(zhí)行、修復(fù)、監(jiān)督等方面存在標(biāo)準(zhǔn)尺度各異、地方保護(hù)主義頻發(fā)、銜接合作機(jī)制虛無等現(xiàn)象導(dǎo)致司法效能難以施展的問題。標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化可以合理避免跨區(qū)域執(zhí)法差異化、認(rèn)定執(zhí)行困難等問題;跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法等還能避免執(zhí)法過程中的地方保護(hù)主義。經(jīng)濟(jì)層面主要是解決流域產(chǎn)品價(jià)值使用不均或者受益不均的問題。在跨界水環(huán)境協(xié)同治理的一般情境中,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有比較話語(yǔ)優(yōu)勢(shì),且往往處于流域下游,出于生活質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展需求有更強(qiáng)烈的協(xié)同治理動(dòng)機(jī)和治理能力,而上游經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了獲得更優(yōu)資源同樣存在協(xié)同意愿。生態(tài)補(bǔ)償是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段,主要通過采用公共政策或市場(chǎng)化手段逐步解決上下游之間對(duì)于流域產(chǎn)品使用的不平等問題。生態(tài)補(bǔ)償包括確定補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償內(nèi)容、基本路徑及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等,補(bǔ)償對(duì)象是流域利益受損者,補(bǔ)償內(nèi)容包括跨界流域所體現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及流域的非使用價(jià)值,補(bǔ)償基本路徑分縱向協(xié)同和橫向協(xié)同,其中橫向協(xié)同路徑又可分為“高位主導(dǎo)型”協(xié)同和“輻射帶動(dòng)型”協(xié)同。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題,也是難點(diǎn)問題,以間接使用價(jià)值為計(jì)算基礎(chǔ)并剔除自然因素對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞可以有效防止高估補(bǔ)償定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的問題。社會(huì)層面主要是解決如何弱化政府依賴,使更多元主體參與水污染治理的問題。人類自古傍水而居,流域的整體性決定了流域的上中下游、左右岸、河湖關(guān)系以及周圍的人構(gòu)成了命運(yùn)共同體,水生態(tài)協(xié)同治理應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體訴求,從“個(gè)體理性”向“集體理性”回歸,在共同治理中引導(dǎo)各行動(dòng)主體關(guān)注長(zhǎng)期共同利益,在集體行動(dòng)中形成合作網(wǎng)絡(luò)。

        根據(jù)文獻(xiàn)梳理可知,現(xiàn)有研究分為兩類,一類是微觀性的案例研究,具體問題具體分析地講清了案例本身的問題及思路,但未能“跳出案例看問題”,很少能夠揭示蘊(yùn)含于案例中的理論問題或政策啟示;另一類是宏觀性水污染治理問題,綜合分析了我國(guó)跨界水環(huán)境治理研究的進(jìn)展及展望,但卻沒有進(jìn)一步構(gòu)建該問題的理論分析框架或制度體系。兩類研究在理論闡述及實(shí)踐研究方面多少有缺憾??缃缢鷳B(tài)協(xié)同治理作為一個(gè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的復(fù)合問題,須在厘清各個(gè)層面的細(xì)節(jié)問題的基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建協(xié)同治理體系,才能更好地在差異化的治理情境中找到合適的治理模式。因此,本文的研究意義在于三個(gè)方面。第一,研究對(duì)象具有典型性,所構(gòu)建的協(xié)同治理體系框架能夠提供普適性參考。長(zhǎng)三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走在全國(guó)前列,但也率先經(jīng)歷了復(fù)雜的環(huán)境問題,這些環(huán)境問題包含了水生態(tài)協(xié)同治理的普遍問題,本文基于行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)四類重點(diǎn)問題構(gòu)建的協(xié)同治理體系框架,能夠?yàn)槠渌貐^(qū)提供參考。第二,研究問題具有特殊性,所得出的研究結(jié)論能夠提供治理新思路。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在階段差異性,如在經(jīng)濟(jì)問題范疇中,水生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的研究對(duì)象多為下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于上游地區(qū),但一體化示范區(qū)是特例,上游吳江經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)于下游的嘉善、青浦,常規(guī)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定就比較艱難,即使下游愿意補(bǔ)償上游,但相對(duì)于犧牲上游工業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)所付出的成本而言,上游參與意愿并不強(qiáng)烈,這就產(chǎn)生了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的難易程度是否和上下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平掛鉤的新問題,一體化示范區(qū)在這方面的突破可為其他同類型的跨界水生態(tài)協(xié)同治理提供新的思路。第三,研究成果具有示范性,所梳理匯總的創(chuàng)新實(shí)踐能夠提供制度樣本。一體化示范區(qū)在一體化制度創(chuàng)新及將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)方面承擔(dān)了先行先試的責(zé)任,目前長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略已提出三周年,一體化示范區(qū)也已成立兩周年,已形成8項(xiàng)生態(tài)協(xié)同治理的制度性成果,已初步解決行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)部分問題,這些都能為其他地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)。

        二、跨界水生態(tài)協(xié)同治理體系構(gòu)建分析

        理性的個(gè)體如果沒有足夠的外部動(dòng)力推動(dòng),參與集體行動(dòng)達(dá)成共同目標(biāo)的動(dòng)機(jī)十分微弱。合理的內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)和適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)可以有效地解決個(gè)人的行為偏好,避免“搭便車”行為及“公地悲劇”。因此,跨界水生態(tài)協(xié)同治理體系作為一個(gè)復(fù)雜多元的復(fù)合系統(tǒng),需要通過外部的驅(qū)動(dòng)機(jī)制及內(nèi)部子系統(tǒng)之間相互配合的協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)從分化走向協(xié)同??缃缢鷳B(tài)協(xié)同治理體系構(gòu)建設(shè)想如下。

