黃大芬，華國慶

(安徽大學(xué) 法學(xué)院暨經(jīng)濟(jì)法制研究中心，安徽 合肥 230601)

2020年4月，財(cái)政部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》(以下簡稱《資金管理辦法》)，首次規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟中的損害賠償資金以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用可參照《資金管理辦法》規(guī)定管理。但是“如何參照管理”未有明確規(guī)定，只是為未來探索生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管提供了初步的可行性支撐。2020年5月通過的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)，首次規(guī)定了生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償，并以立法形式規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任”，同時(shí)擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的索賠范圍，實(shí)現(xiàn)了與生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的統(tǒng)一化。司法實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金始終分開化監(jiān)管，不僅不利于資金使用效益最大化，反而人為加大了資金管理使用的難度和成本。本文從資金屬性和索賠范圍視角詮釋，將以環(huán)境公益為導(dǎo)向，以純粹生態(tài)環(huán)境損害為索賠客體而主張的賠償資金概括為生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金。并以《資金管理辦法》和《民法典》的頒布為契機(jī)，提出實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的制度構(gòu)想，以破解資金索賠不到位、管理不規(guī)范、使用不及時(shí)的困境。

一、生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)考量

在環(huán)境公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度并行實(shí)施下，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金主要涵蓋了環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)索賠的環(huán)境公益訴訟損害賠償資金以及政府部門索賠的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。通過梳理現(xiàn)有規(guī)范和具體案例，綜合考察生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金分開化監(jiān)管的現(xiàn)狀，為后續(xù)實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌監(jiān)管提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)規(guī)范層面

目前，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金監(jiān)管問題尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一，主要分散于環(huán)境公益訴訟賠償資金和生態(tài)環(huán)境損害賠償資金相關(guān)規(guī)范中(見表1)。

表1 生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理相關(guān)規(guī)定

表1(續(xù))

表1(續(xù))

關(guān)于環(huán)境公益訴訟賠償資金的現(xiàn)有規(guī)范，最早見于2015年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，首次明確了環(huán)境民事公益訴訟被告應(yīng)當(dāng)賠償?shù)母黜?xiàng)費(fèi)用及其用途。(1)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第24條規(guī)定，人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗(yàn)、鑒定等必要費(fèi)用，可以酌情從上述款項(xiàng)中支付。2020年印發(fā)的《資金管理辦法》提出了環(huán)境民事公益訴訟中的損害賠償資金、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用可以參照該辦法規(guī)定管理。同年通過的《民法典》擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的賠償范圍，增加規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失”。部分地市制定的環(huán)境公益訴訟資金辦法，對(duì)環(huán)境公益訴訟資金的來源、使用及管理作了專門性規(guī)定。從表1可以看出，部分地市制定的環(huán)境公益訴訟資金辦法，對(duì)于環(huán)境公益訴訟資金的概念界定基本一致，多是指對(duì)相關(guān)主體提起環(huán)境公益訴訟涉及的“合理費(fèi)用”或者“訴訟費(fèi)用”“支出的資金”進(jìn)行“補(bǔ)助(救濟(jì))的專項(xiàng)資金”。對(duì)于環(huán)境公益訴訟資金的來源、用途及管理規(guī)定差異較大。首先，在資金來源方面，泰州市和昆明市規(guī)定環(huán)境公益訴訟資金來源既包括環(huán)境公益訴訟賠償資金，也包括財(cái)政撥款、刑事處罰金或沒收財(cái)產(chǎn)、社會(huì)捐贈(zèng)以及存款利息等。海南省規(guī)定的資金來源僅包括省級(jí)財(cái)政撥款。其次，在資金用途方面，泰州市和昆明市規(guī)定環(huán)境公益訴訟資金用途包括生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)、訴訟支出以及對(duì)無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權(quán)案件的受害人進(jìn)行救助等。海南省則將資金用途限定為訴訟支出。可見，部分地市規(guī)定的環(huán)境公益訴訟資金與《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》中表述的“環(huán)境公益訴訟被告應(yīng)當(dāng)賠償?shù)馁M(fèi)用”是兩種不同的概念。前者是指以國家財(cái)政撥款為主，同時(shí)納入損害賠償金、刑事罰金和沒收財(cái)產(chǎn)以及自愿捐贈(zèng)等多種來源，主要用于補(bǔ)助和救濟(jì)環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用。而后者是指由環(huán)境公益訴訟被告支付的應(yīng)當(dāng)用于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和修復(fù)的費(fèi)用以及其他必要合理的訴訟支出費(fèi)用。(2)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第22條規(guī)定，原告請(qǐng)求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持。其中，“應(yīng)當(dāng)用于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和修復(fù)的費(fèi)用”包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用(3)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第20條第2款、第3款規(guī)定，人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用和監(jiān)測、監(jiān)管等費(fèi)用。以及恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失費(fèi)用。(4)這里需要說明的是，《民法典》通過后，環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐將不再需要借道“恢復(fù)原狀”責(zé)任主張生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。因此，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的期間服務(wù)功能損失也將由“恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失”修改為名副其實(shí)的“修復(fù)期間服務(wù)功能損失”。最后，在資金管理方面，各地的資金管理做法各有不同。如泰州市財(cái)政局設(shè)立環(huán)境公益訴訟資金賬戶，實(shí)行“收支兩條線”管理。海南省設(shè)立省級(jí)環(huán)境公益訴訟資金，實(shí)行國庫集中支付，單獨(dú)核算。昆明市環(huán)保局設(shè)立救濟(jì)資金專門賬戶，進(jìn)行統(tǒng)一核算和管理。從現(xiàn)有規(guī)范來看，環(huán)境公益訴訟賠償資金的管理和使用缺乏全國統(tǒng)一的規(guī)定，部分省市自行制定的環(huán)境公益訴訟資金辦法差異較大，地方色彩較為濃厚，不利于資金管理的規(guī)范化。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的相關(guān)規(guī)范，2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)界定了“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”的范圍和來源。2019年《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》)首次在司法解釋中明確“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”的范圍。2020年印發(fā)的《資金管理辦法》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理相關(guān)問題作出專門規(guī)定，并且將環(huán)境民事公益訴訟賠償資金納入可參照管理范疇。部分省市制定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金辦法內(nèi)容大多相似，都是在《改革方案》的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方探索實(shí)踐，在資金范圍、資金來源等方面有所創(chuàng)新。首先，在術(shù)語采用方面，法律術(shù)語表述相對(duì)統(tǒng)一，相關(guān)政策文件、司法解釋基本采用“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”表述。其次，在資金范圍方面，現(xiàn)有規(guī)定基本一致，主要包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、(5)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第12條第1款、第2款規(guī)定，受損生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法判決被告承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，并同時(shí)確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用，修復(fù)期間的監(jiān)測、監(jiān)管費(fèi)用，以及修復(fù)完成后的驗(yàn)收費(fèi)用、修復(fù)效果后評(píng)估費(fèi)用等。生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失費(fèi)用、(6)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第12條第3款規(guī)定，原告請(qǐng)求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能損失的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決。生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，(7)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第13條規(guī)定，受損生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)，原告請(qǐng)求被告賠償生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決。以及其他必要合理的訴訟支出費(fèi)用。(8)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第14條規(guī)定，原告請(qǐng)求被告承擔(dān)下列費(fèi)用的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決：(一)實(shí)施應(yīng)急方案以及為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大采取合理預(yù)防、處置措施發(fā)生的應(yīng)急處置費(fèi)用；(二)為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和訴訟支出的調(diào)查、檢驗(yàn)、鑒定、評(píng)估等費(fèi)用；(三)合理的律師費(fèi)以及其他為訴訟支出的合理費(fèi)用。再次，在資金來源方面，整體呈擴(kuò)大趨勢(shì)。中央層面，資金來源在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟之外增加了賠償義務(wù)人主動(dòng)繳納，并將環(huán)境民事公益訴訟賠償資金納入?yún)⒄展芾矸懂?。地方層面，各省市生態(tài)環(huán)境損害賠償資金辦法規(guī)定的資金范圍和來源普遍寬泛于中央層面，在中央層面明確規(guī)定的資金來源之外，還包括了環(huán)境公益訴訟賠償資金和環(huán)境污染刑事案件的罰金或沒收的財(cái)產(chǎn)(變賣所得)。再次，在資金用途方面，相關(guān)政策文件、司法解釋的規(guī)定都十分明確，主要用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)及其相關(guān)支出。最后，在資金管理方面，《資金管理辦法》將《改革方案》中規(guī)定的上繳“同級(jí)國庫”細(xì)化為“賠償權(quán)利人指定部門、機(jī)構(gòu)的本級(jí)國庫”。各省市資金辦法多數(shù)與《資金管理辦法》保持一致，但也有不同規(guī)定。如河北省規(guī)定為“賠償權(quán)利人同級(jí)國庫”，麗水市規(guī)定為“損害地同級(jí)國庫”。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，“本級(jí)國庫”“同級(jí)國庫”可以是中央、省級(jí)以及市級(jí)中的任何一級(jí)國庫。這就導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償資金從中央到地方，被層層劃分管理，人為增添了資金層層審批的負(fù)擔(dān)，也不利于資金的統(tǒng)籌使用。

