鄒質(zhì)霞，李 慧

（1.中南林業(yè)科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410004；2.湖南省公安廳交警總隊(duì)，湖南長(zhǎng)沙410100）

一、引言

為提升道路的安全通行水平，解決道路交通事故居高不下的問題，2017年5月，湖南省響應(yīng)國(guó)家號(hào)召頒發(fā)了《湖南省公路安全生命防護(hù)工程工作方案》，對(duì)納入等級(jí)管理的公路以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路開展安全隱患治理。2017年至2019年，湖南省共投入經(jīng)費(fèi)64.6 億元，治理公路里程達(dá)4.2 萬(wàn)公里，但是相比全省道路總里程24.06 萬(wàn)公里，尤其是安全基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的農(nóng)村公路20.2 萬(wàn)公里，治理速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上建設(shè)速度。究其原因，主要是治理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。除公路收費(fèi)之外，用于安防工程建設(shè)的經(jīng)費(fèi)全部來(lái)源于中央及地方各級(jí)財(cái)政，資金不足且來(lái)源單一嚴(yán)重制約了湖南省公路安防工程建設(shè)的進(jìn)展［1］。

按照初步測(cè)算，完成全省存量公路的安防工程，需要投入約300 億元資金，然而政府資金投入能力有限。在保險(xiǎn)資金規(guī)模不斷擴(kuò)大和監(jiān)管逐漸放松的環(huán)境下，保險(xiǎn)資金參與公路安防工程建設(shè)，對(duì)于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展都有重要意義。一方面，該舉措可以改善地方基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，保險(xiǎn)資金亦可以獲得穩(wěn)定的回報(bào)，有利于保險(xiǎn)企業(yè)自身的生存和發(fā)展。

二、湖南省公路安防工程建設(shè)現(xiàn)狀

（一）湖南省公路安防工程概況

截至2020年年底，湖南省全省公路通車總里程達(dá)24.11 萬(wàn)公里。其中，國(guó)道1.38 萬(wàn)公里，占總里程的5.72%；省道2.43 萬(wàn)公里，占總里程的10.08%；農(nóng)村公路里程20.30 萬(wàn)公里（其中縣道3.62萬(wàn)公里，鄉(xiāng)道5.73萬(wàn)公里，村道10.85萬(wàn)公里），占總里程的84.20%①。如表1所示，“十二五”期間，全省共投入23.2 億元，實(shí)施公路安防工程2.6萬(wàn)公里。“十三五”期間，累計(jì)投資149.1億元，完成安防工程8.1萬(wàn)公里②。假設(shè)新增道路“三同時(shí)”全部落實(shí)到位，公路安防工程不產(chǎn)生增量，只消存量，以平均每年2萬(wàn)公里的改造量測(cè)算，保守估計(jì)仍需7年左右時(shí)間才能完成現(xiàn)存安防工程里程量。

表1 湖南省公路安防工程實(shí)施情況

（二）湖南省公路安防工程建設(shè)資金來(lái)源及存在問題

目前，安防工程的建設(shè)資金來(lái)源可以根據(jù)公路類型分為三類：第一類是處于特許經(jīng)營(yíng)期的高速公路，主要以BOT模式建設(shè)，其安全設(shè)施建設(shè)資金由經(jīng)營(yíng)企業(yè)自主負(fù)責(zé)。第二類是國(guó)省道干道公路，其安全設(shè)施改造資金通過中央財(cái)政劃撥的車輛購(gòu)置稅補(bǔ)助專項(xiàng)資金和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金予以保障。第三類是農(nóng)村公路，其安防工程建設(shè)資金主要來(lái)源于縣級(jí)地方財(cái)政劃撥的專項(xiàng)資金，并由中央和省級(jí)進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)貼。因此，除少量以BOT 模式建設(shè)的高速公路，安防工程建設(shè)資金主要來(lái)源于中央、省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金和各市縣區(qū)人民政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金。通常，上級(jí)部門的專項(xiàng)補(bǔ)助資金和市縣區(qū)人民政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的比例為1：1。如2019年湖南省安防工程建設(shè)完成安防工程18376公里，總投資為33.7億元，其中，國(guó)省補(bǔ)助資金16.6億元，另外18.1億元需要各市、縣二級(jí)政府自籌。

