何增平，賈根良

(1.北京理工大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 102488；2.中國(guó)人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100872)

一、引論

自新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)政府采取有效措施，積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，但各級(jí)財(cái)政仍面臨前所未有的壓力。在此背景下，我國(guó)學(xué)界興起了一場(chǎng)有關(guān)財(cái)政赤字貨幣化的大討論。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希(2020)在一次演講中首先提出將財(cái)政赤字貨幣化作為一項(xiàng)臨時(shí)的應(yīng)急措施，由中國(guó)人民銀行直接購(gòu)買(mǎi)特別國(guó)債。這一發(fā)言可謂是一石激起千層浪，財(cái)政赤字貨幣化成為這兩年多來(lái)學(xué)界和政策輿論界熱議的話題，正反雙方對(duì)此展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。(1)在這場(chǎng)爭(zhēng)論中，財(cái)政赤字貨幣化的支持者是少數(shù)派，他們的主要觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政赤字貨幣化能夠有效緩解當(dāng)前存在的財(cái)政壓力，可以作為我國(guó)在非常時(shí)期所采用的一項(xiàng)臨時(shí)性政策[1][2][3][4]。反對(duì)者則占據(jù)多數(shù)，他們(劉元春、姚洋、馬駿、連平、張明、中國(guó)人民銀行國(guó)際司課題組、張濤、吳曉靈、周皓)的反對(duì)意見(jiàn)主要有四點(diǎn)：一是財(cái)政赤字貨幣化會(huì)破壞中央銀行的獨(dú)立性，并且中央銀行直接購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的做法違反《中國(guó)人民銀行法》；二是財(cái)政赤字貨幣化難以退出，政府先天具有濫發(fā)貨幣的傾向；三是財(cái)政赤字貨幣化會(huì)加劇通貨膨脹和金融不穩(wěn)定；四是我國(guó)現(xiàn)在仍有足夠的政策空間，不需要財(cái)政赤字貨幣化。在這場(chǎng)爭(zhēng)論中，現(xiàn)代貨幣理論(Modern Money Theory，MMT)被反復(fù)提及，因?yàn)槿藗儗⑵湟暈樨?cái)政赤字貨幣化的理論支持。例如，張明(2020)列舉了十條反對(duì)財(cái)政赤字貨幣化的理由，其中之一是“財(cái)政赤字貨幣化目前依據(jù)的理論是MMT，但迄今為止，國(guó)際上嚴(yán)肅的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多數(shù)都是反對(duì)這一理論的”[5]。然而，在這些討論中廣泛存在著對(duì)現(xiàn)代貨幣理論的誤解。

事實(shí)上，現(xiàn)代貨幣理論不能和財(cái)政赤字貨幣化畫(huà)等號(hào)，相反，正如本文將要說(shuō)明的，按照現(xiàn)代貨幣理論的觀點(diǎn)，財(cái)政赤字貨幣化這個(gè)術(shù)語(yǔ)代表了一種對(duì)財(cái)政金融系統(tǒng)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這樣的誤解既是因?yàn)閲?guó)內(nèi)對(duì)現(xiàn)代貨幣理論的研究和介紹不充分，也是因?yàn)檫@一理論對(duì)財(cái)政制度和中央銀行制度進(jìn)行了大量的研究，但還沒(méi)有深入地對(duì)財(cái)政赤字貨幣化這一概念進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的討論[6][7][8][9][10]。因此，本文所要完成的工作之一就是在現(xiàn)代貨幣理論的視角下重新認(rèn)識(shí)財(cái)政赤字貨幣化這一概念，并厘清現(xiàn)代貨幣理論與財(cái)政赤字貨幣化有關(guān)的誤解。

現(xiàn)代貨幣理論對(duì)于我們研究財(cái)政部和中央銀行的協(xié)同問(wèn)題有著重要意義。在這場(chǎng)有關(guān)財(cái)政赤字貨幣化的大討論中，雙方爭(zhēng)論的關(guān)鍵問(wèn)題是要構(gòu)建一套適應(yīng)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的政策框架。在這個(gè)政策框架中，財(cái)政政策和貨幣政策需要以新的方式實(shí)現(xiàn)協(xié)同，而財(cái)政赤字貨幣化可以視為這種協(xié)同的一種體現(xiàn)[11][12]。然而，在分析中央銀行和財(cái)政部應(yīng)該怎樣做之前，我們需要首先分析清楚它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中正在怎樣做，否則就會(huì)難以解決一些基本的理論問(wèn)題。正是在這一點(diǎn)上，我們需要批判性地借鑒和吸收現(xiàn)代貨幣理論的觀點(diǎn)。

