基金項(xiàng)目：本文系江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“新時(shí)期江蘇生育友好型社會(huì)建構(gòu)機(jī)制研究”（2019SJA04）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：易伍林，男，江西九江人，博士，南京曉莊學(xué)院副教授，研究方向：人口社會(huì)學(xué)與應(yīng)用社會(huì)學(xué)。

摘 要：近年來(lái)，我國(guó)新生兒出生率持續(xù)走低。面對(duì)老齡化和少子化的雙重困境，如何構(gòu)建生育友好型社會(huì)已是一個(gè)迫在眉睫的重大問(wèn)題。通過(guò)對(duì)江蘇省的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，主體協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、服務(wù)供給機(jī)制不健全以及財(cái)政投入不足，是當(dāng)前生育友好型社會(huì)建設(shè)所面臨的三大難題，而建立科學(xué)高效的平臺(tái)、系統(tǒng)性的服務(wù)供給以及合作共贏的財(cái)政投入是當(dāng)前生育友好型社會(huì)構(gòu)建的重要途徑。

關(guān)鍵詞：生育友好型社會(huì);主體協(xié)調(diào)機(jī)制;服務(wù)供給機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.09.019

1 問(wèn)題提出

自2017年以來(lái)，我國(guó)新生兒出生率急劇下降，如何構(gòu)建生育友好型社會(huì)已成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。如有研究認(rèn)為，城市化、房?jī)r(jià)高企、育兒成本大幅攀升是低生育困境形成的主要原因。也有研究顯示，當(dāng)育齡婦女能夠從家庭內(nèi)部和社會(huì)中獲得更多孩子照料的時(shí)間支持時(shí)，職業(yè)女性生育二孩的可能性就越大。計(jì)迎春、鄭真真認(rèn)為，鑒于女性具有物質(zhì)生產(chǎn)者和社會(huì)再生產(chǎn)者的雙重身份，促進(jìn)公私領(lǐng)域性別平等的同步發(fā)展，緩解女性的工作—家庭沖突，將會(huì)對(duì)維持一定的生育率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有積極貢獻(xiàn)。黃玉琴通過(guò)比較東亞和歐美的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，“去家庭化政策”（托育）比“再家庭化政策”（親職假、津貼）對(duì)提升生育率更為有效，而重視性別平等政策的北歐模式比自由主義模式更能普及照顧弱勢(shì)，因而提升生育率的效果更好。

整體而言，相關(guān)研究主要集中在低生育成因、生育支持、國(guó)外低生育應(yīng)對(duì)等議題上。這些研究對(duì)生育友好型社會(huì)的構(gòu)建無(wú)疑具有一定的借鑒意義。然而，生育友好型社會(huì)的構(gòu)建終究是一個(gè)方向性問(wèn)題，同時(shí)也是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題。這必然會(huì)牽涉到制度措施之間的機(jī)制關(guān)系?；诖?，本文將以江蘇省為研究個(gè)案，從機(jī)制關(guān)系的視角來(lái)探討如何構(gòu)建生育友好型社會(huì)。

2 江蘇生育友好型社會(huì)構(gòu)建的現(xiàn)狀

江蘇省下轄13個(gè)地級(jí)市，屬于東部沿海發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟(jì)總量排名全國(guó)第二。然而，近10年來(lái)，江蘇省自然增長(zhǎng)人口一直在低位徘徊，老齡化和少子化程度均位居全國(guó)前列。例如，2019年江蘇省人口出生率9.12‰，比上年下降0.2個(gè)千分點(diǎn);人口死亡率7.04‰，比上年上升0.01個(gè)千分點(diǎn);人口自然增長(zhǎng)率2.08‰，比上年下降0.21個(gè)千分點(diǎn)。而2020年無(wú)錫、泰州、揚(yáng)州、鹽城、鎮(zhèn)江、常州等六個(gè)城市的戶(hù)籍人口自然增長(zhǎng)率則均為負(fù)數(shù)。根據(jù)《2020年江蘇省老齡化事業(yè)發(fā)展報(bào)告》預(yù)計(jì)，到2025年江蘇省老齡人口的比重將超過(guò)27%。按照人口學(xué)的觀點(diǎn)，這將意味著江蘇將步入深度老齡化社會(huì)。

自2016年全面二孩政策實(shí)施以來(lái)，江蘇省為促進(jìn)生育不僅在生育審批、生育保險(xiǎn)、婚假產(chǎn)假等政策上做出了一些調(diào)整，拓展了孕前孕產(chǎn)期健康服務(wù)的覆蓋范圍，還頒布了《江蘇省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）、《江蘇省醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》與《江蘇省教育領(lǐng)域省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》三個(gè)重要文件。