目前湖南省公路安防工程建設(shè)的資金來(lái)源過度依賴各級(jí)財(cái)政劃撥。由于無(wú)法確保資金到位，尤其是農(nóng)村道路，窄路加寬項(xiàng)目未列入安防工程項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃中。以2019年第三季度末的數(shù)據(jù)為例，當(dāng)時(shí)已完工的僅為0.32 萬(wàn)公里，占2019年總計(jì)劃里程的17.54%；已開工暫未完工的有0.42萬(wàn)公里，占2019年總計(jì)劃里程的22.95%；已完成招投標(biāo)暫未開工的約有0.15 萬(wàn)公里，占2019年總計(jì)劃里程的8.15%；未完成招投標(biāo)的有0.94 萬(wàn)公里，占2019年總計(jì)劃里程的51.3%③?？梢?，地方人民政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和自籌資金不到位是影響公路安防工程進(jìn)展的主要原因。該原因不僅使公路建設(shè)的“三同時(shí)”制度無(wú)法完全執(zhí)行到位，而且使交通安全防護(hù)設(shè)施無(wú)法達(dá)到相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)此以往，將造成公路隱患存量難減、增量難消的局面，形成“路越修越多、隱患也越來(lái)越多”的困境，道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)隱患顯著上升。

截至2020年年底，全省待建設(shè)的公路安防工程隱患里程數(shù)為13.41 萬(wàn)公里，以每公里18.4億元的平均投資額進(jìn)行測(cè)算，預(yù)計(jì)湖南省公路安防工程建設(shè)的資金總?cè)笨跒?47億元左右。

三、保險(xiǎn)資金參與公路安防工程建設(shè)的可行性分析

（一）政策及法律環(huán)境可行

1.PPP模式已被普遍應(yīng)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2015年以來(lái)，交通運(yùn)輸部先后下發(fā)了10 余項(xiàng)規(guī)范文件，為PPP 模式在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的推廣提供了一定的制度保障。2021年，湖南省交通運(yùn)輸體系“十四五”發(fā)展規(guī)劃鼓勵(lì)采用PPP模式建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施。近年來(lái)，全國(guó)各地對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP建設(shè)模式進(jìn)行了有效探索，涉及高鐵、地鐵、公路、橋梁等領(lǐng)域，并獲得了較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［2］［3］［4］，更有多家保險(xiǎn)公司以PPP模式參與了交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。

表2 保險(xiǎn)資金參與PPP交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目代表案例表

2.保險(xiǎn)資金運(yùn)用監(jiān)管放松

從2014年開始，原保監(jiān)會(huì)先后出臺(tái)了一系列指導(dǎo)意見，放寬保險(xiǎn)資金的投資范圍和比例，保險(xiǎn)資金運(yùn)用創(chuàng)新的空間進(jìn)一步加大。保險(xiǎn)資金逐步涉足于交通、能源以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并加大了投資力度［5］。尤其是2017年原保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》，允許保險(xiǎn)資金以債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合等方式投資PPP 項(xiàng)目，為保險(xiǎn)資金采用PPP 模式進(jìn)入公路安防工程建設(shè)提供了制度支持。2020年以來(lái)，銀保監(jiān)會(huì)多次下發(fā)保險(xiǎn)資金改革文件，逐步放開投資范圍，權(quán)益資金的運(yùn)用比例由30%提高至45%，政策不斷“松綁”將會(huì)使保險(xiǎn)資金的投資更加多層次和多元化。此外，在2020年12月召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門明確提出要發(fā)揮保險(xiǎn)資金的長(zhǎng)期投資優(yōu)勢(shì)，倡導(dǎo)保險(xiǎn)資金積極參與國(guó)家城鎮(zhèn)化等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境可行