        (一)跨界水生態(tài)協(xié)同治理的外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制

        根據(jù)已有跨界水生態(tài)協(xié)同治理過程可知,各地改變?cè)小胺种巍睜顟B(tài),逐步走向區(qū)域“共治”必然是受到了外力的驅(qū)動(dòng),這個(gè)外力來自于從中央到地方政府、從企業(yè)到社會(huì)公眾等治理參與主體發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重水污染問題后提出改變?cè)小蔼?dú)立運(yùn)行、自成體系”現(xiàn)狀訴求所形成的壓力機(jī)制,在該外力驅(qū)動(dòng)機(jī)制下各地產(chǎn)生協(xié)同意愿行為。目前,影響跨界水生態(tài)協(xié)同治理水平的外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制主要包含四個(gè)模塊(見圖1)。

        1.基于行政驅(qū)動(dòng)的政治勢(shì)能。政治勢(shì)能是公共政策“高位推動(dòng)”的學(xué)術(shù)表達(dá),它在公共政策具體執(zhí)行過程中與傳統(tǒng)官僚體制產(chǎn)生緊密結(jié)合,形成強(qiáng)大政治勢(shì)能及執(zhí)行力,能夠在短期內(nèi)有效破解重大難題??缃缢鷳B(tài)協(xié)同治理過程中決策機(jī)構(gòu)的政治性質(zhì)或領(lǐng)導(dǎo)組織的行政級(jí)別決定了行政驅(qū)動(dòng)的壓力效果,長(zhǎng)三角一體化發(fā)展是國(guó)家戰(zhàn)略,一體化示范區(qū)是國(guó)家戰(zhàn)略中的重要部分,根據(jù)一體化示范區(qū)理事會(huì)—執(zhí)委會(huì)—發(fā)展公司的工作架構(gòu),理事會(huì)作為重要的決策平臺(tái),其行政級(jí)別與國(guó)家戰(zhàn)略的政治性質(zhì)共同決定了示范區(qū)建設(shè)的政治勢(shì)能。

        2.基于壓力驅(qū)動(dòng)的法律權(quán)能。法律權(quán)能是地方立法權(quán)限與行使能力的規(guī)范表達(dá),“依照意志支配的事實(shí)改變法律關(guān)系的能力”即為權(quán)能。由于地區(qū)發(fā)展、法律需求差異,不同地方對(duì)同一部法律的認(rèn)識(shí)程度與運(yùn)用結(jié)果會(huì)截然不同。在分級(jí)體系的背景下,法律允許較低等級(jí)機(jī)構(gòu)有權(quán)力簽發(fā)新法規(guī),但較低的等級(jí)意味著新法規(guī)不會(huì)生效且其所包含的法律權(quán)能非常弱。但各地處于地方利益考慮所產(chǎn)生的有意識(shí)的行為能夠影響到法律關(guān)系,會(huì)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)行為的好壞作出評(píng)價(jià),容易產(chǎn)生“私法自治”的現(xiàn)象。在一體化示范區(qū)內(nèi),因一體化制度創(chuàng)新、重大改革集成等措施,需暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止實(shí)施本地方性法規(guī)的,示范區(qū)執(zhí)委會(huì)可向該地人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出建議,由該地人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依法決定,在這個(gè)過程中,示范區(qū)執(zhí)委會(huì)發(fā)揮重要的權(quán)能作用。

        3.基于利益驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。經(jīng)濟(jì)動(dòng)能是個(gè)體受到利益驅(qū)動(dòng)所產(chǎn)生的強(qiáng)大行動(dòng)力,個(gè)體追求各自最大的利益,可以比其在真正處于本意情況下更能有效增進(jìn)社會(huì)共同利益。但區(qū)域內(nèi)多個(gè)利益主體的存在,使得跨界水生態(tài)協(xié)同治理的各方利益協(xié)調(diào)陷入困境,市場(chǎng)化參與及多元化生態(tài)補(bǔ)償變得艱巨復(fù)雜。相對(duì)而言,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、周邊市場(chǎng)活躍度以及制定的獎(jiǎng)懲機(jī)制共同決定了經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)效果。其中在獎(jiǎng)懲機(jī)制方面,反向的包含對(duì)企業(yè)違規(guī)排污行為等的懲治,正向的包含水質(zhì)達(dá)標(biāo)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等,且獎(jiǎng)懲數(shù)額大的地區(qū)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能會(huì)高于金額低的地區(qū)。一體化示范區(qū)青吳嘉三地分屬兩省一市,在正反獎(jiǎng)懲制度的統(tǒng)一及生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方面更難于省內(nèi)地區(qū),且根據(jù)近年來三地的綜合發(fā)展情況,流域上游的吳江發(fā)展水平明顯高于下游的青浦和嘉善,與傳統(tǒng)的下游水資源利益既得者的富裕地區(qū)補(bǔ)償上游發(fā)展機(jī)會(huì)犧牲者的欠富裕地區(qū)的模式相反,生態(tài)補(bǔ)償方面未有有效經(jīng)驗(yàn)參考,仍未形成合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前,一體化示范區(qū)內(nèi)縱向的考核獎(jiǎng)懲規(guī)定及數(shù)額發(fā)揮了大部分的經(jīng)濟(jì)效能。