對(duì)此，一個(gè)突出的例子是，相關(guān)討論至今仍對(duì)財(cái)政赤字貨幣化的概念莫衷一是。討論的參與者能夠達(dá)成共識(shí)的是，如果中央銀行在一級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，那么這就無(wú)疑是財(cái)政赤字貨幣化了。但是，如果中央銀行在二級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或者通過(guò)其他形式給予國(guó)債支持的話，那么這是否屬于財(cái)政赤字貨幣化呢？第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有中央銀行直接在一級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)國(guó)債(或者是通過(guò)給予透支、減計(jì)債務(wù)、提供貸款等方式為財(cái)政部提供信用支持)的情況才屬于財(cái)政赤字貨幣化[13][14]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，除此之外，還應(yīng)將中央銀行在二級(jí)市場(chǎng)上買(mǎi)入國(guó)債的情況考慮在內(nèi)。這一種觀點(diǎn)又可以細(xì)分為以下兩種。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要中央銀行在二級(jí)市場(chǎng)上買(mǎi)入國(guó)債，或者通過(guò)其他形式支持國(guó)債發(fā)行，那么這都應(yīng)該被視為是財(cái)政赤字貨幣化[15][16][17]。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，只有滿(mǎn)足了一定標(biāo)準(zhǔn)，這種行為才能算作財(cái)政赤字貨幣化。例如，貨幣政策操作的動(dòng)機(jī)是為了支持財(cái)政[18]。又例如，中央銀行需要無(wú)限期地滾動(dòng)持有這部分國(guó)債，并且將利息交還給財(cái)政部[19][20]。第三種觀點(diǎn)則對(duì)此進(jìn)行了折中，將中央銀行在一級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的做法稱(chēng)為狹義的財(cái)政赤字貨幣化，而將它在二級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)國(guó)債支持財(cái)政的做法稱(chēng)為廣義的財(cái)政赤字貨幣化[21][22]。本文將要說(shuō)明的是，分析財(cái)政部和中央銀行現(xiàn)有的協(xié)同機(jī)制有助于厘清這一概念，對(duì)此我們尤其需要借鑒現(xiàn)代貨幣理論的相關(guān)研究。因此，本文所要完成的工作之二是，基于現(xiàn)代貨幣理論的相關(guān)研究，分析財(cái)政部和中央銀行現(xiàn)有的協(xié)同機(jī)制。

本文是基于現(xiàn)代貨幣理論的視角對(duì)所謂“財(cái)政赤字貨幣化”的理論分析，意在說(shuō)明現(xiàn)代貨幣理論不僅不是財(cái)政赤字貨幣化的理論支持，還認(rèn)為財(cái)政赤字貨幣化這一概念是對(duì)財(cái)政金融系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)維護(hù)了平衡財(cái)政的正統(tǒng)地位；現(xiàn)有的財(cái)政制度和中央銀行制度基本形成了保證財(cái)政支出順利進(jìn)行的協(xié)同機(jī)制，相關(guān)政策討論的真正落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是如何形成以功能財(cái)政為導(dǎo)向的政策框架。本文在第二部分將首先說(shuō)明現(xiàn)代貨幣理論所強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)制度事實(shí)：中央銀行的利率目標(biāo)制和財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)，這是之后分析的制度基礎(chǔ)。在第三部分，本文將基于現(xiàn)代貨幣理論分析在中央銀行獨(dú)立的前提下財(cái)政部和中央銀行的日常協(xié)同操作，這些操作保證了政府順利地通過(guò)創(chuàng)造貨幣進(jìn)行財(cái)政支出。在第四部分，本文將說(shuō)明為什么財(cái)政赤字貨幣化代表了一種對(duì)財(cái)政金融系統(tǒng)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上討論財(cái)政部和中央銀行的協(xié)同問(wèn)題。

二、利率目標(biāo)制與準(zhǔn)備金效應(yīng)