1.保險(xiǎn)資金與公路安防工程建設(shè)投資匹配度高

保險(xiǎn)資金與公路安防工程建設(shè)投資具有高度匹配性：一是公路安防工程建設(shè)能夠充分滿足保險(xiǎn)資金運(yùn)用的安全性原則。保險(xiǎn)資金由于其高安全性要求的特質(zhì)決定其更傾向于投資風(fēng)險(xiǎn)低、回報(bào)穩(wěn)定的項(xiàng)目。公路安防工程作為一種公共產(chǎn)品，政府為項(xiàng)目提供持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，投資風(fēng)險(xiǎn)比較小，符合保險(xiǎn)資金運(yùn)用的安全性原則。二是保險(xiǎn)資金的時(shí)間屬性符合公路安防工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。保險(xiǎn)資金負(fù)債期限長(zhǎng)，與公路安防工程建設(shè)期限比較匹配。公路安防工程項(xiàng)目除了建設(shè)，還需管理與養(yǎng)護(hù)，周期一般在10年至20年，符合長(zhǎng)期投資需求。因此，保險(xiǎn)資金特別是壽險(xiǎn)資金，投資公路安防工程，不僅能減少公路安防工程建設(shè)的資金籌措與還款壓力，也能幫助保險(xiǎn)資產(chǎn)有效解決負(fù)債錯(cuò)配問題。

2.低利率、新常態(tài)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境下保險(xiǎn)資金有動(dòng)力尋求優(yōu)質(zhì)投資渠道

截至2020年年底，我國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)23.3萬(wàn)億元，是2009年的6.35倍；資金運(yùn)用余額達(dá)到21.68萬(wàn)億元，是2009年的20.56 倍。如表3所示，從2012年至2015年，險(xiǎn)資收益逐年上升［6］，但自2016年至2018年，雖然保費(fèi)收入同比呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但投資收益率逐年下降，直到2019年才有所回升。全球經(jīng)濟(jì)受疫情影響未來(lái)仍呈下降趨勢(shì)［7］，我國(guó)經(jīng)濟(jì)將持續(xù)處于新常態(tài)化發(fā)展?fàn)顩r，“資產(chǎn)荒”的狀況還將繼續(xù)［8］，尤其在“低利率”環(huán)境下，信用風(fēng)險(xiǎn)不斷升級(jí)［9］［10］，國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目無(wú)疑是保險(xiǎn)資金的優(yōu)質(zhì)投資產(chǎn)品之一［11］。

表3 2012-2019年我國(guó)保險(xiǎn)資金投資收益情況

（三）社會(huì)與文化環(huán)境可行

1.公眾對(duì)提升道路安全性的需求日益增長(zhǎng)

十九大報(bào)告把交通強(qiáng)國(guó)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，人們對(duì)道路安全性的關(guān)注也越來(lái)越高，“本質(zhì)安全”“容錯(cuò)道路”等概念被提出。公路交通安全設(shè)施建設(shè)從最初通過單一的被動(dòng)防護(hù)、隔離封閉來(lái)降低交通事故損害后果，到現(xiàn)在更注重通過事先主動(dòng)引導(dǎo)、全時(shí)保障來(lái)有效避免交通事故的發(fā)生。根據(jù)對(duì)交通事故的分析，平均100 起交通事故中，約28 起事故原因是道路本身存在的缺陷［12］。提升交通參與人的安全意識(shí)需要長(zhǎng)期的潛移默化，但提升道路安全性是短時(shí)間內(nèi)降低交通事故非常有效的預(yù)防措施之一。

2.保險(xiǎn)企業(yè)與公安交通管理的跨部門聯(lián)動(dòng)