        4.基于情感驅(qū)動(dòng)的社會(huì)效能。社會(huì)效能是基于區(qū)域內(nèi)集體有目的、有組織的活動(dòng)中所產(chǎn)生的效率效果以及所形成的共同合力,區(qū)域內(nèi)資源共享程度及百姓的區(qū)域認(rèn)同感共同決定了壓力驅(qū)動(dòng)的總體效果,即區(qū)域醫(yī)療、教育等公共資源及公共服務(wù)均等化程度越高,產(chǎn)生的社會(huì)效能越大;區(qū)域內(nèi)百姓間的身份無差別感程度越高,保護(hù)流域環(huán)境的集體行動(dòng)欲望越大,情感驅(qū)動(dòng)力越強(qiáng),社會(huì)效能越大。長(zhǎng)三角區(qū)域自1982年開始推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展,2000年開始加快區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程,其中地理位置毗鄰的青浦、吳江、嘉善三地,歷來經(jīng)濟(jì)往來密切,市場(chǎng)迫切渴望一體化;人文相親,三地百姓內(nèi)心具有強(qiáng)大的向心力和一體感;試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)豐富,在跨省域合作方面有先行先試的歷史基因。與日俱增的長(zhǎng)三角“一體化”身份感及天然的合作條件決定了一體化示范區(qū)的社會(huì)效能。

        (二)跨界水生態(tài)協(xié)同治理的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制

        協(xié)同治理理論提出,在一個(gè)復(fù)合開放系統(tǒng)中,各子系統(tǒng)之間通過良性互動(dòng),形成有序的制度化協(xié)同運(yùn)作模式,可以大幅提升系統(tǒng)整體性功能發(fā)揮,呈現(xiàn)“1+1>2”效應(yīng);反之若相互推諉、不配合,使整體功能紊亂,將呈現(xiàn)“木桶短板”效應(yīng)。因此,跨界水生態(tài)要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理,區(qū)域內(nèi)各部門須在外部驅(qū)動(dòng)力的推動(dòng)下,建立四個(gè)相應(yīng)維度的內(nèi)部長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制,以協(xié)調(diào)行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)四個(gè)領(lǐng)域內(nèi)不同主體間的各類關(guān)系(見圖2)。

        1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。在政治勢(shì)能作用下,跨界政府參與協(xié)同治理重點(diǎn)要建立自上而下、職責(zé)明確的協(xié)調(diào)機(jī)制,重構(gòu)平行政府間、各職能部門間的合作聯(lián)動(dòng)關(guān)系,統(tǒng)籌解決行政壁壘和條塊分割引起的碎片化治理問題。一是聯(lián)席會(huì)議制度,為跨界政府開展集體議事提供平臺(tái),協(xié)調(diào)各地政府之間的聯(lián)系,促進(jìn)生態(tài)決策民主化,深入研究重大問題。二是干部交流制度,為聯(lián)合開展職能工作提供便利,拓寬干部思維,及時(shí)處理跨界難題。三是信息互通制度,為貫通信息交流渠道提供依據(jù),縱向協(xié)同參與示范區(qū)水環(huán)境治理所涉及的多個(gè)行政層級(jí),橫向建立涉及水環(huán)境保護(hù)的環(huán)保、水利、交通、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等多個(gè)職能部門。

        2.執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。在法律權(quán)能作用下,流域內(nèi)不同執(zhí)法監(jiān)管主體重點(diǎn)要建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的跨界執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制,重塑各級(jí)行政主體和流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域內(nèi)水污染治理政策法規(guī)的審查關(guān)系,解決“上有政策下有對(duì)策”“執(zhí)法偏差”等問題:一是聯(lián)合執(zhí)法制度,為推動(dòng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、嚴(yán)格執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)提供平臺(tái);二是結(jié)果互認(rèn)制度,為進(jìn)一步明確執(zhí)法清單、檢查對(duì)象、檢查方式、互認(rèn)范圍等提供細(xì)則參考;三是監(jiān)測(cè)統(tǒng)一制度,為健全監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享、污染聯(lián)防聯(lián)控提供技術(shù)支撐。

        3.經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)動(dòng)能作用下,流域內(nèi)不同的利益主體重點(diǎn)要明確協(xié)同互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻、設(shè)計(jì)科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制,通過產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的提升以及高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引入,淘汰落后產(chǎn)能,以平衡各地流域產(chǎn)品的使用價(jià)值及經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì);通過建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償制度,重建上下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益關(guān)系。一是生態(tài)補(bǔ)償制度,重點(diǎn)平衡橫向政府間的發(fā)展利益。二是轉(zhuǎn)移支付制度,重點(diǎn)平衡縱向?qū)蛹?jí)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。三是污染獎(jiǎng)懲制度,重點(diǎn)平衡本地政企之間、上下游企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)成本。

        4.多元參與機(jī)制。在社會(huì)效能作用下,流域內(nèi)不同參與主體重點(diǎn)要建立常態(tài)化參與機(jī)制,充分發(fā)揮政府與企業(yè)、社會(huì)等各主體之間相互制約、相互助推的作用,形成多種力量的長(zhǎng)期博弈與合作,解決“政府依賴性”“企業(yè)隨意性”“個(gè)體脫離性”的問題:一是政企聯(lián)動(dòng)制度,政府引導(dǎo)企業(yè)加入水生態(tài)治理,同時(shí)企業(yè)受制于政府減少污染行為;二是決策旁聽制度,政府引入社會(huì)力量廣泛參與,尤其引入來自不同領(lǐng)域代表參與協(xié)調(diào)協(xié)商和決策旁聽;三是民眾監(jiān)督制度,引入社會(huì)輿論力量進(jìn)行監(jiān)督,促進(jìn)政府治理能力提升,制約企業(yè)排污行為。

