胡 玥 張 琛

（1.中國船舶重工集團環(huán)境工程有限公司，北京 100039；2.中船重工（北京）生態(tài)環(huán)境研究院有限公司，北京 100039）

生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，增進人民的生態(tài)權(quán)益是新時代的重大政治任務。2021年9月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于印發(fā)了《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》（以下簡稱稱“《意見》”），這是繼2020年12月《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》發(fā)布后的又一項生態(tài)保護補償領域的重要文件，將生態(tài)保護補償工作提到一個新的高度。該《意見》梳理提出了生態(tài)保護補償機制的權(quán)責關系、補償方式、分配方法等內(nèi)容，以此進一步發(fā)揮其對生態(tài)保護工作的激勵作用。“生態(tài)保護補償制度”作為生態(tài)文明制度的重要部分，是推進生態(tài)文明建設的重要手段，此舉對環(huán)保行業(yè)發(fā)展是重大利好，對環(huán)保企業(yè)而言也是重大歷史機遇。

一、生態(tài)補償機制的發(fā)展歷程

（一）生態(tài)補償?shù)母拍?/h3>

生態(tài)補償，廣義的概念指對因生態(tài)保護而喪失發(fā)展機會的區(qū)域的居民進行資金、技術(shù)或?qū)嵨锓矫娴难a償，提供優(yōu)惠的發(fā)展政策，補償為提高環(huán)境保護水平而開展的科研、教育活動產(chǎn)生的費用支出；狹義的概念指對因社會經(jīng)濟活動造成生態(tài)系統(tǒng)和自然資源破壞及污染的補償、恢復、綜合治理等一系列措施的總稱。

在我國，生態(tài)補償（Eco-compensation）主要指以保護及可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經(jīng)濟、行政調(diào)節(jié)為主要手段為主，協(xié)調(diào)相關者利益關系，促進補償活動、調(diào)動生態(tài)保護積極性的各種規(guī)則、激勵和協(xié)調(diào)的相關制度安排。其他國家類似的概念有“生態(tài)系統(tǒng)服務付費”（PES）。

這種補償活動通常表現(xiàn)為由生態(tài)環(huán)境損害方通過支付資金或其他非物質(zhì)利益的方式，彌補生態(tài)保護治理方在生態(tài)保護過程中支出的成本和受損利益的行為。生態(tài)保護損害方一般為高污染高排放的工業(yè)企業(yè)單位；生態(tài)保護保護方一般為開展生態(tài)保護活動的地方人民政府、參與環(huán)保治理的社會企業(yè)或個人。這也是當前經(jīng)常提到的 “誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”。

（二）我國生態(tài)補償機制的發(fā)展歷程

2005年，黨的十六屆五中全會首次提出，要求各地人民政府按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制。

2010年，國務院制定《生態(tài)補償條例》，并將其列入立法計劃。

2013年，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，旨在通過市場機制，吸引社會資本投入環(huán)保建設，進一步推動地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制運行。

2016年，《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》出臺，這是我國首個以國務院名義出臺的生態(tài)補償領域文件，標志我國生態(tài)保護補償機制正式邁入了法制化階段。

2020年12月，《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》出臺，這是我國第一部以生態(tài)保護補償命名的法律文件，對多個領域的生態(tài)保護補償機制做出了安排。

2021年9月，《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》由中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發(fā)，將生態(tài)補償范圍進一步擴大到森林、草原、河流等方面，生態(tài)補償途徑也得到進一步明確。

（三）相關財稅政策

根據(jù)2008年4月發(fā)布的《國務院關于機構(gòu)設置的通知》以及相關法律法規(guī)規(guī)定，國務院各部門所定義的生態(tài)補償事務主要包括發(fā)展改革委、財政、國土資源、環(huán)保、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、統(tǒng)計等。其中，發(fā)展改革委會同財政部主要負責生態(tài)補償工作的重大問題、部際協(xié)調(diào)及統(tǒng)籌安排等；其他主管部門分工負責具體承擔、生態(tài)補償工作實施督促指導和資金分配使用的監(jiān)督考核。