(二)案例層面

在司法實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理情況主要體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具體案件中。以“環(huán)境公益訴訟+民事案件+一審判決書”為關(guān)鍵詞共檢索出94篇判決書，去除部分不屬于環(huán)境民事公益訴訟的15起案件，剩下的79起案件中，有19起案件不涉及損害賠償資金的管理，有8起案件未寫明損害賠償資金應(yīng)交付的對(duì)象或管理主體。從其余52起案件對(duì)于環(huán)境公益訴訟損害賠償資金的管理情況可以看出，環(huán)境公益訴訟賠償資金的現(xiàn)有管理形式共存在9種，分別是交付至環(huán)保專項(xiàng)資金賬戶、法院指定專門賬戶、法院執(zhí)行款賬戶、環(huán)?；鹳~戶、財(cái)政局賬戶、環(huán)保廳賬戶、國庫、檢察院賬戶以及生態(tài)環(huán)境損害(修復(fù))賠償資金賬戶進(jìn)行管理。根據(jù)不同管理形式在案件中占比情況，可以將上述管理形式區(qū)分為四個(gè)階層。第一階層是案件數(shù)量相對(duì)最多的管理形式，主要為生態(tài)環(huán)境損害(修復(fù))賠償資金賬戶管理，占比35%。第二階層為案件數(shù)量相對(duì)較多的管理形式，包括法院指定專門賬戶、財(cái)政局賬戶以及環(huán)保專項(xiàng)資金賬戶管理，分別占比15%、14%以及12%。第三階層為案件數(shù)量相對(duì)較少的管理形式，包括法院執(zhí)行款賬戶、環(huán)?；鹳~戶以及上繳國庫管理模式，分別占比4%、8%以及8%。第四階層為案件數(shù)量相對(duì)最少的管理模式，包括環(huán)保廳賬戶以及檢察院賬戶管理模式，各占比2%。由此可見，司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟賠償資金管理形式多樣，管理主體眾多。