        三、個(gè)案分析:一體化示范區(qū)早期協(xié)同治理過程

        選取一體化示范區(qū)作為案例分析主要出于兩個(gè)方面的考慮:一方面,一體化示范區(qū)是國(guó)家戰(zhàn)略的先手棋和突破口,水生態(tài)協(xié)同治理是其中的重要內(nèi)容,因此這是一次國(guó)家層面系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)協(xié)同、集中攻堅(jiān)治理困境的過程,比以往橫向政府之間通過遇到問題采取臨時(shí)性商議解決的方式效果更好;另一方面,一體化示范區(qū)肩負(fù)制度創(chuàng)新先行突破的使命,重點(diǎn)解決行政壁壘、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、利益平衡、多元參與等幾十年無法協(xié)調(diào)解決的歷史問題,因此選取該案例深入分析,梳理協(xié)同治理過程及制度創(chuàng)新成果能為其他地區(qū)提供有效參考。

        (一)外力驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生的協(xié)同成效

        一體化示范區(qū)總面積為2413平方公里,區(qū)域內(nèi)水網(wǎng)密布、湖蕩交錯(cuò),水面率達(dá)18.6%,具有大小湖泊396個(gè)。20世紀(jì)90年代,由于行政壁壘、信息不通、地方保護(hù)等因素,江浙滬省際毗鄰區(qū)域的水污染問題頻發(fā)。以青吳嘉三地唯一共同交界的太浦河為例,在法律層面由于跨界執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法形式的缺失,壓力效果較弱。太浦河是太湖流域最大的人工河道之一,全長(zhǎng)50多公里?;谛姓?、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三方面外界壓力的推動(dòng),青吳嘉三地通過政府間合作、民間河長(zhǎng)協(xié)助治水、企業(yè)倒逼騰退等方式,逐步從“分治”走向“共治”(見圖3)。

        1.行政壓力促進(jìn)各方聯(lián)動(dòng)。太浦河上下游對(duì)其定位不同,上游吳江把太浦河當(dāng)作泄洪通道,河周邊分布了上萬家紡織企業(yè);下游的青浦和嘉善把太浦河視為飲用水水源,需要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)700萬人的供水任務(wù)。定位不同導(dǎo)致太浦河多次發(fā)生生態(tài)危機(jī),2012年太浦河二氯甲烷超標(biāo)、2014年銻超標(biāo)等對(duì)下游水源地造成嚴(yán)重危害,引起了中央到地方政府的重視。在行政壓力的推動(dòng)下,青吳嘉三地不斷探索水污染防治合作,建立屬地主動(dòng)、部門互動(dòng)、三地聯(lián)動(dòng)的“三動(dòng)”長(zhǎng)效機(jī)制,制定各類合作方案,并使用自動(dòng)監(jiān)測(cè)站,通過太浦閘調(diào)節(jié),協(xié)同治水成果逐步顯現(xiàn)。

        2.經(jīng)濟(jì)壓力倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)。五水共治及高質(zhì)量發(fā)展背景下,倒逼企業(yè)進(jìn)行排污成本投入,在經(jīng)濟(jì)壓力的推動(dòng)下,“低小散亂”企業(yè)逐漸關(guān)停搬遷。吳江實(shí)施藍(lán)帶計(jì)劃,對(duì)太浦河周邊散亂污企業(yè)進(jìn)行拆遷,騰退太浦河周邊兩千多家企業(yè);嘉善進(jìn)一步將整治“小散亂污”拓展到了太浦河的各條支流上,先后拆除了四十多個(gè)碼頭堆場(chǎng),八百多家鋼鐵經(jīng)營(yíng)戶,2018年嘉善出境水水質(zhì)改善顯著,出境水質(zhì)與往年同期相比改善率提升明顯。

        3.社會(huì)壓力促進(jìn)民間參與。行政有界及地域身份感使區(qū)域內(nèi)百姓只愿意保護(hù)本轄區(qū)水質(zhì),導(dǎo)致很長(zhǎng)一段時(shí)間青吳嘉之間出現(xiàn)生活垃圾偷倒到鄰區(qū)的現(xiàn)象,而青吳嘉三地的治理方式卻是“聞風(fēng)而動(dòng)”,等著風(fēng)將垃圾吹走,把責(zé)任推來推去,每年都要過界協(xié)調(diào)一百多次,引發(fā)了三地百姓之間的矛盾。在社會(huì)壓力的推動(dòng)下,2011年嘉善縣姚莊鎮(zhèn)銀水廟村黨支部牽頭組建起一支由老黨員組成的水源地保護(hù)巡查隊(duì),7年累計(jì)巡查里程超過3000公里,發(fā)現(xiàn)和處理問題一百五十余個(gè),通過常態(tài)化、無空白巡查監(jiān)督,實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題,有效保護(hù)了飲用水安全。2016年銀水廟村水源地水質(zhì)每月保持在三類及以上標(biāo)準(zhǔn),水質(zhì)全嘉興市最優(yōu)。

        (二)內(nèi)部協(xié)調(diào)面臨的實(shí)際困境

        青吳嘉三地在取得協(xié)同治水成效的同時(shí),實(shí)際的內(nèi)部協(xié)調(diào)合作過程中也碰到了“先成長(zhǎng)先煩惱”的各類問題,遭遇了行政聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法認(rèn)定、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、社會(huì)參與等各類協(xié)同困境。