我國現(xiàn)行生態(tài)補償有關法律法規(guī)及政策具有以下三個特點：一是森林、礦區(qū)環(huán)境治理領域居多；二是生態(tài)補償政策文件多，相關法律法規(guī)文件少；三是生態(tài)補償?shù)牧x務主體更多針對的是地方政府，很少直接針對個人及企業(yè)（個人方面如林地退耕還林，企業(yè)方面如礦產(chǎn)資源開發(fā)等）。

縱向財政轉(zhuǎn)移支付、橫向財政轉(zhuǎn)移支付以及生態(tài)稅費是我國現(xiàn)行生態(tài)補償?shù)呢敹愓叩娜箢悆?nèi)容?？v向財政轉(zhuǎn)移支付是縱向生態(tài)補償機制的支撐，就是從中央到地方由上到下的補償機制，自2012年以來，國家每年通過財政轉(zhuǎn)移支付安排的生態(tài)補償資金總額近800億元人民幣。主要補償范圍包括節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務、國土資源氣象三大方向，“節(jié)能環(huán)?！鳖惏ㄗ匀簧鷳B(tài)保護、天然林的保護、退耕還林、荒漠治理、退牧還草、已墾草原修復；“農(nóng)林水事務”類包括農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、南水北調(diào)、農(nóng)村綜合開發(fā)；“國土資源氣象等事務”類包括國土資源事務、海洋管理事務等。

橫向財政轉(zhuǎn)移支付是橫向補償機制的支撐，指同級地方政府之間財政資金的相互轉(zhuǎn)移，如一些生態(tài)功能區(qū)可能為下游地區(qū)或周邊地區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品，通過省與省、城市與城市之間生態(tài)合作方式開展橫向補償。目前，國家橫向生態(tài)補償試點成功例子有浙江對安徽、陜西對甘肅針對水資源保護的補償，相對縱向補償方式具體實踐案例相對較少，也是此次《意見》中重點推動的生態(tài)補償方向，目的是在保障生態(tài)保護公平性的同時，為國家分擔一定的財政壓力。

生態(tài)稅費又稱綠色稅或環(huán)境稅，主要指為實現(xiàn)特定的環(huán)保目標而對一切開發(fā)及利用環(huán)境資源的單位和個人，按其對環(huán)境資源的開發(fā)、利用、污染及破壞程度進行征收的稅收。目前，我國僅存在體現(xiàn)生態(tài)補償原則的收費項目，尚未建立以保護生態(tài)環(huán)境為目的的稅收體系，收費項目包括排污費、草原植被恢復費、水資源費、海域使用金、砂石資源費、水土保持補償費、礦產(chǎn)資源補償費、森林植被恢復費等。

二、“十四五”期間環(huán)保企業(yè)的發(fā)展思路

根據(jù)《意見》，全國重點生態(tài)功能區(qū)將是國家深化生態(tài)保護補償制度縱向補償重點區(qū)域。根據(jù)2015年，原環(huán)保部和中科院共同修編的《全國生態(tài)功能區(qū)劃（修編版）》內(nèi)容，全國生態(tài)功能區(qū)主要劃分為水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、土壤保持、防風固沙、洪水調(diào)蓄、農(nóng)產(chǎn)品提供、林產(chǎn)品提供、大都市群、重點城鎮(zhèn)群等9類，全國范圍內(nèi)確定了 63 個重要生態(tài)功能區(qū)。

“十四五”期間，環(huán)保企業(yè)應以環(huán)保政策為導向，結(jié)合當前生態(tài)功能區(qū)域市場開拓的基礎，重點聚焦長江經(jīng)濟帶、黃河流域、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略區(qū)域，瞄準水源涵養(yǎng)、土壤保持、洪水調(diào)蓄、大都市群、重點城鎮(zhèn)群幾個生態(tài)功能區(qū)域規(guī)劃開展工作，進行業(yè)務拓展與市場深耕。

