郭元兵

(廣西師范大學 教育學部， 廣西 桂林 541004)

一、問題的提出

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標即“到二○三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”[1]。高等教育現(xiàn)代化是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化教育強國的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推動力量。立足新時代新形勢新要求，完善和發(fā)展具有中國特色的現(xiàn)代化高等教育制度體系，實現(xiàn)其治理范式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，不僅是推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義，也是充分發(fā)揮我國高等教育制度優(yōu)勢、提升高等教育治理效能的重要體現(xiàn)。

近年來，高等教育現(xiàn)代化建設(shè)不但是公眾廣泛討論的話題，而且也是學界在理論層面討論的熱點。我國學者對高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的相關(guān)研究主要經(jīng)歷了“微觀治理”與“宏觀治理”兩個階段。

第一階段以“微觀治理”為主。微觀治理即高校的內(nèi)部治理，這一階段主要探討以下兩個問題。一是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的定義。學者們普遍認為，高校的內(nèi)部治理主要涉及高校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學生、行政管理人員等，其創(chuàng)新和發(fā)展的實質(zhì)是形成完善的治理結(jié)構(gòu)和治理過程，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的關(guān)系，規(guī)范決策權(quán)力的行使，不斷獲得并有效利用資源以實現(xiàn)大學目標。[2]此階段的研究主要闡明了高校不同組織、不同主體的關(guān)系及權(quán)力邊界。例如，探究如何處理好學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力兩種存在于大學內(nèi)部的基本權(quán)力的關(guān)系，在充分發(fā)揮學術(shù)權(quán)力作用的同時，又不至于行政權(quán)力失控全局，等等。[3]

隨著研究的不斷深入，越來越多的學者認為，僅憑大學自身的單一變革無法真正實現(xiàn)高等教育的現(xiàn)代化。因此，如何平衡政府、高校、社會等主體之間的關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代化的高等教育外部治理結(jié)構(gòu)成為學界的研究焦點，高等教育現(xiàn)代化建設(shè)研究邁入到“宏觀治理”階段。宏觀治理即外部治理，指通過“統(tǒng)治的技術(shù)”加以外在影響的他構(gòu)路徑，具體涉及大學、政府與社會的關(guān)系以及管理、辦學、評價等教育活動。[4]促進高等教育外部治理現(xiàn)代化發(fā)展的核心是樹立多元整合的治理理念、確立結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度框架以及建立良性互動的運行機制，建立各利益主體切實參與、相互作用的空間治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整及規(guī)范治理結(jié)構(gòu)中不同主體的利益、角色與職責。[5]此外，高等教育外部治理研究還探討了高等教育治理模式、高等教育法制化和高等教育治理模式的國際比較等相關(guān)問題。

綜上，學者從不同視角對我國高等教育現(xiàn)代化建設(shè)進行了多維探索。研究的整體發(fā)展脈絡(luò)從具體的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，逐步深入到高等教育整體的治理體系如何構(gòu)建，并且探討了政府、高校、社會等主體多元共治體系的構(gòu)建問題。但是，學界對高等教育現(xiàn)代化治理范式如何在新時代新征程中實現(xiàn)轉(zhuǎn)型并蓬勃發(fā)展仍未做出系統(tǒng)、深入的研究。構(gòu)建高等教育現(xiàn)代化制度體系、實現(xiàn)制度性治理是推動高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。我國學者在對何為高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型方向、如何實現(xiàn)制度性治理、如何優(yōu)化完善高等教育現(xiàn)代化制度體系、在制度體系構(gòu)建過程中如何消解治理主體在利益分配與博弈時產(chǎn)生的矛盾，以及如何破除傳統(tǒng)負向文化樣態(tài)阻礙高等教育現(xiàn)代化治理制度體系革新等問題的探討不夠深入?；诖耍疚囊孕轮贫戎髁x社會學的制度構(gòu)建理論為分析視角，將高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型過程置于社會規(guī)范、社會關(guān)系、文化—認知三位一體的全景化制度構(gòu)建系統(tǒng)之中進行審視，探究高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型的困境，在剖析轉(zhuǎn)型過程中所面臨問題的基礎(chǔ)上，提出高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的理性選擇。