以“生態(tài)環(huán)境損害賠償+民事案件+一審判決書”為關(guān)鍵詞共檢索出92份判決書，剔除不屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的68起案件，剩下的24起案件，有6起案件不涉及損害賠償資金的管理，有8起案件未寫明損害賠償資金應(yīng)交付的對(duì)象或管理主體。從其余10起案件關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理情況可以看出，司法實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理形式共存在5種，分別是交付至生態(tài)環(huán)境局指定賬戶、財(cái)政局賬戶、法院賬戶、環(huán)境公益訴訟資金賬戶以及國庫等進(jìn)行管理。其中，財(cái)政局賬戶管理形式占比最多，達(dá)到40%；上交國庫以及環(huán)境公益訴訟資金賬戶管理形式次之，各占比20%；生態(tài)環(huán)境局指定賬戶以及法院賬戶管理模式最少，分別占比10%。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金在具體案例中涉及的管理模式主要集中于財(cái)政局賬戶、環(huán)境公益訴訟資金賬戶以及上交國庫三種。

綜合上述，兩種案件中的生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理，可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理模式多樣，存在多種管理主體，且不同案件類型中的資金管理模式存在交叉和重疊。比如，環(huán)境公益訴訟案件與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件都包含了財(cái)政局賬戶以及上交國庫管理模式，環(huán)境公益訴訟案件涉及的法院執(zhí)行款賬戶、環(huán)保專項(xiàng)資金賬戶與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件存在的法院指定賬戶、環(huán)境公益訴訟資金賬戶管理模式實(shí)質(zhì)相同。

二、生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的邏輯檢視

生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金是以維護(hù)環(huán)境公共利益為導(dǎo)向，由不同主體依據(jù)不同索賠路徑而產(chǎn)生的賠償資金之和。社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)依據(jù)環(huán)境公益訴訟制度以及政府部門依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度分別索賠的兩種資金，共同構(gòu)成生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金。資金的最終用途都是為了救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效修復(fù)?；诠餐膬r(jià)值導(dǎo)向，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金所涵蓋的兩種資金在資金屬性、資金來源以及資金用途等方面具有高度的共性與競合之處，為實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌監(jiān)管提供了內(nèi)在合理性支撐。

(一)資金屬性相同

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金都是針對(duì)純粹生態(tài)環(huán)境損害展開的索賠，也即賠償?shù)睦鎸?duì)象是生態(tài)環(huán)境本身，相對(duì)于具體的人身財(cái)產(chǎn)損害，生態(tài)環(huán)境本身損害是一種抽象的不具備實(shí)體的存在。對(duì)生態(tài)環(huán)境本身損害的救濟(jì)，需要有公共利益代表者以及公共利益維護(hù)者的共同參與。由此，以社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)為主體的公共利益代表者和以政府部門為主體的公共利益維護(hù)者，分別通過環(huán)境公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，共同實(shí)現(xiàn)維護(hù)和救濟(jì)環(huán)境公共利益的目標(biāo)?；趯?duì)環(huán)境公共利益的共同追求，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金的本質(zhì)屬性都帶有強(qiáng)烈的環(huán)境公益色彩。

(二)資金來源競合

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金的資金來源(支付)對(duì)象、資金來源方式存在部分競合。首先，資金來源對(duì)象方面?！陡母锓桨浮芬?guī)定了三種生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的適用情形，可以概括為造成生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害情形。(9)根據(jù)《改革方案》第3條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的情形主要有三種：一是發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；二是在國家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；三是發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定環(huán)境公益訴訟適用情形包括造成生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害以及具有損害重大風(fēng)險(xiǎn)兩種情形。(10)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第1條規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法第五十五條、環(huán)境保護(hù)法第五十八條等法律的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理?！币虼?，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)與環(huán)境公益訴訟的適用情形存在競合，共同適用于造成生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害情形。通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)索賠的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與通過環(huán)境公益訴訟訴賠的環(huán)境公益訴訟賠償資金，具有部分競合的資金來源對(duì)象。即造成生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害的行為人是生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金共同的索賠對(duì)象。

其次，資金來源方式方面。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金來源方式主要包括生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。環(huán)境公益訴訟賠償資金來源方式較為單一，主要是環(huán)境公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟三種資金來源方式在適用程序上存在一定的銜接關(guān)系。在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的順位上，《改革方案》已經(jīng)明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間的順位上，《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》僅對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的審理順位作出規(guī)定，在起訴、受理程序上沒有優(yōu)先順位限制。依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不屬于環(huán)境公益訴訟的訴前程序，同時(shí)環(huán)境公益訴訟能夠先于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提起，符合受理?xiàng)l件的人民法院應(yīng)當(dāng)受理。針對(duì)同一生態(tài)環(huán)境損害行為，將會(huì)存在同時(shí)或先后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟的情形。滿足“有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害”(11)《生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干規(guī)定》第18條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。”條件的，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟可以先后補(bǔ)充提起。對(duì)于前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，允許生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟相互補(bǔ)充索賠，會(huì)造成針對(duì)同一生態(tài)環(huán)境損害行為，存在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟兩種索賠路徑的競合，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金的來源競合。

(三)資金用途相近

根據(jù)《改革方案》的相關(guān)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理和使用應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“修復(fù)有效”的制度目標(biāo)。(12)《改革方案》規(guī)定：“到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！薄皯?yīng)賠盡賠”的核心是“對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人嚴(yán)格實(shí)行賠償制度”。要求賠償義務(wù)人支付生態(tài)環(huán)境損害賠償資金并不是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)淖罱K目的，承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任才是首要目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的功能在于促進(jìn)和保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)有效?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟賠償資金“應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境”。