三、“十四五”期間環(huán)保企業(yè)業(yè)務布局的聚焦區(qū)域

面向長江經(jīng)濟帶生態(tài)功能區(qū)域，環(huán)保企業(yè)可以在四川、貴州等長江中上游水源涵養(yǎng)、土壤保持以及成都、黔中城鎮(zhèn)群生態(tài)功能區(qū)形成產(chǎn)業(yè)基礎，同時向財政情況較好、優(yōu)質(zhì)項目較多的湖北、江蘇等長江中下游及淮河流域生態(tài)功能區(qū)域開展業(yè)務布局。此外，努力尋求在大都市群生態(tài)功能區(qū)域?qū)崿F(xiàn)項目突破。

面向黃河流域生態(tài)功能區(qū)域，環(huán)保企業(yè)可在山西、山東、河南等黃河流域水源涵養(yǎng)、土壤保持、洪水調(diào)蓄以及太原、中原重點城鎮(zhèn)群生態(tài)功能區(qū)形成產(chǎn)業(yè)基礎，深耕汾渭平原、山東城鎮(zhèn)群生態(tài)功能區(qū)市場。同時，在新疆、河套平原、三江源等水源涵養(yǎng)、土壤保持生態(tài)功能區(qū)開展業(yè)務布局。

面向京津冀生態(tài)功能區(qū)域，努力在雄安新區(qū)、北京、天津等京津冀城鎮(zhèn)群生態(tài)功能區(qū)形成產(chǎn)業(yè)基礎，積極搶抓京津冀大都市群生態(tài)功能區(qū)內(nèi)重點示范項目。

面向粵港澳大灣區(qū)，可主要攻關珠海、澳門市場，力爭在珠三角大都市群生態(tài)功能區(qū)建立產(chǎn)業(yè)基礎。

四、“十四五”期間環(huán)保企業(yè)項目市場的重點領域

“十四五”期間，隨著國家不斷提高環(huán)保治理要求、擴展治理內(nèi)涵，環(huán)保項目內(nèi)容逐步從“單領域治理”向“區(qū)域大生態(tài)保護”治理轉(zhuǎn)變，從國家生態(tài)保護補償機制改革方向來看，主要以EPC+融資、BOT/BOO、EOD等項目類型為補償模式改革切入點。EPC+融資類項目方面，鄉(xiāng)村振興相關的土地綜合整治及修復項目（主要以土地增減掛鉤、旱改水、占補平衡形式為主）具備回款周期短、盈利情況好、惠及民生改善效果顯著的特點，是未來優(yōu)質(zhì)項目市場的重點。

以BOT/BOO、EOD等模式為主的經(jīng)營性綜合投資類項目，由于前期及當前大量在建項目也將在“十四五”期間逐步轉(zhuǎn)入運營階段，企業(yè)收入方式也將逐步由短期施工利潤向持續(xù)運營收益轉(zhuǎn)變。各生態(tài)功能區(qū)域特別是由于財政能力有限沒有充分開展生態(tài)建設的地方政府，都有建設及長期運營環(huán)保重要設施的需求，特別是污水處理設施、供水設施、固廢資源化利用設施等，踐行“受益者付費”的多元化補償市場機制探索工作，在當?shù)孛裆?jīng)濟發(fā)展中體現(xiàn)生態(tài)價值。

開展此類項目內(nèi)涵豐富，在經(jīng)濟效益層面，多種形式的林下經(jīng)濟增加了收入來源，同時抓住“雙碳”發(fā)展機遇，探索碳匯林業(yè)務，豐富收入渠道；在生態(tài)效益方面，此類項目可提高森林質(zhì)量，增加森林面積，對項目區(qū)水源涵養(yǎng)、水土保持、氣候調(diào)節(jié)、固碳釋氧、空氣凈化等具有促進作用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；社會效益層面，此類項目可增加木材儲備和供應，保障國家木材安全。同時，還可以擴大項目區(qū)群眾就業(yè)機會，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加林農(nóng)經(jīng)濟收入，有效助力國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