如《綱要》明確提出：“十四五”期間江蘇將“完善以家庭為單位的稅收、撫育、贍養(yǎng)、教育、住房等政策，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，增進(jìn)家庭福利。優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性和有效性，強(qiáng)化優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)能力，提升母嬰安全保障水平，實(shí)施出生缺陷綜合防治工程，提高出生人口素質(zhì)，健全計(jì)劃生育家庭特別扶助制度。大力發(fā)展3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，健全普惠安全的托育服務(wù)體系，形成生育友好社會(huì)環(huán)境?！辫b于學(xué)前教育在生育友好型社會(huì)構(gòu)件中的重要作用，江蘇將“實(shí)施學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，多渠道增加普惠性學(xué)前教育資源供給，積極建設(shè)公辦幼兒園，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦普惠性幼兒園，提升幼兒園保教質(zhì)量，學(xué)前教育毛入園率超過(guò)90%?！?025年，新建改擴(kuò)建幼兒園1000所、義務(wù)教育學(xué)校800所、普通高中200所?！?/p>

在具體成效方面，2015年，江蘇共有幼兒園6759所，在園幼兒250.7萬(wàn)人，而到2020年江蘇擁有幼兒園7903所，在園幼兒254.1萬(wàn)人，分別增加16.9%和1.4%。全省共有各類(lèi)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)35746個(gè)。其中，醫(yī)院1996個(gè)，婦幼衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)116個(gè)，擁有技術(shù)人員1.3萬(wàn)人。從整體來(lái)看，江蘇在構(gòu)建生育友好型社會(huì)方面確實(shí)業(yè)取得了一定成績(jī)。然而，從長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的角度看，江蘇生育友好型社會(huì)構(gòu)建的問(wèn)題和困境也很明顯。

3 江蘇生育友好型社會(huì)構(gòu)建的困境及其成因

3.1 主體協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏

韋伯指出，“一切有組織的支配都需要持續(xù)的行政管理，這要求安排人的行動(dòng)去服從那些聲稱(chēng)可以正當(dāng)使用暴力的支配者;另一方面，由于這種服從，后者可以自由調(diào)度一些在既定情況下運(yùn)用物力暴力所必需的物質(zhì)資源?！痹陧f伯看來(lái)，理性高效的行政管理不僅需要有好的工作團(tuán)隊(duì)，也必須要有可資調(diào)配的資源，并在組織協(xié)調(diào)上表現(xiàn)出色。2016年國(guó)家實(shí)施“全面二孩政策”以前，江蘇省負(fù)責(zé)計(jì)劃生育工作的主要機(jī)構(gòu)是省、市、縣等各級(jí)計(jì)劃生育委員會(huì)。作為江蘇計(jì)劃生育工作的統(tǒng)籌者，江蘇省人口與計(jì)劃生育委員負(fù)責(zé)起草人口和計(jì)劃生育工作的法律法規(guī)草案和政策規(guī)定，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推動(dòng)有關(guān)部門(mén)、群眾團(tuán)體履行人口和計(jì)劃生育工作相關(guān)職責(zé)，促進(jìn)人口和計(jì)劃生育方針政策在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)和社會(huì)保障等工作中的銜接配合，會(huì)同有關(guān)部門(mén)提出促進(jìn)出生人口性別平衡的政策措施。在“一票否決”制度的約束下，各級(jí)計(jì)劃生育委員會(huì)很好地履行了這項(xiàng)職責(zé)。

進(jìn)入全面二孩時(shí)代，在促進(jìn)生育方面，江蘇省各級(jí)發(fā)展改革委員會(huì)、民政局、衛(wèi)生健康委員會(huì)、教育局等部門(mén)以及社區(qū)、企業(yè)都是重要的參與者。主體的多元化一方面讓更多主體能夠參與，另一方面又給主體之間的協(xié)調(diào)帶來(lái)難度。然而，江蘇省目前仍缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的政府職能部門(mén)能夠統(tǒng)籌這項(xiàng)工作，同時(shí)也缺乏“一票否決”這樣的逆向激勵(lì)措施來(lái)督促各級(jí)政府及其職能部門(mén)來(lái)執(zhí)行相關(guān)政策和措施，這就給生育友好型社會(huì)的構(gòu)建增添了障礙。