二、新制度主義社會學的制度構(gòu)建理論及其適用性

治理體系和治理能力是國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。教育治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化在教育領(lǐng)域的映射和具體要求。高等教育是我國教育體系的重要組成部分，高等教育現(xiàn)代化治理是指國家、高校和社會通過一定的科學有效的制度安排，實現(xiàn)合作、協(xié)同、動態(tài)管理高等教育相關(guān)事務(wù)的過程。制度與治理是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。制度通常具有約束性、權(quán)威性和穩(wěn)定性；治理指的是運用一定的手段和方式，對特定的事物加以管理、調(diào)整和改造，使其達到有序狀態(tài)、符合一定要求的活動和過程。制度相對固化，治理相對活化；制度重規(guī)范，治理重管理；制度傾向于文本載明的約束，治理傾向于人的主體性活動。制度是治理的基礎(chǔ)，制度的優(yōu)勢需要轉(zhuǎn)化成治理的效能，而治理的科學性、有效性建立在科學有效的制度基礎(chǔ)之上。制度是否科學有效，要由治理的成效來檢驗，治理效果的好壞從根本上取決于制度是否科學和完善。因此，推進高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就是要適應(yīng)時代變化，既要改革不適應(yīng)高等教育現(xiàn)代化發(fā)展要求的政策法規(guī)，不斷構(gòu)建新的政策法規(guī)，將改革和構(gòu)建科學有效的制度、推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化兩個方面有機結(jié)合起來，實現(xiàn)“制度性治理”，又要推進制度科學性與治理有效性的同步提升，真正把中國特色社會主義高等教育的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成高等教育現(xiàn)代化治理的效能。

完善和發(fā)展具有中國特色的現(xiàn)代化高等教育制度體系，推進高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)制度性治理，就是讓制度的力量在高等教育現(xiàn)代化的進程中得到充分釋放，縱深推進高等教育現(xiàn)代化向制度性治理發(fā)展。高等教育現(xiàn)代化治理范式在向制度性治理轉(zhuǎn)型的過程中會面臨怎樣的矛盾與沖突，如何破解其中的一系列問題，進而厘清高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的路徑選擇，新制度主義社會學的制度構(gòu)建理論對此提供了較為適切的分析工具。

20世紀70年代，西方社會科學領(lǐng)域掀起了復(fù)興制度主義的理論思潮，該思潮重拾制度主義在分析和解釋現(xiàn)實問題中的地位與作用，形成了新制度主義理論體系。新制度主義社會學是其中的重要流派之一，它認為制度是“由社會符號、社會活動和物質(zhì)資源所組成的多層次穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)，它包含以下三大要素：法令規(guī)章(regulative)、規(guī)范(normative)和文化認知(cultural-cognitive)”[6](P.49)。在制度構(gòu)建方面，新制度主義社會學強調(diào)新制度絕不是憑空產(chǎn)生的，它是在舊制度逐漸走向衰敗的過程中有序構(gòu)建的。舊制度的衰敗一般是因為法令規(guī)章、規(guī)范、文化認知三大要素難以融合，無法形成一個有機的結(jié)構(gòu)性整體，進而導(dǎo)致制度在構(gòu)建或維系的過程中崩塌；或者是因為政治、經(jīng)濟、科技、文化等外部環(huán)境發(fā)生變化，使制度中的三大要素產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致制度瓦解。舊制度的衰敗為新制度的產(chǎn)生創(chuàng)造了環(huán)境，即舊制度去制度化是新制度構(gòu)建和維系的前提，只有舊制度完成了去制度化的過程，新制度才能應(yīng)運而生。因此，新制度主義社會學認為，新制度的構(gòu)建包含著舊制度的去制度化與新制度的構(gòu)建和維系兩個動態(tài)過程。