2018年5月，公安部交管局出臺(tái)一系列“放管服”措施，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門與保險(xiǎn)監(jiān)管部門、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的合作，全國(guó)各地開展了“警保聯(lián)動(dòng)”工作：組建“警保聯(lián)動(dòng)”服務(wù)隊(duì)，開展警保聯(lián)合路巡；在保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)代辦車駕管業(yè)務(wù)，擴(kuò)大交通管理方面的社會(huì)服務(wù)面；鼓勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)積極參與農(nóng)村地區(qū)交通安全管理；鼓勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)協(xié)同交通安全部門開展公益行動(dòng)。保險(xiǎn)業(yè)作為公共管理領(lǐng)域，特別是交通安全管理的一支重要的輔助力量，其企業(yè)形象已經(jīng)與交通安全緊密聯(lián)系在一起。

（四）技術(shù)環(huán)境可行

1.行業(yè)間信息共享初步實(shí)現(xiàn)

目前，公安交通管理部門與保險(xiǎn)行業(yè)通過建設(shè)交通事故損害調(diào)解一體化平臺(tái)、交通事故在線快處快賠系統(tǒng)、電子保單，已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)交通事故與保險(xiǎn)理賠的信息共享。湖南省正在建設(shè)的“道交云監(jiān)管平臺(tái)”，更是集成了公路、運(yùn)管、公安、保險(xiǎn)等多個(gè)行業(yè)數(shù)據(jù)，為把保險(xiǎn)資金引入公路安防工程建設(shè)PPP項(xiàng)目提供了有力的信息技術(shù)支持。

2.公路安全評(píng)價(jià)體系日益完善

根據(jù)道路交通運(yùn)輸安全規(guī)定，為了提高安全通行水平，新建、改擴(kuò)建公路、項(xiàng)目通車之前需要對(duì)其進(jìn)行安全評(píng)價(jià)，達(dá)到安全要求才能投入使用；此外，對(duì)正在通行和使用的道路，也要進(jìn)行安全監(jiān)測(cè)和評(píng)估，精準(zhǔn)篩查高風(fēng)險(xiǎn)路段，再進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)地分析，找出造成該路段風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，并進(jìn)行整改。湖南省交通廳頒布的《湖南省現(xiàn)有公路安全生命防護(hù)工程建設(shè)實(shí)施方案》、交通運(yùn)輸部新修訂的《公路交通安全設(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)范》（JTG D81—2017）和《公路生命防護(hù)工程施工指南（試行）》，為公路生命防護(hù)工程的設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收及效果評(píng)估提供了依據(jù)。

四、保險(xiǎn)資金參與公路安防工程項(xiàng)目建設(shè)可能存在的問題

目前，保險(xiǎn)資金參與公路安防工程項(xiàng)目建設(shè)還處于初始探索階段，可能會(huì)面臨各種問題：

（一）職能部門對(duì)接存在困難

PPP模式下，保險(xiǎn)公司作為安防工程項(xiàng)目的投資方，需要對(duì)接各級(jí)地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門。安防工程社會(huì)綜合治理在省級(jí)層面沒有統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)，其現(xiàn)狀是公安交警部門排查隱患，交通運(yùn)輸部門進(jìn)行整治，呈現(xiàn)各部門單打獨(dú)斗的局面。此外，公路防護(hù)機(jī)構(gòu)的管理手段較為單一，雖然在省級(jí)層面建立了由省交通運(yùn)輸廳牽頭組織實(shí)施、相關(guān)部門參與的省安防工程聯(lián)席會(huì)議制度，但是地市縣一級(jí)未能將其落實(shí)到位，且日常工作以簡(jiǎn)單的安全隱患排查整治為主，未將規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、考核等重要環(huán)節(jié)作通盤考慮。在此情況下，容易出現(xiàn)對(duì)接不暢、工作推進(jìn)較為被動(dòng)的局面。