從資金構(gòu)成角度出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金的具體用途相近但不相同。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失費(fèi)用、造成生態(tài)環(huán)境永久性損害的服務(wù)功能損失以及其他必要合理訴訟支出費(fèi)用。環(huán)境公益訴訟賠償資金具有相同的資金構(gòu)成。首先，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用在兩類資金中用途相同，都是用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境。其次，《民法典》通過后，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失被生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失正式取代，實(shí)現(xiàn)了兩種資金期間服務(wù)功能損失的統(tǒng)一化。再次，《民法典》擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的賠償范圍，將造成生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失也納入環(huán)境公益訴訟賠償資金的范圍。最后，其他必要合理訴訟支出費(fèi)用在兩類資金中用途相同。這項(xiàng)費(fèi)用具體包括應(yīng)急處置類費(fèi)用、調(diào)查鑒定類費(fèi)用以及律師費(fèi)等訴訟類費(fèi)用，受償主體為實(shí)際支出主體。

三、生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的范圍界定

從責(zé)任承擔(dān)方式與賠償資金相結(jié)合的視角出發(fā)，《民法典》通過后，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金主要依據(jù)的責(zé)任承擔(dān)方式發(fā)生了質(zhì)的變化。一是以立法形式規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，讓環(huán)境公益訴訟可以不再借道“恢復(fù)原狀”責(zé)任主張生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，[1]避免“恢復(fù)原狀”責(zé)任與“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任之間的沖突。二是擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的賠償范圍?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》中規(guī)定的服務(wù)功能損失僅包括“生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失”，并沒有生態(tài)環(huán)境永久性損害造成的損失。三是增加了環(huán)境污染、生態(tài)破壞侵權(quán)的懲罰性賠償。

(一)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用

生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用是生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的重要組成部分，也是不同主體主要索賠的費(fèi)用。從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的索賠條件來看，索賠生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用需要滿足3個(gè)條件，一是發(fā)生生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害。根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害是追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的必要條件，與生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的適用條件相契合?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定的環(huán)境公益訴訟適用情形既包括發(fā)生生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害情形，也包括具有生態(tài)環(huán)境損害重大風(fēng)險(xiǎn)情形。因此，環(huán)境公益訴訟中主張生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用需要區(qū)分是否屬于發(fā)生生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害情形。二是具備生態(tài)環(huán)境修復(fù)可能。是否具備生態(tài)環(huán)境修復(fù)可能需要進(jìn)行科學(xué)判斷，同時(shí)也要考慮修復(fù)成本與修復(fù)效果之間的平衡。如果修復(fù)成本與修復(fù)效果之間明顯失衡，應(yīng)當(dāng)以更合理的方式安排和使用生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。三是賠償義務(wù)人或者侵權(quán)人無法履行或拒絕履行修復(fù)義務(wù)。主要包括兩種情形，一種情形是賠償義務(wù)人或者侵權(quán)人具備自行修復(fù)能力，但是拒絕自行修復(fù)。另一種情形是賠償義務(wù)人或者侵權(quán)人不具備自行修復(fù)的能力并且拒絕委托有修復(fù)能力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)。

從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的索賠依據(jù)來看，目前為止，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用仍需適用不同的責(zé)任承擔(dān)方式。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用屬于“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任承擔(dān)方式的表現(xiàn)形式和自然延伸，是以賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用形式實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)環(huán)境之目的。賠償只是一種手段，修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境才是索賠的最終目的。環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中“恢復(fù)原狀、賠償損失”責(zé)任承擔(dān)方式存在普遍的以此替彼現(xiàn)象，使“賠償損失”責(zé)任承擔(dān)方式具有強(qiáng)烈的代替“恢復(fù)原狀”責(zé)任承擔(dān)方式的傾向。[2]環(huán)境公益訴訟賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)屬于“恢復(fù)原狀”責(zé)任承擔(dān)方式適用不能時(shí)，替代履行的“價(jià)值賠償”，區(qū)別于“賠償損失”責(zé)任承擔(dān)方式對(duì)應(yīng)的金錢賠償，仍屬于“恢復(fù)原狀”責(zé)任承擔(dān)方式的范疇，而不是“賠償損失”責(zé)任承擔(dān)方式的突破適用。[3]《民法典》生效后，環(huán)境公益訴訟也可以直接適用“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”責(zé)任承擔(dān)方式，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用在兩種資金中的索賠依據(jù)統(tǒng)一化。

從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的數(shù)額認(rèn)定來看，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用通常采用環(huán)境損害司法鑒定的方式認(rèn)定?？紤]到司法鑒定成本較高，有個(gè)別省市開始在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)踐中探索簡易評(píng)估認(rèn)定程序，(13)如安徽池州月亮湖水污染生態(tài)環(huán)境損害案，經(jīng)專家測算，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用在50萬元以下，采用簡易評(píng)估認(rèn)定程序進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。在一定程度上緩解了對(duì)環(huán)境損害司法鑒定的過度依賴。與此同時(shí)，環(huán)境公益訴訟中索賠的“天價(jià)”生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用執(zhí)行難問題仍然突出。相較之下，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中索賠的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用在數(shù)額認(rèn)定、費(fèi)用執(zhí)行方面更具優(yōu)勢(shì)。

基于上述分析，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用具有相同的適用條件、共同的責(zé)任承擔(dān)方式，應(yīng)當(dāng)全部納入資金統(tǒng)籌監(jiān)管的范疇。同時(shí)，顧及生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用在數(shù)額認(rèn)定方面具有的靈活處理優(yōu)勢(shì)，在資金統(tǒng)籌監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)更多考慮生態(tài)環(huán)境損害賠償資金索賠的優(yōu)先性。