具體而言，新制度主義社會學的制度構(gòu)建理論認為，新制度的構(gòu)建主要發(fā)生在社會規(guī)范、社會關(guān)系和文化—認知三個層面。社會規(guī)范層面主要包括以下內(nèi)容：一是通過一定程序頒布的法律條文；二是社會群體相沿成習的行為準則。如果二者內(nèi)容一致，說明該制度的構(gòu)建相對成功，在今后的維系過程中也相對順利。如果二者相悖或不具有相關(guān)性，則表明該制度構(gòu)建的失敗或仍需完善。在新制度的產(chǎn)生和維系過程中，若出現(xiàn)法律制度供給不足的情況，制度體系的構(gòu)建勢必會陷入規(guī)制性困境。社會關(guān)系層面指的是社會群體間的利益分配和博弈。新制度的誕生導(dǎo)致各社會群體利益的重新分配，社會群體在利益分配時的博弈又會反作用于新制度的產(chǎn)生和維系。因此，處于操作層面的制度應(yīng)該與結(jié)構(gòu)層面的社會關(guān)系保持相當?shù)囊恢滦?，若二者出現(xiàn)相悖的情形，則說明這一制度產(chǎn)生了較為嚴重的問題。文化—認知是新制度主義社會學區(qū)別于其他流派的關(guān)鍵，是該流派在制度構(gòu)建過程中最深層次的思考。新制度主義社會學試圖將制度和文化兩個原本相對割裂的元素有機融合在一起，將文化解讀成制度所擁有的共同價值觀和態(tài)度，理解為慣例、符號或認知的網(wǎng)絡(luò)。新制度主義社會學認為，當行為被重復(fù)并被自我和他人賦予相似的意義時，制度的構(gòu)建過程便實際發(fā)生了。如果新制度的出臺未能被不同的社會群體在文化認知上所接納，那么其所建構(gòu)起來的制度體系就是不穩(wěn)定的，且維系這一制度體系所付出的代價就會相當高昂。

從以上分析可以看出，社會規(guī)范主要關(guān)涉制度的外在表現(xiàn)，需要各主體依據(jù)一定的政策法規(guī)有意識地去遵守；社會關(guān)系主張各主體間的互相認同，以形成一種帶有約束性的共同秩序基礎(chǔ)；文化—認知是制度的最深層次，是潛移默化的“共同信念”，體現(xiàn)著參與者的思想情感和價值取向。社會規(guī)范是社會關(guān)系、文化—認知存在的基礎(chǔ)，完備的政策法規(guī)是各主體間取得共識進而形成共同行動邏輯的前提。此外，若各主體間取得共識、達成共同的行動邏輯將反作用于制度的優(yōu)化和完善，二者與社會規(guī)范相互支持、互為支撐。各主體在社會關(guān)系層面取得共識是在文化—認知層面形成共同信念的基礎(chǔ)，二者的發(fā)展促進雙方認同程度的不斷加深。

高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的核心是實現(xiàn)制度性治理。范式轉(zhuǎn)型不僅涉及政策法規(guī)和社會行為準則、社會群體間的利益分配和博弈等相關(guān)問題，還涉及政府、學校、社會等多元主體間的文化認同問題。主體間存在的利益、權(quán)力、文化的矛盾及差異會在相關(guān)制度體系的建構(gòu)過程中顯現(xiàn)出來。從這個角度看，新制度主義社會學的制度構(gòu)建理論對剖析高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型過程中所遭遇的困境具有很好的解釋力。首先，在社會規(guī)范層面，高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型過程中存在政策法規(guī)體系欠缺完備性的問題。在高等教育現(xiàn)代化發(fā)展過程中存在著相關(guān)制度供給不足問題，無法為范式轉(zhuǎn)型提供充分的法律保障。其次，在社會關(guān)系層面，范式轉(zhuǎn)型過程中存在著多元主體間利益分配的矛盾。政府、高校和社會等主體從各自的需求出發(fā)，為群體利益進行博弈的舉措影響著新制度體系的構(gòu)建，并反作用于新制度的產(chǎn)生和維系。如果高等教育在制度層面和社會關(guān)系層面無法保持相當?shù)囊恢滦?，就會出現(xiàn)二者悖離的問題，治理過程便會出現(xiàn)諸多問題，阻礙高等教育現(xiàn)代化的前進步伐。最后，在文化—認知層面，中國傳統(tǒng)的負向文化樣態(tài)阻礙著高等教育現(xiàn)代化治理制度體系的革新。隨著社會的發(fā)展，原本面對“官僚主義”“熟人社會”等傳統(tǒng)負向文化樣態(tài)選擇緘默的社會群體不再認同這些在歷史發(fā)展過程中產(chǎn)生的畸形文化樣態(tài)，但是這些傳統(tǒng)負向文化樣態(tài)依舊在一定程度上影響著新制度的產(chǎn)生和維系。在制度的合法合規(guī)性相對完備、各主體間的利益沖突趨于平衡的基礎(chǔ)上，如果制度體系的構(gòu)建和延續(xù)依舊深受傳統(tǒng)負向文化樣態(tài)的影響，那么它就不能被各主體在文化—認知層面全部接納，這一制度體系終將是不具備穩(wěn)定性的，維系這一制度需要付出較高的代價。