（二）PPP政策法規(guī)不完備

大部分的PPP 項(xiàng)目以地方政府出臺(tái)的相關(guān)政策作為支撐［13］，特別是非盈利性PPP項(xiàng)目，其收益除了依靠“政府付費(fèi)”之外，還需要依靠稅收優(yōu)惠政策，或通過捆綁其他特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等獲得收益［14］。公路安防工程PPP 項(xiàng)目作為非盈利性項(xiàng)目，投資周期比較長(zhǎng)，一般要跨越幾屆地方官員任期，地方政府政策“朝令夕改”，必然對(duì)公路安防工程的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)巨大的影響。

（三）保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺乏工程項(xiàng)目管理技術(shù)和人才

公路安防工程的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等大部分工作專業(yè)性較強(qiáng)［15］，且投資維護(hù)周期一般為10年至20年，期間不確定因素較多。保險(xiǎn)企業(yè)在現(xiàn)階段還缺乏對(duì)項(xiàng)目建設(shè)尤其是長(zhǎng)期專業(yè)性項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理的復(fù)合型人才，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控的能力整體偏弱，因而保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可能難以有效管控風(fēng)險(xiǎn)［16］。加上此類基礎(chǔ)設(shè)施投資在雙方談判、合同制定、資金支付等程序上一旦操作不當(dāng)或流程上不合規(guī)，都有可能造成項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)。

（四）項(xiàng)目收益壓力較大

我國(guó)目前還沒有成立關(guān)于公共項(xiàng)目的交易清算平臺(tái)，公路安防工程項(xiàng)目流動(dòng)性較弱，這不僅會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。公路安防工程作為非經(jīng)營(yíng)性工程，沒有“使用者付費(fèi)”，其收回投資成本主要依靠政府方的付款，很難覆蓋保險(xiǎn)資金的負(fù)債成本。另外，由于保險(xiǎn)資金具有負(fù)債性，投資與負(fù)債的期限是否匹配，將直接影響保險(xiǎn)資金的流動(dòng)性，如果賠付資金無(wú)法及時(shí)到位，將影響到保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)信譽(yù)。

五、保障措施

為了保障保險(xiǎn)資金參與公路安防工程建設(shè)項(xiàng)目能順利落地應(yīng)用，建議地方政府、保險(xiǎn)行業(yè)兩個(gè)不同主體分別采取以下保障措施：

（一）地方政府方面的保障措施

1.構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)安防工程的綜合治理體系

省級(jí)層面建立全省安防工程聯(lián)席會(huì)議制度，盡快構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)安防工程社會(huì)綜合治理組織架構(gòu)，充分利用道路交通安全管理委員會(huì)平臺(tái)，聯(lián)合相關(guān)部門對(duì)公路安防工程的規(guī)劃、立項(xiàng)、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、驗(yàn)收、養(yǎng)護(hù)、考核等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行全面考慮，出臺(tái)一系列指導(dǎo)意見、操作指南和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)安防工程項(xiàng)目建設(shè)全生命周期過程中相關(guān)工作進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)范。同時(shí)，將安防工程建設(shè)納入諸如“小康社會(huì)”、社會(huì)綜合治理等地方政府綜合考核評(píng)價(jià)體系，督促地方政府加強(qiáng)對(duì)公路安防工程的資金投入、工程管理及后期養(yǎng)護(hù)。