        1.行政聯(lián)動(dòng)困境,缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。主要原因是行政壁壘等制度性掣肘未徹底有效破解,臨時(shí)性的聯(lián)動(dòng)機(jī)制產(chǎn)生了低效率協(xié)同,毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致污染企業(yè)出現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移,水生態(tài)協(xié)同治理成效并不理想。同時(shí),存在“信息孤島”問題,即使建立了信息調(diào)度通報(bào)和會(huì)商機(jī)制,但由于三地部門之間都以平行關(guān)系存在,相互沒有管理監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)利,彼此之間僅建立了微信工作群,缺少建立完整的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的動(dòng)力,在互通生態(tài)環(huán)境信息、資源等方面力度還不夠。

        2.執(zhí)法認(rèn)定困境,缺乏跨界執(zhí)法壓力。主要原因是流域法缺位、三地污染標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一、信息共享未徹底實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時(shí)國(guó)家層面沒有一部專門的流域法,憲法和《中華人民共和國(guó)組織法》中也沒有規(guī)定政府之間就水污染控制簽訂協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容,導(dǎo)致流域管理的做法不受法律保護(hù);地方政府間跨區(qū)域污染控制協(xié)議的法律效力很低,甚至可能無法達(dá)到規(guī)范性文件的有效性。如在生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)清單、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等方面上下游不統(tǒng)一,導(dǎo)致三地聯(lián)合執(zhí)法及跨界執(zhí)法監(jiān)管難以操作。

        3.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)困境,缺乏生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。主要原因是處罰力度不夠以及上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力差距和地方保護(hù)主義的存在。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》的處罰規(guī)定,對(duì)于環(huán)境污染最高罰款額度只有100萬元。與巨大利益相比,基于“理性經(jīng)濟(jì)人”視角,經(jīng)濟(jì)利益凌駕于社會(huì)利益之上,出于成本考慮,個(gè)別企業(yè)寧愿接受罰款也不愿意增加對(duì)污水處理的投入。同時(shí),上游吳江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯好于下游的嘉善及青浦,2020年吳江地區(qū)生產(chǎn)總值是嘉善的3倍、青浦的1.5倍,地方政府為了本地利益考慮,對(duì)上游企業(yè)排污睜只眼閉只眼,或者采取寬松態(tài)度。另一方面,生態(tài)補(bǔ)償制度的缺失,更加重了上游吳江對(duì)于治理成本的顧慮。

        4.社會(huì)參與困境,缺乏生態(tài)共保意識(shí)。主要原因是行政壁壘下的身份區(qū)別感和生態(tài)環(huán)境的一體性之間的矛盾以及生態(tài)環(huán)境的公共性及區(qū)域公共資源分配的非均衡性導(dǎo)致社會(huì)主體缺乏生態(tài)共保意識(shí),在生態(tài)協(xié)同治理過程中更依賴政府主導(dǎo),呈現(xiàn)"控制—依賴"關(guān)系,主動(dòng)參與生態(tài)協(xié)同治理的積極性缺乏。長(zhǎng)三角作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū),社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)相對(duì)較強(qiáng),但在省際毗鄰區(qū)域,由于青浦、吳江、嘉善毗鄰區(qū)域處于農(nóng)村邊緣,農(nóng)村社會(huì)參與跨界環(huán)境共保的理念、意識(shí)方面還存在不足,尤其在示范區(qū)環(huán)境治理決策中的參與程度偏低,目前只有民間河長(zhǎng)作為群眾代表進(jìn)行環(huán)境共保,且每年聯(lián)合巡河頻次不高,缺乏社會(huì)公眾參與的廣泛性。

        四、一體化示范區(qū)水生態(tài)協(xié)同治理制度創(chuàng)新及優(yōu)化路徑

        青吳嘉三地在早期水生態(tài)協(xié)同治理過程中所遇到的困境都需要在制度上進(jìn)行創(chuàng)新突破。一體化示范區(qū)成立后,三地率先開展生態(tài)協(xié)同治理,通過制度創(chuàng)新創(chuàng)建三地共治一方水的一體化治理模式,從分段分界治理走向流域性一體化治理。

        (一)一體化示范區(qū)水生態(tài)協(xié)同制度創(chuàng)新

        兩年時(shí)間,一體化示范區(qū)生態(tài)協(xié)同治理制度創(chuàng)新成效顯著。在制度創(chuàng)新方面形成了73項(xiàng)具有開創(chuàng)性的、去特殊化的、可復(fù)制可推廣的制度成果,其中第一年推出的32項(xiàng)制度性成果中,生態(tài)保護(hù)有3項(xiàng)制度創(chuàng)新成果:生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法“三統(tǒng)一”制度;一體化示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)方案;跨界水體生態(tài)修復(fù)與岸線貫通工程一體化實(shí)施指導(dǎo)意見。第二年41項(xiàng)成果中,在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域形成了5項(xiàng)制度創(chuàng)新成果:生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法“三統(tǒng)一”具體實(shí)施機(jī)制;一體化示范區(qū)環(huán)評(píng)制度改革集成;一體化示范區(qū)“一河三湖”環(huán)境要素功能目標(biāo)、污染防治機(jī)制及評(píng)估考核制度;跨界水體生態(tài)修復(fù)和功能提升工程一體化實(shí)施標(biāo)準(zhǔn);一體化示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)行動(dòng)深化機(jī)制。同時(shí),在第一年形成的生態(tài)環(huán)?!叭y(tǒng)一”制度基礎(chǔ)上新出臺(tái)8項(xiàng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),建立7項(xiàng)統(tǒng)一監(jiān)測(cè)機(jī)制,組建跨省生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)。這些制度逐步解決了一體化示范區(qū)現(xiàn)有的行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)四類困境,且部分制度已在國(guó)家層面進(jìn)行推廣(見表1)。