基于此，本研究借助新制度主義社會學理論，結(jié)合我國高等教育治理范式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的核心目標與價值追求，構(gòu)建我國高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型的三維分析框架(如圖1所示)。該框架從社會規(guī)范、社會關(guān)系、文化—認知三個層面對高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型過程中所產(chǎn)生的矛盾和沖突進行分析，有助于揭示高等教育向制度性治理轉(zhuǎn)型的深層機理，進而描繪出制度性治理轉(zhuǎn)型的路徑選擇。

圖1 高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型的三維分析框架

三、高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型面臨的困境

新制度主義社會學認為組織和制度是緊密結(jié)合的，主張組織生存和制度變遷的核心在于政策法規(guī)、主體間的共同信念、文化認同等層面“合法性”的獲取。也就是說，高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型受到社會規(guī)范、社會關(guān)系以及文化—認知三個層面的綜合影響。在此分析視角下，挖掘制度性治理轉(zhuǎn)型過程中的困境根源同樣需要從三個層面展開。

(一)社會規(guī)范層面：高等教育現(xiàn)代化政策法規(guī)體系欠缺完備性

新制度主義的社會規(guī)范層面主要包括兩個方面：一是社會群體約定俗成的社會行為準則，二是更具強制約束力的法規(guī)條文。[7]如若出現(xiàn)相關(guān)法律制度供給不足的情況，制度體系的構(gòu)建勢必會陷入規(guī)制性困境。探索我國高等教育的現(xiàn)代化道路，必須建構(gòu)完備的高等教育政策法規(guī)體系。

改革開放以來，我國形成了以《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)、《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)、《中華人民共和國學位條例》等8部教育法為統(tǒng)領(lǐng)、16部教育行政法規(guī)和80余部教育部門規(guī)章及若干地方性教育法規(guī)為主體的教育法律體系。[8]然而，在現(xiàn)行的國家教育政策體系中，高等教育現(xiàn)代化治理的指導(dǎo)性政策法規(guī)的完備性仍相對欠缺。例如，高校自主辦學問題自新中國成立以來就為社會各界廣泛討論。改革開放前，高校僅作為教育行政管理部門的一個下設(shè)機構(gòu)，執(zhí)行為國家培養(yǎng)人才的職能，鮮有人關(guān)注人才培養(yǎng)質(zhì)量與高校的社會效益問題。改革開放后，在教育行政管理部門對辦學權(quán)限有所下放的同時，社會這一主體加入到高校的建設(shè)和管理之中，出現(xiàn)了政府、社會、高?！奥?lián)合辦學”的情況，政府逐漸將“運動員”與“裁判員”的雙重身份剝離開來。但多年來，政府就高校辦學自主權(quán)這一熱點詞匯仍沒有一個明晰的界定。如《高等教育法》第十三條、第十四條規(guī)定了國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及教育行政部門對高等教育事業(yè)以及高等教育工作的管理責任，但并沒有明文規(guī)定國家政府部門對高等教育事業(yè)和工作的管理職能與管理方式。[9]

相關(guān)法律制度供給在高校辦學自主權(quán)界定上的缺失，客觀上賦予政府分割高校辦學自主權(quán)的空間。此外，我國現(xiàn)行的高等教育現(xiàn)代化治理的政策法規(guī)在監(jiān)督體系和保障體系等方面也存在一定程度的缺失。在高等教育治理體系和治理能力快速提升的當下，由誰依法對高等教育的現(xiàn)代化改革進行監(jiān)督，由誰對改革進行保障，以及如何監(jiān)督、如何保障等問題均存在一定的制度性空白。據(jù)此可見，構(gòu)建現(xiàn)代化的高等教育治理制度體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須進行全方位的制度改革，多主體共同發(fā)力，進而形成完備的政策法規(guī)體系。