3.2 服務(wù)供給機(jī)制尚未建立

生育友好型社會(huì)在本質(zhì)上就是一個(gè)“生得起、生得下、養(yǎng)得好”的社會(huì)形態(tài)。在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，生育一直被視作是家系持續(xù)的基礎(chǔ)，是傳統(tǒng)“孝”文化的體現(xiàn)。對(duì)家庭或家族而言，生育可以滿(mǎn)足“養(yǎng)兒防老”“多子多福”“光宗耀祖”等多方面的功能。因此，生育完全屬于家庭內(nèi)部的事情。進(jìn)入工業(yè)化時(shí)期，市場(chǎng)化讓社會(huì)流動(dòng)變得極為頻繁，城市化讓人們的居住成本、生活成本與教育成本急劇攀升。另一個(gè)不可忽略的因素是，1980年以來(lái)國(guó)家所推行的少子化政策也加劇了這一成本。這就意味著，生育友好型社會(huì)的構(gòu)建離不開(kāi)基本公共服務(wù)的充分供給。換言之，類(lèi)型多樣、資源充足的公共服務(wù)供給將有助于生育友好型社會(huì)的構(gòu)建。

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，與生育激勵(lì)相關(guān)的服務(wù)供給一般包括公共托育、育兒津貼、親職假、住房支持、稅收減免等方面。然而，當(dāng)前江蘇省所提供的生育支持并未從整體上改變當(dāng)前生育友好型社會(huì)構(gòu)建的進(jìn)展滯后的現(xiàn)實(shí)困境?；蛘吒_切地說(shuō)，從服務(wù)需求及其供給的角度看，目前江蘇省在生育激勵(lì)、服務(wù)支持方面仍有較大的改進(jìn)和完善的空間。理由如下：一是服務(wù)供給的設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)籌，政策措施碎片化。例如，目前江蘇省出臺(tái)的生育服務(wù)措施的重心是發(fā)展普惠性的托育服務(wù)體系，健全支持嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和早期發(fā)展的政策體系。不難發(fā)現(xiàn)，與生育支持密切相關(guān)的住房激勵(lì)措施、服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制都未得到足夠關(guān)注。二是服務(wù)政策的實(shí)施過(guò)程缺乏監(jiān)督和考核。相較于計(jì)劃生育“一票否決”制度，生育友好型社會(huì)構(gòu)建中的監(jiān)督和考核較為匱乏。地方的裁量權(quán)較大，政策執(zhí)行的不確定性因素增多，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與社區(qū)層面表現(xiàn)得更為顯著。

3.3 生育成本分擔(dān)機(jī)制欠缺

資金投入充足是生育友好型社會(huì)構(gòu)建的關(guān)鍵，是保證其可持續(xù)的必要前提。目前，江蘇已出臺(tái)多項(xiàng)生育激勵(lì)政策和配套措施，但整體而言，政策所涵蓋的領(lǐng)域較窄，支持的幅度非常有限。從生育成本分擔(dān)的角度看，目前江蘇為構(gòu)建生育友好型社會(huì)所投入的資金嚴(yán)重不足，并且在分配上仍需做出較大改善。造成這一問(wèn)題的深層次原因有：一是缺乏生育成本的分擔(dān)意識(shí);二是缺乏合理的分擔(dān)機(jī)制;三是尚未建立合理的成本核算標(biāo)準(zhǔn)及流程。如政府在制定延長(zhǎng)企業(yè)女職工產(chǎn)假、男職工陪護(hù)假時(shí)，經(jīng)常會(huì)有意或無(wú)意地忽視企業(yè)的利益，導(dǎo)致這些政策在企業(yè)內(nèi)的實(shí)施效果不好，加劇了非體制內(nèi)女性受歧視現(xiàn)象的發(fā)生。

就前者而言，在養(yǎng)育成本急劇攀升，工作生活壓力不斷增大的情形下，家庭越來(lái)越難以獨(dú)自承受生育所帶來(lái)的成本負(fù)擔(dān)。此時(shí)，國(guó)家和政府要積極跟進(jìn)，并出臺(tái)各種激勵(lì)措施鼓勵(lì)生育。為了做到這一點(diǎn)，國(guó)家和政府必須意識(shí)到生育不僅是個(gè)人和家庭的事情，也是國(guó)家與政府的事情。就中者而言，即使具備生育成本的分擔(dān)意識(shí)，相關(guān)部門(mén)若缺乏合理的分擔(dān)機(jī)制，經(jīng)費(fèi)投入就會(huì)面臨不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。相反，合理的生育成本的分擔(dān)機(jī)制在相當(dāng)程度上能夠保證經(jīng)費(fèi)投入的制度化和規(guī)范化。就后者而言，其關(guān)注點(diǎn)是如何保證資金撥付的科學(xué)化和精準(zhǔn)化。一旦缺乏這種分擔(dān)的流程和標(biāo)準(zhǔn)，即使經(jīng)費(fèi)投入有限，也可能帶來(lái)經(jīng)費(fèi)分配中的不足與不公同時(shí)并存的現(xiàn)象。