(二)服務(wù)功能損失費(fèi)用

服務(wù)功能損失包括期間服務(wù)功能損失和服務(wù)功能永久性損害造成的損失。不同類型的服務(wù)功能損失依據(jù)的責(zé)任承擔(dān)方式也有所不同。期間服務(wù)功能損失主要依據(jù)“修復(fù)生態(tài)環(huán)境(恢復(fù)原狀)”和“賠償損失”兩種責(zé)任承擔(dān)方式的共同適用。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金中的期間服務(wù)功能損失主要為生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的期間服務(wù)功能損失主要是恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失。(14)《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第21條規(guī)定，原告請(qǐng)求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的，人民法院可以依法予以支持。服務(wù)功能永久性損害造成的損失主要適用于生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)的情形，依據(jù)“賠償損失”責(zé)任承擔(dān)方式實(shí)施“貨幣賠償”用于“替代修復(fù)”。(15)《改革方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復(fù)……賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級(jí)國庫，納入預(yù)算管理。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復(fù)。《民法典》生效之前，環(huán)境公益訴訟的賠償范圍并不包括服務(wù)功能永久性損害造成的損失。

從具體案例來看，司法實(shí)踐中明確支持服務(wù)功能損失費(fèi)用的案件較少。一方面在于服務(wù)功能損失費(fèi)用認(rèn)定難。服務(wù)功能損失費(fèi)用是對(duì)受損生態(tài)環(huán)境所附帶的生態(tài)功能或環(huán)境價(jià)值的補(bǔ)償，[4]并非所有涉及生態(tài)環(huán)境損害的案件都需要賠償服務(wù)功能損失費(fèi)用。是否賠償服務(wù)功能損失費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境損害行為是否造成生態(tài)環(huán)境功能或價(jià)值的實(shí)際損害為判斷標(biāo)準(zhǔn)。而如何判斷生態(tài)環(huán)境功能或價(jià)值發(fā)生實(shí)際損害以及如何將抽象的生態(tài)功能或環(huán)境價(jià)值量化為具體的服務(wù)功能損失費(fèi)用，是實(shí)踐中服務(wù)功能損失費(fèi)用認(rèn)定難的主要原因。另一方面在于服務(wù)功能損失費(fèi)用的適用標(biāo)準(zhǔn)不明確，認(rèn)定方式不規(guī)范?，F(xiàn)有規(guī)定雖明確了服務(wù)功能損失的基本概念問題，但是對(duì)于服務(wù)功能損失費(fèi)用的計(jì)算依據(jù)以及賠償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題未有規(guī)定。以相關(guān)案件中的服務(wù)功能損失費(fèi)用認(rèn)定為例，存在多種認(rèn)定方式：一是以類比方式估算得出；二是由法官酌情認(rèn)定；三是不區(qū)分生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失費(fèi)用，直接認(rèn)定為生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；四是采用司法鑒定方式認(rèn)定。2019年12月，最高人民法院在再審裁定書中指出，人民法院可以酌情認(rèn)定服務(wù)功能損失費(fèi)用的具體金額。也即服務(wù)功能損失費(fèi)用的計(jì)算依據(jù)以及賠償標(biāo)準(zhǔn)屬于人民法院的自由裁量權(quán)范疇。

根據(jù)上述分析，《民法典》生效后，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金中的服務(wù)功能損失費(fèi)用具有相同的費(fèi)用范圍、責(zé)任承擔(dān)方式、救濟(jì)對(duì)象以及認(rèn)定方式，應(yīng)當(dāng)納入資金統(tǒng)籌監(jiān)管的范圍。

(三)懲罰性賠償費(fèi)用

《民法典》擴(kuò)大了懲罰性賠償?shù)倪m用范圍，增加了環(huán)境污染、生態(tài)破壞侵權(quán)懲罰性賠償，并規(guī)定了生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)倪m用條件和適用主體。適用條件涵蓋了違法要件(侵權(quán)人違反法律規(guī)定)、主觀要件和行為要件(故意污染環(huán)境、破壞生態(tài))以及結(jié)果要件(造成嚴(yán)重后果)?，F(xiàn)有法律規(guī)定的懲罰性賠償涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、(16)知識(shí)產(chǎn)權(quán)懲罰性賠償首次規(guī)定于《中華人民共和國商標(biāo)法》第63條第1款。其后，反不正當(dāng)競爭法也作出相關(guān)規(guī)定，已通過的《民法典》以及正在修訂的著作權(quán)法、專利法擴(kuò)大了知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)倪m用范圍，并且加重了懲罰性賠償數(shù)額的認(rèn)定。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、(17)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第55條規(guī)定，經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購買商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的三倍；增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的，為五百元。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。經(jīng)營者明知商品或者服務(wù)存在缺陷，仍然向消費(fèi)者提供，造成消費(fèi)者或者其他受害人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，受害人有權(quán)要求經(jīng)營者依照本法第四十九條、第五十一條等法律規(guī)定賠償損失，并有權(quán)要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償。勞動(dòng)合同、(18)《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》第82條規(guī)定，用人單位自用工之日起超過一個(gè)月不滿一年未與勞動(dòng)者訂立書面勞動(dòng)合同的，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者每月支付二倍的工資。用人單位違反本法規(guī)定不與勞動(dòng)者訂立無固定期限勞動(dòng)合同的，自應(yīng)當(dāng)訂立無固定期限勞動(dòng)合同之日起向勞動(dòng)者每月支付二倍的工資。商品房買賣合同(19)參見《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第8條第1款規(guī)定，具有下列情形之一的，導(dǎo)致商品房買賣合同目的不能實(shí)現(xiàn)的，無法取得房屋的買受人可以請(qǐng)求解除合同、返還已付購房款及利息、賠償損失，并可以請(qǐng)求出賣人承擔(dān)不超過已付購房款一倍的賠償責(zé)任。第9條第1款規(guī)定，出賣人訂立商品房買賣合同時(shí)，具有下列情形之一，導(dǎo)致合同無效或者被撤銷、解除的，買受人可以請(qǐng)求返還已付購房款及利息、賠償損失，并可以請(qǐng)求出賣人承擔(dān)不超過已付購房款一倍的賠償責(zé)任。以及食品安全(20)《中華人民共和國食品安全法》第148條第2款規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。但是，食品的標(biāo)簽、說明書存在不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的瑕疵的除外。等領(lǐng)域，除消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域的懲罰性賠償并未設(shè)定結(jié)果要件，只規(guī)定了行為要件。(21)知識(shí)產(chǎn)權(quán)懲罰性賠償適用條件雖然規(guī)定了侵權(quán)行為“情節(jié)嚴(yán)重的”情形，但是情節(jié)嚴(yán)重并不等同于造成嚴(yán)重后果。兩者之間本質(zhì)的區(qū)別在于情節(jié)嚴(yán)重是對(duì)侵權(quán)行為嚴(yán)重程度的規(guī)定，仍屬于行為要件的范疇。而造成嚴(yán)重后果對(duì)侵權(quán)行為本身嚴(yán)重與否并無必要關(guān)聯(lián)，只要所實(shí)施的侵權(quán)行為造成嚴(yán)重的后果就能滿足適用條件。對(duì)于懲罰性賠償適用的結(jié)果要件，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定的非常明確，而生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償結(jié)果要件較為模糊，“造成嚴(yán)重后果”是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為造成的環(huán)境私益損害還是環(huán)境公益損害，抑或二者皆是？判斷“嚴(yán)重”與否的標(biāo)準(zhǔn)是什么？諸如此類問題若不能明確化、規(guī)范化，將會(huì)嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)膶?shí)踐運(yùn)用。對(duì)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)倪m用范圍，目前并沒有相關(guān)規(guī)定予以明確。一種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償僅適用于“造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害”的環(huán)境侵權(quán)訴訟。[5]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償適用類型包括人身損害、財(cái)產(chǎn)損害以及生態(tài)環(huán)境本身的損害，[6]可以同時(shí)適用于環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟?？梢姡h(huán)境私益與環(huán)境公益之間的交融與界分是生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償適用爭議的焦點(diǎn)問題。