(一)中央銀行的利率目標(biāo)制

我們首先要說(shuō)明的第一個(gè)制度問(wèn)題是中央銀行的利率目標(biāo)制?，F(xiàn)代貨幣理論對(duì)中央銀行制度的觀點(diǎn)歸屬于后凱恩斯主義的內(nèi)生貨幣理論。L.蘭德?tīng)枴と?L. Randall Wray)、斯科特·富維爾(Scott Fullwiler)作為現(xiàn)代貨幣理論的代表人物，同時(shí)也是后凱恩斯主義內(nèi)生貨幣理論的代表人物。與內(nèi)生貨幣理論相對(duì)的是外生貨幣理論，外生貨幣理論認(rèn)為，中央銀行可以通過(guò)控制基礎(chǔ)貨幣數(shù)量來(lái)控制商業(yè)銀行的信貸活動(dòng)，從而控制廣義貨幣數(shù)量。內(nèi)生貨幣理論的內(nèi)涵可以概括為三個(gè)命題：貸款創(chuàng)造存款、存款創(chuàng)造準(zhǔn)備金及貨幣需求和貨幣供給是相互依賴(lài)的[23][24]。對(duì)于中央銀行制度，內(nèi)生貨幣理論認(rèn)為，中央銀行在日常操作中是不能直接控制準(zhǔn)備金數(shù)量的，中央銀行能夠控制的中介目標(biāo)是利率。

內(nèi)生貨幣理論認(rèn)為，在實(shí)踐中，中央銀行會(huì)滿(mǎn)足商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金需求，而不能夠隨意決定準(zhǔn)備金數(shù)量。對(duì)此，內(nèi)生貨幣理論的研究者對(duì)許多國(guó)家的中央銀行制度進(jìn)行了研究[25][26][27]，他們認(rèn)為，中央銀行對(duì)準(zhǔn)備金的控制具有不對(duì)稱(chēng)性。盡管中央銀行總是可以增加準(zhǔn)備金的供給(如果中央銀行不在意由此帶來(lái)的市場(chǎng)利率下降的話)，但是中央銀行不能隨意地減少準(zhǔn)備金。這是由中央銀行的職責(zé)以及它在一國(guó)貨幣系統(tǒng)中的特殊地位所決定的。中央銀行作為銀行的銀行，它承擔(dān)著維護(hù)支付系統(tǒng)穩(wěn)定性的職責(zé)。商業(yè)銀行之間每天都發(fā)生著大量的交易，這些交易最終的清償需要通過(guò)商業(yè)銀行存在中央銀行賬戶(hù)上的準(zhǔn)備金來(lái)完成。盡管商業(yè)銀行可以通過(guò)銀行同業(yè)市場(chǎng)等渠道獲得準(zhǔn)備金來(lái)清償它對(duì)其他銀行的債務(wù)，但是對(duì)于整個(gè)金融體系而言，在不考慮財(cái)政活動(dòng)和國(guó)際資本流動(dòng)的情況下，中央銀行是私人部門(mén)獲取準(zhǔn)備金的唯一渠道。為了維持支付系統(tǒng)的穩(wěn)定性，中央銀行會(huì)被動(dòng)地按照商業(yè)銀行的需求提供準(zhǔn)備金。如果它不這么做的話，金融系統(tǒng)就可能會(huì)發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)，而這意味著中央銀行的失職。

因此，維護(hù)支付系統(tǒng)穩(wěn)定性的職責(zé)意味著中央銀行不能外生地控制準(zhǔn)備金數(shù)量。需要說(shuō)明的是，這種職責(zé)不完全等同于最后貸款者(lender of last resort)。最后貸款者同樣也是中央銀行的職責(zé)，這個(gè)說(shuō)法側(cè)重于中央銀行在金融危機(jī)時(shí)維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的行為。但是，前文所述的對(duì)支付系統(tǒng)穩(wěn)定性的維護(hù)是中央銀行每天甚至每個(gè)小時(shí)都在進(jìn)行的工作。除了這些原因，中央銀行不控制準(zhǔn)備金數(shù)量也是出于穩(wěn)定利率的考慮。當(dāng)商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金需求發(fā)生變化時(shí)，中央銀行對(duì)準(zhǔn)備金數(shù)量的限制將導(dǎo)致利率的大幅波動(dòng)，從而帶來(lái)資產(chǎn)價(jià)格的大幅波動(dòng)，這種不穩(wěn)定的環(huán)境顯然不利于金融市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