2.健全交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式

（1）出臺(tái)地方性保障政策。由省政府牽頭，聯(lián)合財(cái)政廳、銀保監(jiān)會(huì)、交通部門、公安交管部門等出臺(tái)地方政策性文件，以提升道路交通整體安全水平為目標(biāo)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)行業(yè)參與交通安全管理工作。一方面，明確公路安防工程投資路徑與投資工具。允許保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過直接股權(quán)投資公路安防工程PPP項(xiàng)目，例如直接投資PPP 項(xiàng)目公司股權(quán)或投資PPP基金，同時(shí)增設(shè)集合債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合投資方式的“PPP 投資計(jì)劃”工具，將PPP 資產(chǎn)支持計(jì)劃放入PPP 投資計(jì)劃工具中，方便保險(xiǎn)企業(yè)選擇適宜的投資工具，以新型投資工具提升市場(chǎng)主體投資效率。另一方面，建立適應(yīng)公路安防工程的新型增信方式。允許將政府補(bǔ)貼、出資等支付義務(wù)納入預(yù)算作為新型增信方式，不再要求額外擔(dān)保。

（2）實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。雖然保險(xiǎn)資金具有體量大、期限長(zhǎng)、成本相對(duì)固定的優(yōu)勢(shì)，是非常適合投資基礎(chǔ)設(shè)施的資金類型之一。但在目前利率下行的背景下，與其他金融同業(yè)相比，保險(xiǎn)資金投資PPP 項(xiàng)目成本較高?？紤]到公路安防本身是民生性質(zhì)的工程，建議監(jiān)管部門與有關(guān)部門溝通并出臺(tái)地方政策，通過稅收減免、貼息、補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)前保險(xiǎn)資金投資的成本劣勢(shì)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金積極參與湖南省公路安防工程建設(shè)。

3.構(gòu)建政府履約保障機(jī)制

一方面，建立標(biāo)準(zhǔn)化的PPP 項(xiàng)目管理和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，督促地方政府按照協(xié)議約定履行相應(yīng)的義務(wù)，確保社會(huì)資本不因地方政府財(cái)務(wù)危機(jī)導(dǎo)致安全問題，并獲得合理的投資收益。另一方面，要建立政府信用評(píng)價(jià)機(jī)制。為督促地方政府履約，建議對(duì)違約失信的地方政府進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、市場(chǎng)懲戒，同時(shí)，還可以對(duì)地方政府的履約信用情況進(jìn)行量化評(píng)價(jià)考核。

（二）保險(xiǎn)行業(yè)方面的保障措施

1.行業(yè)協(xié)會(huì)構(gòu)建投資PPP項(xiàng)目保障機(jī)制

針對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)項(xiàng)目管理專業(yè)水平普遍不高的現(xiàn)狀，要充分發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，構(gòu)建保險(xiǎn)行業(yè)投資PPP項(xiàng)目保障機(jī)制。一是強(qiáng)化行業(yè)指導(dǎo)作用。一方面，開展保險(xiǎn)資金投資PPP 項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)交流和專業(yè)培訓(xùn)，提升保險(xiǎn)行業(yè)整體的項(xiàng)目管理水平；另一方面，組織專門的調(diào)研活動(dòng)，分析識(shí)別保險(xiǎn)資金參與PPP 項(xiàng)目存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，聘請(qǐng)專業(yè)人才跟蹤、指導(dǎo)項(xiàng)目開展。二是著力構(gòu)建PPP 項(xiàng)目全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作平臺(tái)。由保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭，促進(jìn)保險(xiǎn)行業(yè)與其他行業(yè)之間的信息互聯(lián)互通，促成保險(xiǎn)企業(yè)與建設(shè)單位、運(yùn)營(yíng)方、政府部門、供應(yīng)商以及其他金融行業(yè)等PPP 項(xiàng)目參與方的協(xié)同合作，促使保險(xiǎn)企業(yè)與上游、下游等相關(guān)企業(yè)形成全產(chǎn)業(yè)鏈投融資模式。三是積極搭建二級(jí)市場(chǎng)退出機(jī)制。在行業(yè)原有信息共享平臺(tái)上，開發(fā)PPP項(xiàng)目“網(wǎng)上超市”，增強(qiáng)投資的流動(dòng)性，健全行業(yè)內(nèi)PPP 項(xiàng)目二級(jí)市場(chǎng)退出機(jī)制。