        1.促進(jìn)多方聯(lián)動(dòng),避免多頭治水問題。2019年10月30日,青吳嘉三地實(shí)現(xiàn)省際交界河湖聯(lián)合河長(zhǎng)制全覆蓋。11月1日,一體化示范區(qū)形成理事會(huì)—執(zhí)委會(huì)—示范區(qū)發(fā)展公司工作架構(gòu),其中生態(tài)和規(guī)劃建設(shè)組具體承擔(dān)了生態(tài)協(xié)同治理的協(xié)調(diào)工作。2020年9月,《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》進(jìn)一步賦予示范區(qū)執(zhí)委會(huì)法律地位并授權(quán)行使審批權(quán)。10月,一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)聯(lián)合滬蘇浙兩省一市生態(tài)環(huán)境局(廳)、水利局(廳)以及生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、水利部太湖流域管理局共同出臺(tái)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)方案》。10月30日,為了突破行政壁壘,解決“信息孤島”等問題,開發(fā)啟動(dòng)聯(lián)合河長(zhǎng)制信息化平臺(tái)。

        2.探索聯(lián)合執(zhí)法,解決執(zhí)法認(rèn)定困難。2020年5月20日,青吳嘉兩區(qū)一縣生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合印發(fā)實(shí)施《兩區(qū)一縣環(huán)境執(zhí)法跨界現(xiàn)場(chǎng)檢查互認(rèn)工作方案》和《2020年兩區(qū)一縣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作計(jì)劃》,三地生態(tài)環(huán)保部門抽調(diào)執(zhí)法骨干組建示范區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì),解決執(zhí)法人員跨界執(zhí)法的主體資格的法律授權(quán)問題,并于7月開展首次跨界聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查。9月,滬蘇浙皖三省一市生態(tài)環(huán)境部門共同簽署的《協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)一體化工作備忘錄》在示范區(qū)率先落地。10月28日,滬蘇浙兩省一市生態(tài)環(huán)境部門、一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)聯(lián)合發(fā)布《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”制度建設(shè)行動(dòng)方案》,對(duì)于問題發(fā)現(xiàn)、跨界監(jiān)督和交流合作有積極成效。

        3.平衡發(fā)展利益,破解經(jīng)濟(jì)激勵(lì)困境。2020年3月27日,一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)發(fā)布《關(guān)于在長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)深化落實(shí)金融支持政策推進(jìn)先行先試的若干舉措》,在生態(tài)方面,積極推進(jìn)一體化綠色金融服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。7月15日,滬蘇浙兩省一市生態(tài)環(huán)境部門、示范區(qū)執(zhí)委會(huì)聯(lián)合發(fā)布《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄(2020年版)》和《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。10月9日,滬蘇浙兩省一市人民政府又聯(lián)合發(fā)布《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2020年版)》等。2021年,制定的污染防治機(jī)制及評(píng)估考核制度首次針對(duì)太浦河、淀山湖、元蕩、汾湖等跨界水體及其周邊重點(diǎn)區(qū)域的不同功能要求,建立統(tǒng)一的精細(xì)化管控機(jī)制,成功破解上下游、左右岸跨界協(xié)同管控等難點(diǎn)。

        4.建立開發(fā)聯(lián)盟,創(chuàng)新多元參與路徑。構(gòu)建“機(jī)構(gòu)法定、業(yè)界共治、市場(chǎng)運(yùn)作”的新型跨域治理模式,持續(xù)深化理事會(huì)—執(zhí)委會(huì)工作機(jī)制,充分發(fā)揮示范區(qū)重大事項(xiàng)決策平臺(tái)作用,64家理事會(huì)成員單位各盡其責(zé),執(zhí)委會(huì)與兩區(qū)一縣三級(jí)八方公推示范區(qū)建設(shè),特別是兩區(qū)一縣發(fā)揮了重要的主體作用。建立了開發(fā)者聯(lián)盟,作為參與示范區(qū)建設(shè)的重要市場(chǎng)力量,兩年間,開發(fā)者聯(lián)盟成員單位已從成立時(shí)的12家擴(kuò)圍至41家,這些聯(lián)盟成員深度參與重點(diǎn)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè),為示范區(qū)建設(shè)注入強(qiáng)大要素資源和發(fā)展功能。

        (二)一體化示范區(qū)水生態(tài)協(xié)同治理優(yōu)化路徑

        由水生態(tài)協(xié)同治理體系框架及一體化示范區(qū)實(shí)踐案例分析可知,破解跨界水生態(tài)協(xié)同治理的現(xiàn)有困境,須重點(diǎn)從行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)四個(gè)層面出發(fā),優(yōu)化各項(xiàng)制度提升政府、企業(yè)、社會(huì)各子系統(tǒng)之間的協(xié)同度以及各治理主體與自然環(huán)境之間的融合度,從而實(shí)現(xiàn)示范區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展。