從生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償費(fèi)用的角度來說，環(huán)境私益與環(huán)境公益中的實(shí)際歸屬主體不應(yīng)區(qū)別化對(duì)待。有學(xué)者提出生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償金的歸屬在環(huán)境私益訴訟中歸為原告所有，而在環(huán)境公益訴訟中歸為環(huán)保公益基金，?？钣糜谏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。[7]生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償費(fèi)用的歸屬應(yīng)取決于懲罰性賠償?shù)谋Ｗo(hù)利益對(duì)象，而不是提起懲罰性賠償?shù)脑嬷黧w。無論是由受害人提起的環(huán)境私益訴訟，還是社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟，抑或是政府部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其主張的懲罰性賠償費(fèi)用索賠的依據(jù)都是侵權(quán)人“故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果”，而因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為造成的嚴(yán)重后果既包括生態(tài)環(huán)境本身的損害，也包括以生態(tài)環(huán)境為媒介導(dǎo)致的受害人私益損害。故此，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償費(fèi)用的歸屬應(yīng)當(dāng)同時(shí)涵蓋私益救濟(jì)與公益救濟(jì)。同時(shí)，因其固有的公益救濟(jì)而使其與現(xiàn)有的服務(wù)功能損失費(fèi)用產(chǎn)生競合和重疊。二者保護(hù)的利益客體都包括生態(tài)環(huán)境本身的損害，也即都不具有實(shí)際賠償對(duì)象，且性質(zhì)類似。二者都沒有明確的計(jì)算依據(jù)和賠償標(biāo)準(zhǔn)，如果侵權(quán)人既要承擔(dān)懲罰性賠償費(fèi)用，又要支付服務(wù)功能損失費(fèi)用，而這兩種費(fèi)用都沒有確切的賠償對(duì)象和明確的計(jì)算方式，也就意味著需要法院自由裁量的空間很大，既不利于懲罰性賠償在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的實(shí)施，又人為加重了侵權(quán)人的負(fù)擔(dān)。因此，針對(duì)侵權(quán)人的同一環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為，不應(yīng)同時(shí)承擔(dān)懲罰性賠償費(fèi)用與服務(wù)功能損失費(fèi)用。服務(wù)功能損失費(fèi)用與懲罰性賠償費(fèi)用性質(zhì)類似，但是索賠條件不同。如果同時(shí)滿足服務(wù)功能損失和懲罰性賠償?shù)倪m用條件，則二者可以擇一適用。如果滿足其中一種責(zé)任的適用條件，則優(yōu)先追究達(dá)到適用條件的責(zé)任。由此，懲罰性賠償費(fèi)用應(yīng)與服務(wù)功能損失費(fèi)用一樣，納入資金統(tǒng)籌監(jiān)管的范圍。

(四)訴訟支出費(fèi)用

訴訟支出費(fèi)用是包括應(yīng)急處置類費(fèi)用、調(diào)查鑒定類費(fèi)用以及律師費(fèi)等在內(nèi)的訴訟相關(guān)費(fèi)用的總稱。這類費(fèi)用屬于實(shí)際支出費(fèi)用，具有明確的支出主體，一般索賠后可以直接交付給實(shí)際支出主體，不需要進(jìn)行專門的資金管理。當(dāng)起訴主體與實(shí)際支出主體一致時(shí)，訴訟支出費(fèi)用可以直接交付給實(shí)際支出主體。當(dāng)起訴主體與實(shí)際支出主體不一致時(shí)，實(shí)際支出主體可以另行起訴索賠。生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金所包含的四項(xiàng)費(fèi)用，除了訴訟支出費(fèi)用以外，其他三項(xiàng)費(fèi)用，包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、服務(wù)功能損失費(fèi)用以及屬于環(huán)境公益部分的懲罰性賠償費(fèi)用都應(yīng)當(dāng)納入資金統(tǒng)籌監(jiān)管范疇。