(二)社會關(guān)系層面：高等教育治理主體在利益分配與博弈時產(chǎn)生矛盾

新制度主義社會學在社會關(guān)系層面的一個基本假設(shè)是“行動者的行動原則可表述為最大限度地獲取效益”[10](P.26)。也就是說，制度創(chuàng)新的基本動力是相關(guān)主體追求利益的最大化，進而推動直至最終實現(xiàn)制度創(chuàng)新。若新制度的構(gòu)建影響主體的既得利益，那么制度創(chuàng)新的推進力度就會下降，導(dǎo)致制度創(chuàng)新受阻?？梢?，一項制度能否成功出臺，取決于主體對自身利益的理性計算。政府、高校和社會是高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要參與者，三者形成的多元互動關(guān)系可以有效推動高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型。然而，在向制度性治理轉(zhuǎn)型的過程中，各主體從自身需求出發(fā)，在新制度的構(gòu)建過程中著眼于自身發(fā)展，進行利益的分配和博弈，矛盾的產(chǎn)生在一定程度上阻礙了高等教育現(xiàn)代化的前進步伐。

現(xiàn)代大學應(yīng)該獨立于政府的管理系統(tǒng)之外。早在1810年，洪堡在其備忘錄中對此就有清楚的表述。他說：“國家不應(yīng)指望大學同政府的眼前利益直接地聯(lián)系起來?！盵11](P.126)2017年，《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》出臺，指出要加快推進高等教育領(lǐng)域“放管服”改革。該改革已實施近五年，地方政府和高校在選人用人、績效分配、職稱評審、經(jīng)費使用等方面獲得了更大的辦學自主權(quán)。但是，在當前“雙一流”建設(shè)背景下，高校對政府資源配置的依賴和行政關(guān)系的依附更為密切，“強政府”“弱大學”“社會力量邊緣化”的狀態(tài)依舊沒有得到有效改善?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、《教育法》和《高等教育法》等法律對政府和高校在高等教育活動中的權(quán)限進行了劃分，主要包括高等教育的舉辦權(quán)、辦學權(quán)和監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力，且分屬于政府、高校和社會。但是，在高等教育現(xiàn)代化的過程中依舊存在著部分權(quán)力規(guī)定的模糊、政策法規(guī)存在“真空地帶”等問題。例如，《高等教育法》對高等教育內(nèi)外部治理的相關(guān)要求進行了規(guī)定，但這些偏原則性的規(guī)定并未明晰政府、高校、社會等治理主體間的權(quán)責。政府借助行政權(quán)力，憑借自身優(yōu)勢打破了治理結(jié)構(gòu)的平衡，導(dǎo)致法律規(guī)定難以在部分地區(qū)與部分學校落到實處。[12]再如，《憲法》和《教育法》規(guī)定，國家授予社會力量舉辦各種教育事業(yè)的權(quán)利。但是，由于教育產(chǎn)權(quán)問題的復(fù)雜性，由國家舉辦的公辦高校是否可以舉辦“獨立學院”，這一權(quán)限基本上還牢牢掌握在政府手中。由于政策法規(guī)的缺位，使得政府擁有對高校運行活動的決策權(quán)，在利益的裹挾下，政府將高校領(lǐng)導(dǎo)的任用、資源配置、經(jīng)費使用等權(quán)力收歸自身所有。而且，高等教育的舉辦權(quán)、辦學權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間缺乏制衡，造成高等教育活動中的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力不分，嚴重影響了高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的速度。

(三)文化—認知層面:傳統(tǒng)負向文化樣態(tài)阻礙治理制度體系的革新

任何制度都不是孤立存在的，都會受到文化環(huán)境的影響。大學的地位寓于文化之中，以“學術(shù)”為中心，“權(quán)力”“利益”為“學術(shù)”服務(wù)，若不如此便是錯位的。[13]新制度主義的文化—認知層面指的是形成與制度相符合的文化—認知模式，使處于特定情境中的人們以某種特定的方式思考問題成為一種“理所當然”之舉。[14]如果一項制度受到傳統(tǒng)負向文化樣態(tài)的影響，無法取得各主體在文化—認知層面的認同，那么這一制度終將難以維系。在高等教育現(xiàn)代化建設(shè)進程中，政府、高校和社會三大主體所營造的文化生態(tài)是極其復(fù)雜的，一些歷史上形成的文化“瘡疤”對高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了一定的阻礙。諸如官僚主義、熟人社會理念等均影響著新制度的出臺，進而阻礙著高等教育的現(xiàn)代化發(fā)展。