        1.完善合作框架,明確行政責(zé)任。一是處理好一般和特殊的關(guān)系。明確責(zé)任是任何治理的基礎(chǔ),一體化示范區(qū)所設(shè)立的理事會(huì)—執(zhí)委會(huì)—示范區(qū)發(fā)展公司的行政機(jī)構(gòu),在指導(dǎo)思想及推進(jìn)目標(biāo)方面與長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略一致,具有地方行政機(jī)構(gòu)的一般屬性;但由于其是國(guó)家戰(zhàn)略的先手棋和突破口,在不破行政隸屬、打破行政壁壘等方面具有先行先試、率先突破的特殊性。因此,必須妥善處理好一體化示范區(qū)三地間合作框架的一般性和特殊性的關(guān)系,進(jìn)一步明確三地行政責(zé)任,共同提升水生態(tài)協(xié)同治理質(zhì)效。二是優(yōu)化現(xiàn)有行政工作架構(gòu)。充分發(fā)揮一體化示范區(qū)理事會(huì)統(tǒng)籌決策作用,并積極向上延伸合作主體,爭(zhēng)取上級(jí)政府支持,合理分配協(xié)同治理內(nèi)容及責(zé)任;充分發(fā)揮一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)的具體協(xié)調(diào)作用,將行政責(zé)任進(jìn)行細(xì)化,實(shí)現(xiàn)責(zé)任橫向到邊、縱向到底;充分發(fā)揮示范區(qū)開發(fā)公司的協(xié)助作用,明確相應(yīng)推進(jìn)責(zé)任。三是明確過程化的治理責(zé)任。完善水生態(tài)協(xié)同治理從前端到末端的責(zé)任主體、范圍和內(nèi)容。協(xié)同治理開展前明確一體化示范區(qū)三地的主體責(zé)任及上下游治理范圍和內(nèi)容;協(xié)同治理過程中明確監(jiān)管督促相關(guān)責(zé)任主體并履行相關(guān)職責(zé);協(xié)同治理末端根據(jù)水生態(tài)治理結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)問責(zé)。

        2.統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),整合考核制度。一是處理好主觀和客觀的關(guān)系。一體化示范區(qū)三地跨兩省一市,執(zhí)法過程中存在明顯的主客觀差異,在本地執(zhí)法過程中,自主裁量尺度及主觀意圖容易體現(xiàn)到執(zhí)法結(jié)果中;在異地執(zhí)法過程中,地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)作為唯一的客觀標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)到執(zhí)法結(jié)果中,但由于各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)未徹底統(tǒng)一,不同的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的執(zhí)法結(jié)果也體現(xiàn)了不均衡性。因此,必須妥善處理好聯(lián)合執(zhí)法過程中主觀和客觀的關(guān)系,進(jìn)一步整合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和考核制度,充分體現(xiàn)示范區(qū)執(zhí)法的公平性和公正性。二是加快統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是協(xié)同治理的關(guān)鍵,充分聯(lián)動(dòng)三級(jí)八方力量,在充分討論、征求意見的基礎(chǔ)上,制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序,真正從“一盤棋”出發(fā)形成最大共識(shí);優(yōu)化和細(xì)化制度設(shè)計(jì),整合部門考核內(nèi)容,明確考核牽頭機(jī)構(gòu)或部門,徹底解決“九龍治水”的問題。三是創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法形式。在明確執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法內(nèi)容的基礎(chǔ)上,創(chuàng)新執(zhí)法方式,開展異地交叉執(zhí)法、三地聯(lián)動(dòng)執(zhí)法等,盡可能減少地方保護(hù)主義的干擾,并增加外部壓力,推動(dòng)執(zhí)法創(chuàng)新形式的制度化、常態(tài)化,降低臨時(shí)應(yīng)付的可能,保證執(zhí)法的正式性和嚴(yán)肅性。

        3.優(yōu)化獎(jiǎng)懲載體,建立生態(tài)補(bǔ)償。一是處理好內(nèi)部和外部的關(guān)系。從各地跨界水生態(tài)協(xié)同治理的實(shí)踐看,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是推動(dòng)跨界生態(tài)協(xié)同治理的有效手段,是促進(jìn)流域上下游達(dá)成治理共識(shí)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展利益平衡的有效載體。一體化示范區(qū)三地有各自制定的獎(jiǎng)懲制度,由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性,獎(jiǎng)懲力度并不均衡;流域上游吳江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高于下游青浦、嘉善的非典型性特征,導(dǎo)致示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還未科學(xué)制定。因此,必須妥善處理好內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制和外部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)系,進(jìn)一步優(yōu)化一體化示范區(qū)內(nèi)部的獎(jiǎng)懲載體,加快制定從中央到地方的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,推動(dòng)跨界水生態(tài)協(xié)同治理可持續(xù)化發(fā)展。二是優(yōu)化完善生態(tài)獎(jiǎng)懲載體。獎(jiǎng)懲制度是協(xié)同治理的動(dòng)力,要充分運(yùn)用好這一動(dòng)力機(jī)制,改變現(xiàn)有單一的獎(jiǎng)懲載體,將獎(jiǎng)懲主體從政府拓展至企業(yè)及社會(huì)組織,將獎(jiǎng)懲客體從企業(yè)延伸至社會(huì)組織及個(gè)人;改良獎(jiǎng)懲結(jié)構(gòu)維度,從單一的排污、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)拓寬至治理參與度等方面,充分激發(fā)各參與主體的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。三是盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。做好生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估,引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)一體化示范區(qū)水生態(tài)環(huán)境及上下游水生態(tài)價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,選擇合適的生態(tài)補(bǔ)償模式;向上爭(zhēng)取、橫向商議生態(tài)補(bǔ)償資金來源,科學(xué)合理分配補(bǔ)償資金;根據(jù)評(píng)估結(jié)果及資金來源,進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn),充分激活一體化示范區(qū)三地的協(xié)同治理積極性。