五、環(huán)保企業(yè)市場前期客戶公關的重要性

在核心業(yè)務已扎根的生態(tài)功能區(qū)以及國家生態(tài)治理重點區(qū)域內(nèi)做好各在建項目的實施工作，并依托已有客戶資源基礎，加強所在地政府客戶維護工作。

一方面，通過在建項目，積極總結(jié)歸納項目商業(yè)模式、盈利模式與運營管理模式上的經(jīng)驗，加強與政府客戶在補償機制路徑上的溝通與探討，深度挖掘客戶需求，尋找雙方共同利益點，力爭把已有項目打造成生態(tài)補償機制改革試點共同課題，促成試點示范，為后續(xù)相關政策落實階段業(yè)務高質(zhì)量拓展奠定先期基礎。

另一方面，重點加強對客戶前期公關力度，力爭參與地方政府“十四五”期間等重點環(huán)保項目規(guī)劃布局、方案編制等前期工作，借助政府資源，為企業(yè)獲取一批盈利性強、示范效益突出的優(yōu)質(zhì)試點示范性項目。與此同時，依托試點項目，積極謀求與政府客戶共同開展環(huán)境交易權(quán)模式的探索與實施，不僅為政府客戶在落實生態(tài)保護補償機制改革工作中提供平臺，同時為環(huán)保企業(yè)擴大區(qū)域市場份額，培育新業(yè)務，創(chuàng)新盈利模式覓得先機，通過形成與政府客戶間互利共贏合作模式，不斷鞏固與客戶緊密關系，實現(xiàn)在重點業(yè)務區(qū)域資源鞏固與持續(xù)深耕發(fā)展。

六、環(huán)保企業(yè)要積極尋求參與生態(tài)保護補償制度政策制定工作

抓住2025年前后各地研究落實深化生態(tài)保護補償制度改革政策的窗口期，加強行業(yè)政策及戰(zhàn)略研究力度，跟蹤研判政府、客戶在生態(tài)保護補償?shù)拳h(huán)保領域工作實施中的痛點和需求，結(jié)合已有項目實際運營經(jīng)驗，形成一套行之有效的“政策服務包”，積極尋求與生態(tài)環(huán)境部等國家有關部委在環(huán)保政策研究上的合作。爭取在早期、高層次參與“十四五”期間生態(tài)保護補償?shù)葒噎h(huán)保政策研究制定工作，力爭將已有項目打造為國家生態(tài)補償制度改革試點示范工程，形成良好的示范效應。

七、結(jié)語

我國提出的“深化生態(tài)保護補償制度改革”從描述上一改以往文件中的“機制”為“制度”，更加說明了改革的決心和力度。作為環(huán)保企業(yè)，特別是在“十四五”期間，要抓住國家深化生態(tài)補償制度的窗口期，結(jié)合國家中長期重點發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合自身業(yè)務特點和已有市場資源，對企業(yè)自身中長期發(fā)展思路進行認真梳理與謀劃，把握行業(yè)發(fā)展大勢，聚焦全國重點生態(tài)功能區(qū)，優(yōu)化業(yè)務布局?？壳伴_拓市場，并且圍繞生態(tài)補償制度改革重點依附的EPC+融資、BOT/BOO、EOD等項目類型，不斷拓展業(yè)務范疇，創(chuàng)新業(yè)務模式。同時，環(huán)保企業(yè)要憑借豐富的項目實踐經(jīng)驗，通過積極參與國家生態(tài)保護補償制度相關政策的制定工作，更好地助推國家生態(tài)保護補償制度深化改革的步伐，為國家生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興發(fā)展以及“碳中和、碳達峰”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，貢獻環(huán)保企業(yè)的重要力量。