官僚主義文化從本質(zhì)上講是一種“權(quán)力屈從”思想，“行政化”是權(quán)力屈從思想的集中體現(xiàn)。權(quán)力屈從思想映射在高等教育領(lǐng)域就表現(xiàn)為政府對高校、高校內(nèi)行政部門對師生的管理過于寬泛。1998年《高等教育法》雖然確立了高校的法人地位，但政府對大學學術(shù)事務(wù)的直接干預(yù)仍時有發(fā)生。在政府對高校的管理過程中，存在著高校發(fā)展必須服從和服務(wù)于各級各類政府部門的現(xiàn)象，這無疑會壓縮高校的自主辦學空間，致使高校在一定程度上依然為政府所束縛，無法獨立自主地做好人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務(wù)等本職工作。此外，高校疲于應(yīng)對政府部門各類“紅頭文件”的現(xiàn)象依舊存在，如果回應(yīng)速度過慢或回應(yīng)力度不足，高校在獲取政府資源時就會失去先機。在校內(nèi)行政部門對師生的管理過程中，存在著高校行政人員以管理者的姿態(tài)將自身置于與師生相對的二元對立的位置。在這種情況下，高校行政人員在校內(nèi)制度體系的建設(shè)中往往忽視師生的意見，缺乏基層調(diào)研或僅進行了形式主義的基層調(diào)研。

千百年來，熟人社會的人情世故在中國的社會文化中根深蒂固。熟人社會組織既通過各種規(guī)章要求維系等級化的秩序，同時隱性的規(guī)范規(guī)則又在實際上主導(dǎo)著組織運行，并形成不同的利益團體。[15]雖然我國高校具有鮮明的科層制特征，但圍繞權(quán)力中心人構(gòu)建的圈子卻不是隨機且無序的，而是基于利益互惠、友情、共同的背景出身以及價值觀形成的。因此，高校行政權(quán)力的科層制與熟人社會的共同作用形成了一種“混合”治理的狀態(tài)。有學者選取三所“雙一流”高校，對其熟人社會問題進行研究。研究表明，三所高校的中層管理人員與本校學緣關(guān)系較強，在抽取樣本中，有過在該校求學經(jīng)歷的人員占比分別為92%、83%和92%。[16]近年來，北京市在巡視市管高校時發(fā)現(xiàn)，有的高校“干部人選個別醞釀溝通不夠，領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)兼職、返聘，夫妻、親屬在學校任職現(xiàn)象比較突出”，有的高校教職工互相請托關(guān)照親戚朋友的子女。西南地區(qū)某高校教務(wù)科長就因私下接受同事請托，為其女在緩考中弄虛作假，最終被嚴肅查處。[17]熟人社會理念在高校中的蔓延與高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展理念是完全相悖的，阻礙了我國高等教育現(xiàn)代化建設(shè)和高校內(nèi)涵式發(fā)展的進程。

總之，一項制度必須構(gòu)建在與之相契合的組織文化和制度環(huán)境中，只有在符合組織及其成員思考方式并且內(nèi)化為社會規(guī)則時才能被順利推進和實施。在中國傳統(tǒng)的官本位思想和熟人社會文化的影響下，高等教育現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的各利益主體對待政策法規(guī)的相關(guān)要求只做到了表面遵從，未能在內(nèi)心認同的前提下進行切實有效的貫徹落實。因此，傳統(tǒng)的負向文化樣態(tài)阻礙著高等教育現(xiàn)代化治理制度體系的革新，各項政策在執(zhí)行的過程中往往流于形式，效果不佳。

四、高等教育現(xiàn)代化治理范式轉(zhuǎn)型的路徑選擇

為貫徹落實黨的教育方針，實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?；谏鲜隼Ь撤治?，立足新時代新形勢新要求，高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)型應(yīng)遵循以下三條路徑。