        4.構(gòu)建協(xié)同網(wǎng)絡(luò),完善多元參與。一是處理好縱向和橫向的關(guān)系。一體化示范區(qū)在構(gòu)建協(xié)同參與網(wǎng)絡(luò)方面,還存在縱向參與網(wǎng)絡(luò)較橫向參與網(wǎng)絡(luò)更為完善的情況,且縱向參與主體以政府為主導(dǎo),自上而下帶動(dòng)各層級(jí)各部門開展;橫向參與主體中企業(yè)等市場(chǎng)主體體現(xiàn)了被動(dòng)性特征,而個(gè)人及組織等社會(huì)主體體現(xiàn)了政府依賴性特征,未形成良性互動(dòng)閉環(huán)。因此,必須妥善處理好各協(xié)同主體之間縱向參與和橫向參與的關(guān)系,進(jìn)一步整合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和考核制度,充分體現(xiàn)示范區(qū)執(zhí)法的公平性和公正性。二是通過鼓勵(lì)多主體參與完善協(xié)同參與結(jié)構(gòu)。多元參與是協(xié)同治理的保障,生態(tài)協(xié)同治理應(yīng)囊括政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保社會(huì)組織、媒體以及公眾等多元主體,并構(gòu)建各主體之間的參與結(jié)構(gòu),理順聯(lián)系和沖突,形成良性互動(dòng)循環(huán)。三是通過協(xié)調(diào)參與關(guān)系構(gòu)建協(xié)同參與網(wǎng)絡(luò)。打破行政壁壘及部門壁壘,統(tǒng)籌多元參與主體力量,自發(fā)形成網(wǎng)格化管理模式,形成水生態(tài)共治關(guān)系;改變行政控制傳統(tǒng)思維,賦予參與主體監(jiān)督身份,以單元格構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò);突破數(shù)據(jù)壁壘,運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù),完善信息化協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò),增強(qiáng)協(xié)同治理效果。

        五、總結(jié)及展望

        全球化背景下,跨界水生態(tài)協(xié)同治理問題是各國(guó)各區(qū)域都較為關(guān)注的問題,具有廣闊的研究前景和應(yīng)用價(jià)值。本文的研究重點(diǎn)是搭建水生態(tài)系統(tǒng)治理體系,化解行政有界和生態(tài)無界之間的矛盾,研究成果可適用于跨省、跨區(qū)等各類毗鄰地區(qū)的水生態(tài)協(xié)同治理問題。

        本文的貢獻(xiàn)主要在于三個(gè)方面:一是構(gòu)建了內(nèi)外結(jié)合的水生態(tài)協(xié)同治理體系。以往協(xié)同治理理論更重視內(nèi)部各子系統(tǒng)之間的聯(lián)動(dòng),本文進(jìn)一步挖掘了外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制,探索了內(nèi)外結(jié)合的協(xié)同治理路徑,并成功構(gòu)建外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制與內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制相結(jié)合的水生態(tài)協(xié)同治理體系。二是通過個(gè)案分析明確了外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐價(jià)值。通過一體化示范區(qū)個(gè)案的系統(tǒng)分析,梳理自1982年以來推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化的協(xié)同治理過程發(fā)現(xiàn),上升為國(guó)家戰(zhàn)略前的長(zhǎng)三角一體化及水生態(tài)協(xié)同治理進(jìn)程緩慢且效果不明顯,由于行政壁壘等因素,各地雖高喊“一體化”,但仍打著如何從一體化過程中謀取本地利益最大化的“小算盤”。而長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略后,一體化示范區(qū)的行政勢(shì)能、法律權(quán)能、經(jīng)濟(jì)動(dòng)能、社會(huì)效能組合而成的外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制高能運(yùn)作,在短期內(nèi)創(chuàng)新制定了水生態(tài)協(xié)同治理的制度,將跨界水生態(tài)協(xié)同治理的國(guó)內(nèi)實(shí)踐推上了快速通道,這一過程證明了外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制突出的實(shí)踐價(jià)值。三是及時(shí)總結(jié)梳理了一體化示范區(qū)制度創(chuàng)新成果。本文研究的基礎(chǔ)是一體化示范區(qū)的制度創(chuàng)新實(shí)踐,通過圖表的形式充分展現(xiàn)了具有標(biāo)志性、引領(lǐng)性、支撐性的制度創(chuàng)新成果及具體做法,這些制度成果經(jīng)過反復(fù)實(shí)踐在難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題上實(shí)現(xiàn)突破,本文的總結(jié)梳理可推動(dòng)其在全國(guó)層面的快速?gòu)?fù)制推廣。

        在本文研究成果的基礎(chǔ)上,還有一些問題值得進(jìn)一步探討:如在現(xiàn)實(shí)情況中,區(qū)域一體化的范圍有時(shí)并不完全覆蓋整個(gè)流域,在既定區(qū)域一體化范圍之外還需進(jìn)一步達(dá)成流域協(xié)同治理的共識(shí);又如水生態(tài)協(xié)同治理之外還涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄如何設(shè)置等都能對(duì)整體水生態(tài)文明帶來影響,都是需要進(jìn)一步研究的問題。本文提供的是一個(gè)普適性的協(xié)同治理框架,而跨界水生態(tài)協(xié)同治理是一個(gè)較為復(fù)雜的問題,加之我國(guó)流域水資源地區(qū)分布的廣泛性與復(fù)雜性特征以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)各不相同,治理路徑還需具體問題具體分析,還需在復(fù)雜多樣的環(huán)境中不停調(diào)整創(chuàng)新,采取因地制宜和因時(shí)制宜的措施和手段,進(jìn)一步探索差異化的治理路徑。

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        責(zé)任編輯??徐慧楓

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