四、生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)路徑

為實(shí)現(xiàn)“應(yīng)賠盡賠”，在適用層面應(yīng)當(dāng)索賠互補(bǔ)，緩解生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金單一路徑索賠不到位的弊端?；谛б孀畲蠡瓌t，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的管理和使用不僅應(yīng)當(dāng)達(dá)到生態(tài)環(huán)境修復(fù)有效的目標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)考慮如何降低運(yùn)作成本。

(一)適用階段：索賠互補(bǔ)

生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的索賠到位，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)有效的前提條件?；谏鷳B(tài)環(huán)境損害的復(fù)雜性、環(huán)境損害鑒定技術(shù)的有限性，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及期間服務(wù)功能損失等索賠數(shù)額認(rèn)定通常具有不確定性和或然性。(22)如司法實(shí)踐中采取“類比推理”方式計(jì)算生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及服務(wù)功能損失，從生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的角度出發(fā)，具有一定的合理性。通過生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的索賠互補(bǔ)可以最大化緩解賠償資金索賠不到位的弊端。

首先，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金包括兩種索賠互補(bǔ)情形。第一種情形是對(duì)于前案審理時(shí)已發(fā)現(xiàn)的損害索賠不到位，即前案索賠數(shù)額與應(yīng)當(dāng)賠償數(shù)額之間明顯不對(duì)等。這種情形普遍存在于檢察機(jī)關(guān)提起的刑事(行政)附帶民事公益訴訟。由于環(huán)境損害鑒定成本高昂，檢察機(jī)關(guān)對(duì)附帶民事責(zé)任公益訴訟部分往往采取“估算”方式確定索賠數(shù)額。直接導(dǎo)致的后果是附帶民事公益訴訟存在嚴(yán)重的索賠不到位問題。對(duì)此，一方面，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)將公益訴訟重心回歸到行政公益訴訟，發(fā)揮法律監(jiān)督作用，督促行政機(jī)關(guān)充分履職。另一方面，應(yīng)當(dāng)促使政府部門及時(shí)對(duì)檢察機(jī)關(guān)索賠不到位的案件，通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)進(jìn)行補(bǔ)充索賠，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)賠盡賠”。第二種情形是“有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害”。此時(shí)，前案審理結(jié)束后，后案補(bǔ)充索賠的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金或者環(huán)境公益訴訟賠償資金主要是對(duì)“前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害”予以認(rèn)定。

其次，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的索賠重心。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)適用于造成生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害情形，屬于事后救濟(jì)。因而，修復(fù)生態(tài)環(huán)境是首要責(zé)任承擔(dān)方式，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和修復(fù)期間服務(wù)功能損失費(fèi)用應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇索賠。環(huán)境公益訴訟適用情形包括造成生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害以及具有損害重大風(fēng)險(xiǎn)。造成生態(tài)環(huán)境實(shí)際損害情形下，環(huán)境公益訴訟賠償資金與生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的索賠都是以生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及期間服務(wù)功能損失費(fèi)用為重心。具有損害重大風(fēng)險(xiǎn)的情形下，環(huán)境公益訴訟賠償資金應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟事先預(yù)防的作用。為配合“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)”等預(yù)防性責(zé)任方式的適用，產(chǎn)生的必要合理費(fèi)用應(yīng)當(dāng)作為索賠重心。[8]

最后，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金的索賠互補(bǔ)應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性。對(duì)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金可以相互補(bǔ)充適用。前案已經(jīng)索賠的部分后案不應(yīng)當(dāng)再主張，前案未發(fā)現(xiàn)或索賠不到位的，后案應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充索賠。對(duì)于期間服務(wù)功能損失費(fèi)用和懲罰性賠償費(fèi)用，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金與環(huán)境公益訴訟賠償資金應(yīng)當(dāng)選擇適用。期間服務(wù)功能損失與懲罰性賠償都不具有實(shí)際賠償對(duì)象，前者建議根據(jù)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)條件以及修復(fù)難度等，確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能損失與恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失的適用。對(duì)于生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失，環(huán)境公益訴訟賠償資金未規(guī)定此項(xiàng)費(fèi)用，只規(guī)定“可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式”。對(duì)此，一方面應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公益訴訟賠償資金中納入生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失，在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金外增加替代性修復(fù)方式。另一方面，在賠償義務(wù)人或者被告人無力承擔(dān)全部“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失”情形下，可以由賠償義務(wù)人或者被告人選擇采用完全替代性修復(fù)方式或者部分替代性修復(fù)方式。完全替代性修復(fù)方式，是指替代修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與承擔(dān)全部“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失”效果相當(dāng)。部分替代性修復(fù)方式，是指對(duì)部分無力承擔(dān)的“生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失”進(jìn)行替代性修復(fù)。

(二)管理階段：合并管理

生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金管理缺乏統(tǒng)一的宏觀調(diào)控，各地重復(fù)且分散式管理存在賠償資金利用效益低、管理成本高的弊端。對(duì)賠償資金進(jìn)行合并管理，既能保障生態(tài)環(huán)境修復(fù)有效，也能降低賠償資金管理成本。

首先，從分散到集中的視角出發(fā)，改變現(xiàn)有的中央、省級(jí)、市級(jí)多層級(jí)國庫管理模式。將省級(jí)、市級(jí)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人索賠的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金統(tǒng)一上繳至省級(jí)賠償權(quán)利人指定部門、機(jī)構(gòu)的國庫，并由省級(jí)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人統(tǒng)一使用和管理。