2.保險(xiǎn)企業(yè)積極管控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

一般來(lái)說，保險(xiǎn)資金投資公路安全防護(hù)工程項(xiàng)目會(huì)考慮采用股債結(jié)合的方式。在具體操作過程中，保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)充分結(jié)合公司自身經(jīng)營(yíng)和資金流情況，考慮投資與負(fù)債的期限是否匹配，來(lái)合理設(shè)計(jì)股債比例；引進(jìn)專門從事PPP項(xiàng)目的法律人才，制定和審核相關(guān)合同協(xié)議，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、融資利率、投資回報(bào)機(jī)制等；建立風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，與合作各方在簽訂合同時(shí)約定各類風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)分配機(jī)制，避免承擔(dān)與自身能力不匹配的風(fēng)險(xiǎn)，如公路安防工程在設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)期間的風(fēng)險(xiǎn)，特別是施工期間的潛在風(fēng)險(xiǎn)，建議相關(guān)方購(gòu)買必要的保險(xiǎn)，主動(dòng)進(jìn)行全流程的風(fēng)險(xiǎn)管理；通過資金監(jiān)測(cè)，隨時(shí)對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，避免項(xiàng)目超支風(fēng)險(xiǎn)；積極尋求政府的支持與協(xié)調(diào)，建立項(xiàng)目信息共享機(jī)制和項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制，避免因信息不對(duì)稱造成的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管控。

六、結(jié)論

公路安防工程等非營(yíng)利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展具有輻射效益，造福民生，受到政府和社會(huì)的普遍關(guān)注，卻因?yàn)椴荒苤苯赢a(chǎn)生收益，依然面臨著難以從傳統(tǒng)渠道和模式中獲得足夠的社會(huì)資本投資的問題。本文首先對(duì)湖南省公路安防工程項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，論證了保險(xiǎn)資金參與湖南省公路安防工程建設(shè)的可行性，得到以下結(jié)論：

1.PPP 模式應(yīng)用于安防工程符合時(shí)代潮流。安防工程作為公共產(chǎn)品以及準(zhǔn)公共產(chǎn)品，雖然本身不具備營(yíng)利性，但是由于其具備巨大的社會(huì)效益，地方政府在地方財(cái)政壓力較大的情況下，為保障其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可運(yùn)用PPP 模式來(lái)解決融資困難的問題，借力社會(huì)資本提升項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)效率，減少政府資金和管理壓力。

2.保險(xiǎn)資金與公路安防工程建設(shè)之間具有比較高的匹配度。將保險(xiǎn)資金以PPP模式引入湖南省公路安防工程，于地方政府而言，可以解決公路安防工程資金來(lái)源單一且缺口大的問題；于保險(xiǎn)公司而言，在目前低利率環(huán)境下，此舉既可以保障投資安全，又可以獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。而且，在政策和法律、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)與文化環(huán)境、技術(shù)環(huán)境及保險(xiǎn)公司本身的意愿等方面均具備了比較成熟的條件，具有一定的可行性。

3.保險(xiǎn)資金參與安防工程需要相應(yīng)的保障機(jī)制。由于安防工程屬于非營(yíng)利性項(xiàng)目，且目前公路安防工程主要以農(nóng)村道路為主，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件普遍較差，地方財(cái)政償還能力不足，導(dǎo)致大部分保險(xiǎn)公司對(duì)參與安防工程存在一定的顧慮，故應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的保障政策和措施，激勵(lì)保險(xiǎn)資金參與公路安防工程，保障其在項(xiàng)目中的收益。

［注釋］

①數(shù)據(jù)來(lái)源于湖南省交通運(yùn)輸廳《2019年湖南省公路水路交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于《湖南省公路安防工程計(jì)劃表（2014-2019年）》。

③數(shù)據(jù)來(lái)源于湖南省交通廳內(nèi)部資料。