(一)以強化法治思維為中心，構(gòu)建完備健全的高等教育政策法規(guī)體系

高等教育的法治思維是指以提高高校辦學能力和辦學質(zhì)量為根本目標，在高等教育的各個環(huán)節(jié)建立起程序公正、具有法治化價值、各主體內(nèi)心認同的政策法規(guī)體系。探索中國高等教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，必須高度重視并倚賴高等教育法治化的作用。然而，現(xiàn)有的政策法規(guī)完備性不足，部分政策法規(guī)仍然存在著權(quán)責界定不明晰、程序規(guī)范性缺失等問題。為此，構(gòu)建完備健全的高等教育政策法規(guī)體系勢在必行。

首先，政府、高校和社會等主體的權(quán)責必須契約化。進入新時代，政府如何對教育管理工作進行宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督，構(gòu)建完善的教育服務(wù)體系；高校如何做到合理自治，高質(zhì)量履行學術(shù)責任和社會責任；社會如何發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和監(jiān)督監(jiān)管作用；等等，這些都必須有法律法規(guī)制度的介入，以法律和政策的形式確定下來。其次，要建立科學高效的高等教育法治實施體系，確保有法必依。高等教育治理主體間如何合規(guī)、順利地開展治理工作，一方面，需要構(gòu)建政府適度治理、高校主動自治、社會積極參與治理的共商、和諧、互動的“善治”格局；另一方面，要通過宣傳、教育等方式，潛移默化地引導(dǎo)各主體在高等教育治理工作中摒棄故有的人治思維，樹立法治思維，確保治理工作在具備合法性、合規(guī)性的前提下得以有條不紊地展開。最后，要形成強有力的高等教育法治監(jiān)督體系和保障體系。在高等教育政策法規(guī)體系的構(gòu)建過程中，要明確治理保障的相關(guān)內(nèi)容，針對政府、高校等主體依法辦學、依法管理的情況，以基層互相監(jiān)督、自上而下的行政監(jiān)督、自我監(jiān)督、外部參與監(jiān)督相結(jié)合的方式，形成嚴密的法治監(jiān)督體系，做到違法必究。

在教育經(jīng)費及其他教育資源配置過程中，要完善政策和制度供給。在保護各主體合法利益的前提下，多元化完成經(jīng)費及資源配置，進而調(diào)動各主體參與高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的主動性與積極性。例如，英國高等教育法就明確建立了英格蘭、蘇格蘭、威爾士三個大學基金委員會，要求它們?yōu)閰^(qū)域內(nèi)高等教育提供辦學經(jīng)費，并做好教學質(zhì)量評估相關(guān)工作。在澳大利亞的高等教育經(jīng)費中，非教育部資金的部分占經(jīng)費總額的30%。這些規(guī)定和舉措為強化法治思維、構(gòu)建完備健全的高等教育政策法規(guī)體系創(chuàng)造了良好的內(nèi)外部環(huán)境。

(二)以消解利益沖突為核心，實現(xiàn)主體間的多元互動

1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報告中提出，治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。[18](P.4)治理理念的更新和發(fā)展需要政府、市場、社會以及公眾等形成相互承認與信任的統(tǒng)一體。[19]高等教育現(xiàn)代化治理范式向制度性治理轉(zhuǎn)變的目的在于調(diào)和并消解各利益主體間的利益沖突，進而實現(xiàn)主體間的多元互動。新制度主義社會學的制度構(gòu)建理論認為，在新制度的產(chǎn)生和維系過程中，制度這一在操作層面的行為規(guī)范和結(jié)構(gòu)層面的社會關(guān)系應(yīng)保持相當?shù)囊恢滦裕贫鹊膶嵤w現(xiàn)在主體間持續(xù)不斷的互動之中，從而得以維持和轉(zhuǎn)化成制度權(quán)威。因此，明晰政府、高校和社會在高等教育現(xiàn)代化進程中的權(quán)責以及各主體利益得以保障的前提下，使之以政策法規(guī)的形式固定下來，在治理過程中釋放活力是消解利益沖突、實現(xiàn)多元互動的根本途徑。