4 結(jié)論與討論

本文以江蘇生育友好型社會(huì)構(gòu)建的現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，重點(diǎn)探討了江蘇生育友好型社會(huì)構(gòu)建過(guò)程中所面臨的機(jī)制性問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，主體協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制尚未建立，服務(wù)供給機(jī)制不健全是目前江蘇構(gòu)建生育友好型社會(huì)亟待解決的重要問(wèn)題。在解決了“為什么”的基礎(chǔ)上，從機(jī)制維度“如何建設(shè)和完善”將是江蘇生育友好型社會(huì)構(gòu)建的重中之重。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下四個(gè)方面著手：

一是建立以黨建引領(lǐng)的主體協(xié)調(diào)機(jī)制。正如前文所述，參與江蘇生育友好型社會(huì)構(gòu)建的主體甚多，同時(shí)，各個(gè)主體在構(gòu)建中所扮演的角色、地位、主動(dòng)性及利益訴求存在諸多差異。因此，沒(méi)有強(qiáng)有力的主導(dǎo)者，顯然無(wú)法有效整合各個(gè)主體之間的利益糾紛和工作矛盾。各地社會(huì)治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)顯示，通過(guò)黨建引領(lǐng)，可以把生育友好型社會(huì)構(gòu)建的主體有效地統(tǒng)一到“為人民服務(wù)”的高度上，并以此基礎(chǔ)建立一個(gè)高效的主體協(xié)調(diào)平臺(tái)。因此，黨建引領(lǐng)應(yīng)是目前江蘇構(gòu)建生育友好型社會(huì)最為直接和有效的主體協(xié)調(diào)方式。

二是建立可持續(xù)的服務(wù)供給機(jī)制。首先，積極鼓勵(lì)相關(guān)部門(mén)能夠深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及社區(qū)，切實(shí)了解基層居民在生育方面的服務(wù)需求，現(xiàn)場(chǎng)解決他們所遇到的困難，并在資源分配上進(jìn)行公平合理的分配。在工作過(guò)程中，政府可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式引入社會(huì)力量參與，把對(duì)社區(qū)居民的生育服務(wù)需求進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估的，讓專(zhuān)業(yè)滲透到服務(wù)政策的決策和執(zhí)行當(dāng)中。其次，以需求和資源相結(jié)合的原則來(lái)指導(dǎo)和完善江蘇生育友好型社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程。最后，以責(zé)權(quán)平衡的原則規(guī)范服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)和流程，并適時(shí)提標(biāo)擴(kuò)面。為此，政府應(yīng)對(duì)非體制參與單位或個(gè)人所付出的努力應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，以提升它們參與的積極性和主動(dòng)性。

三是建立健全生育成本分擔(dān)機(jī)制。由于在步入現(xiàn)代社會(huì)以前，人們一直想當(dāng)然地認(rèn)為，生育是家庭自己內(nèi)部的事情，國(guó)家和政府無(wú)需干預(yù)。然而，現(xiàn)代社會(huì)抬高了生育的門(mén)檻。例如，房?jī)r(jià)高企會(huì)讓年輕夫婦的購(gòu)房成本和租房成本過(guò)高，購(gòu)房者會(huì)傾向于購(gòu)買(mǎi)面積較小的住房。購(gòu)房租房成本過(guò)高將會(huì)壓縮年輕父母生育和養(yǎng)育孩子的資源，而狹小的居住空間則會(huì)進(jìn)一步降低年輕父母的生育意愿。

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，持續(xù)穩(wěn)定地增加與促進(jìn)生育有關(guān)的服務(wù)供給將有助于提升新生兒出生率。這就要求在國(guó)家、社會(huì)及家庭之間要建立一定的成本分擔(dān)機(jī)制。沒(méi)有合理有效的成本分擔(dān)機(jī)制，將會(huì)抑制生育友好型社會(huì)的構(gòu)建主體的積極性，讓政策措施無(wú)法真正落實(shí)到位，甚至產(chǎn)生新的不公平。

四是積極構(gòu)建穩(wěn)定的資金保障機(jī)制。構(gòu)建生育友好型社會(huì)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置、服務(wù)設(shè)施、項(xiàng)目運(yùn)行都需要充足、穩(wěn)定的資金支持。然而，從江蘇生育服務(wù)現(xiàn)有的籌資渠道看，資金來(lái)源相對(duì)單一，不確定性因素較多。這在一定程度上，需要省市政府更多地介入其中，尤其應(yīng)加大市域間的資金統(tǒng)籌力度，切實(shí)減輕困難群眾的生育壓力。同時(shí)，各地應(yīng)積極拓寬資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本介入生育友好型社會(huì)事業(yè)。

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