其次，從分類到整合的視角出發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金中的各項(xiàng)費(fèi)用，包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、服務(wù)功能損失費(fèi)用(懲罰性賠償費(fèi)用)以及其他必要合理的訴訟支出費(fèi)用進(jìn)行合并管理。按照《資金管理辦法》的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟中的損害賠償資金與生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用可以參照生態(tài)環(huán)境損害賠償資金辦法規(guī)定管理。具體到各項(xiàng)費(fèi)用，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、服務(wù)功能損失費(fèi)用(懲罰性賠償費(fèi)用)可以納入生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理范疇，進(jìn)行合并管理。根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的分類執(zhí)收方式，環(huán)境公益訴訟賠償資金中的上述合并管理費(fèi)用可以由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)收，并上繳至省級(jí)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人指定部門、機(jī)構(gòu)的國庫。對(duì)于其他必要合理的訴訟支出費(fèi)用，一般情形下可以支付給實(shí)際支出主體，不需要進(jìn)行專門的管理。但是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(磋商)以及環(huán)境公益訴訟中的訴訟支出費(fèi)用包括采取應(yīng)急處置措施、損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等，數(shù)額較大，由政府部門或者社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)先行墊付具有一定的難度。多數(shù)必要合理的訴訟支出費(fèi)用都需要政府財(cái)政支持。因此，對(duì)于前期屬于政府財(cái)政支持的訴訟支出費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)上繳國庫，納入一般公共預(yù)算管理。

(三)使用階段：統(tǒng)籌使用

從資源整合的角度出發(fā)，生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金具有?？顚Ｓ玫奶匦裕诠芾韺用孢M(jìn)行合并管理之后，應(yīng)當(dāng)實(shí)施統(tǒng)籌使用。

首先，在資金使用主體方面，國家具有法定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，(23)《中華人民共和國憲法》第26條第1款規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。為公眾提供更美好的生態(tài)環(huán)境是政府代表國家履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的應(yīng)有之義。由賠償權(quán)利人指定的部門、機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌安排和使用資金，能夠最大化地實(shí)現(xiàn)資金利用效益。

其次，在資金使用方式上，應(yīng)根據(jù)不同的費(fèi)用特性分別考慮。一是生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失費(fèi)用的區(qū)別使用?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失費(fèi)用應(yīng)當(dāng)共同用于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。(24)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條第1款規(guī)定，人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境?！董h(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦辦法》規(guī)定，(25)《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦辦法》(第II版)第4條第12款規(guī)定，期間損害指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生至生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到基線狀態(tài)期間，生態(tài)環(huán)境因其物理、化學(xué)或生物特性改變而導(dǎo)致向公眾或其他生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)的喪失或減少，即受損生態(tài)環(huán)境從損害發(fā)生到其恢復(fù)至基線狀態(tài)期間提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損失量。第十三款規(guī)定，永久性損害指受損生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)難以恢復(fù)，其向公眾或其它生態(tài)系統(tǒng)提供服務(wù)能力的完全喪失。生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間或者恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失費(fèi)用以及生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失費(fèi)用應(yīng)當(dāng)用于改善和提高受損害的生態(tài)環(huán)境服務(wù)于人類或其他生態(tài)環(huán)境的能力和水平。[9]但是“如何用于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境”，相關(guān)規(guī)定與案例都沒有具體體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用與服務(wù)功能損失費(fèi)用盡管都用于修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，但是二者的使用方式應(yīng)有所區(qū)別。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用是對(duì)特定案件中受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和治理的費(fèi)用，屬于專案專用的范疇，應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案具體用于該案的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和治理。服務(wù)功能損失費(fèi)用是對(duì)生態(tài)功能或環(huán)境價(jià)值的損害賠償，但是生態(tài)功能或環(huán)境價(jià)值本身并不具備實(shí)體對(duì)象，這就導(dǎo)致服務(wù)功能損失費(fèi)用難以直接用于特定案件之中。對(duì)此，建議將生態(tài)功能或環(huán)境價(jià)值實(shí)體化，并與生態(tài)環(huán)境服務(wù)于人類或其他生態(tài)環(huán)境的能力相結(jié)合。二是懲罰性賠償費(fèi)用的類比使用?，F(xiàn)有規(guī)定尚未有生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償費(fèi)用的使用規(guī)定。有學(xué)者研究總結(jié)了域外懲罰性賠償金的三種歸屬，分別是完全歸原告所有、完全歸政府所有以及歸原告和政府共同所有。如前文所述，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)木葷?jì)對(duì)象既包括環(huán)境私益，也包括環(huán)境公益。因此，索賠的懲罰性賠償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)歸原告和政府共同所有，而原告和政府之間的持有比例可以視具體案件情況在一定幅度內(nèi)進(jìn)行裁量。

結(jié) 語

資金監(jiān)管問題是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟制度共同面臨的難題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管是破解資金管理困局的必然之路?！顿Y金管理辦法》中的“參照管理”規(guī)定指明了資金統(tǒng)籌監(jiān)管的基本方向，《民法典》對(duì)既有規(guī)定的修改和增加，為實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌監(jiān)管提供了法律可能性。在現(xiàn)有法律框架下，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益損害賠償資金統(tǒng)籌監(jiān)管還有諸多問題需要回應(yīng)。理論上，統(tǒng)籌監(jiān)管后的資金性質(zhì)已經(jīng)突破了原有的兩種資金的索賠主體限制、索賠方式限制，已有的分開監(jiān)管模式如何兼容統(tǒng)籌監(jiān)管后的資金，仍需要環(huán)境法學(xué)者以及經(jīng)濟(jì)法學(xué)者們共同思考。