第一，中央政府在高等教育治理范式轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)做好頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)中央及地方政府、高校和社會群體在高等教育現(xiàn)代化發(fā)展中的利益關(guān)系，不斷加強教育制度化建設(shè)，完善教育投入體制、高校自主辦學監(jiān)管制度體系，下放高等教育活動審批權(quán)限，真正實現(xiàn)政府權(quán)力放得下，認真落實改革的權(quán)力清單、責任清單與負面清單[20]；發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，結(jié)合地方政府及高校特點，指導(dǎo)地方出臺與之相適應(yīng)的高等教育現(xiàn)代化建設(shè)方案；組織專業(yè)的第三方社會團體對高等教育現(xiàn)代化改革與發(fā)展進行監(jiān)督。地方政府既是中央政府與高校聯(lián)系的樞紐，也是地方高等教育的主辦者，要根據(jù)地方需要，制定個性化的高等教育現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃；下放高校辦學自主權(quán)，加強對本地區(qū)高等教育現(xiàn)代化發(fā)展的統(tǒng)籌，以行政指導(dǎo)、信息服務(wù)、監(jiān)督監(jiān)管等為主要內(nèi)容，減少對高校自主辦學的過度干預(yù)。第二，由于高等教育本身的學術(shù)特性以及高校獨有的辦學自主權(quán)，實現(xiàn)大學治理中的行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的合理配置責任愿景已是高校自主有限發(fā)展、落實辦學自主權(quán)的必然趨勢。[21](P.92)高校應(yīng)不斷內(nèi)省，優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，制定科學有效的學校章程和制度，力求實現(xiàn)“大學自主，教授治學”的目標。第三，大力培育和規(guī)范社會教育組織。社會力量在高等教育治理的三大主體中處于明顯的弱勢區(qū)位，究其原因是由于社會教育組織的數(shù)量較少、專業(yè)化程度較低、公眾影響力較弱，使其在高等教育現(xiàn)代化過程中無法實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的多元協(xié)同。首先，各級政府要采取積極的扶持政策，增強社會教育組織的服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督、市場調(diào)節(jié)等職能；其次，要確保社會教育組織的獨立性，切斷與其他二元主體間的“利益往來”；最后，要嚴格社會教育組織的準入機制，切實使社會力量成為高等教育現(xiàn)代化治理的重要主體。

(三)以達成文化認同為旨歸，破除傳統(tǒng)負向文化樣態(tài)壁壘

大學文化是一所大學賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一所大學的靈魂。[22](P.22)新制度主義社會學認為，制度的實施不僅要考慮行動的客觀條件，還必須考慮行動者對行動的主觀理解，只有這樣，才能形成共同理解基礎(chǔ)上的具有文化—認知意義的特定行動。[23]因此，在政府、高校和社會各主體間的利益沖突已經(jīng)趨于平衡的前提下，高等教育政策法規(guī)體系只有被各主體在文化—認知層面所接納，達到主體內(nèi)心的文化認同，這一制度體系才能在高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的進程中順利、高效地發(fā)揮作用，制度的合法性與權(quán)威性才能真正顯現(xiàn)出來。

進入新時代，習近平總書記提出建設(shè)“中國特色社會主義大學”、探索世界一流大學建設(shè)的中國道路，其中就強調(diào)了社會主義核心價值觀對高等教育現(xiàn)代化建設(shè)和大學改革的重要作用。中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與高等教育現(xiàn)代化治理理念的同構(gòu)是增強民族認同、實現(xiàn)制度認同、打破高等教育現(xiàn)代化治理過程中傳統(tǒng)負向文化樣態(tài)壁壘的根本途徑，即將社會主義核心價值觀融入到構(gòu)建高等教育現(xiàn)代化政策法規(guī)體系的過程中。社會主義核心價值觀為高等教育現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供了價值標準和行動方向，反映了建設(shè)社會主義文化強國的根本需要。高校的關(guān)鍵職能是文化傳承，在國家建設(shè)文化強國的戰(zhàn)略布局中處于重要位置。因此，在高等教育現(xiàn)代化進程中，必須始終以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，推進高等教育現(xiàn)代化治理范式的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建高等教育現(xiàn)代化政策法規(guī)體系，有利于政府、高校等治理主體堅持中國特色社會主義的辦學方向，堅定不移地走群眾路線，增強道路自信；有利于構(gòu)建高等教育現(xiàn)代化治理的理論體系，增強理論自信；有利于高校在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下革新工作方式，提升制度自信；有利于破除傳統(tǒng)負向文化樣態(tài)，去除官僚主義、熟人社會的人情世故，提升文化自信，最終形成各主體間的文化認同。