內(nèi)生貨幣理論認(rèn)為，中央銀行真正能夠直接控制的是它們?cè)谙蚴袌?chǎng)提供準(zhǔn)備金時(shí)的利率。這是因?yàn)?，主?quán)貨幣是中央銀行的債務(wù)，作為主權(quán)貨幣的壟斷供給者，中央銀行總是可以按照固定的利率向市場(chǎng)提供貨幣，從而釘住利率。中央銀行可以選擇釘住短期利率，也可以選擇釘住中長(zhǎng)期利率；中央銀行可以選擇釘住一種利率，也可以選擇釘住多種利率。例如，在正常的時(shí)期，美聯(lián)儲(chǔ)一般釘住的是聯(lián)邦基金利率，但是，在一些情況下，美聯(lián)儲(chǔ)同樣可以選擇釘住長(zhǎng)期利率。在兩次世界大戰(zhàn)期間，為了配合國(guó)債發(fā)行，美聯(lián)儲(chǔ)都選擇釘住國(guó)債的長(zhǎng)期利率。目前來(lái)看，中央銀行中比較流行的做法是釘住一種短期利率，通過(guò)這種短期利率來(lái)影響整個(gè)利率期限結(jié)構(gòu)。

為了實(shí)現(xiàn)利率目標(biāo)，中央銀行會(huì)按照特定的利率向市場(chǎng)提供準(zhǔn)備金。在不存在法定準(zhǔn)備金和超額準(zhǔn)備金的情況下，商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金需求是高度利率無(wú)彈性的：如果市場(chǎng)上的準(zhǔn)備金數(shù)量超出了商業(yè)銀行的需求，那么利率就會(huì)急劇下降；如果市場(chǎng)上的準(zhǔn)備金數(shù)量低于商業(yè)銀行的需求，那么利率就會(huì)急劇上升。這是因?yàn)椋谶@種情況下，商業(yè)銀行需要準(zhǔn)備金的原因只有一個(gè)，那就是完成結(jié)算。在一個(gè)交易日結(jié)束時(shí)，商業(yè)銀行會(huì)千方百計(jì)地尋求主權(quán)貨幣來(lái)完成結(jié)算，而結(jié)算所需要的準(zhǔn)備金數(shù)量不會(huì)隨著市場(chǎng)利率的變動(dòng)而發(fā)生變化。

因此，要達(dá)成中央銀行的利率目標(biāo)，中央銀行就需要知道并滿(mǎn)足商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金需求。但是，中央銀行不一定能及時(shí)準(zhǔn)確地做到這一點(diǎn)。為此，中央銀行通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)來(lái)減少這方面的困難。不同國(guó)家的中央銀行采取的辦法各有不同，其中代表性的做法有利率走廊制度、法定存款準(zhǔn)備金制度和下面將要說(shuō)明的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度。

在利率走廊中，中央銀行會(huì)設(shè)定兩個(gè)利率，一個(gè)利率是從中央銀行貸款的利率，商業(yè)銀行總是可以按照規(guī)定的利率從中央銀行獲取準(zhǔn)備金，這個(gè)利率設(shè)定了利率走廊的上界；另一個(gè)利率是商業(yè)銀行在中央銀行賬戶(hù)中持有準(zhǔn)備金的存款利率，商業(yè)銀行總是可以按照規(guī)定的利率從持有準(zhǔn)備金中獲取利息，這個(gè)利率設(shè)定了利率走廊的下界。如果市場(chǎng)利率上升到了利率走廊的上界，由于商業(yè)銀行總是可以按照規(guī)定的利率從中央銀行獲取準(zhǔn)備金，沒(méi)有人會(huì)按照更高的利率去借取準(zhǔn)備金；如果市場(chǎng)利率下降到了利率走廊的下界，由于商業(yè)銀行總是可以按照規(guī)定的利率從持有準(zhǔn)備金中獲取利息，沒(méi)有人會(huì)按照更低的利率將準(zhǔn)備金借出。由此，利率走廊就設(shè)定了市場(chǎng)利率的上下界。中央銀行總是在被動(dòng)地滿(mǎn)足市場(chǎng)的準(zhǔn)備金需求，這一點(diǎn)在利率走廊中體現(xiàn)得很明顯。為了將市場(chǎng)利率維持在目標(biāo)利率水平，中央銀行可以選擇將利率走廊的上下界縮窄，甚至規(guī)定上下界都等于目標(biāo)利率。例如，加拿大的中央銀行就選擇將利率走廊的上下限寬度保持在50個(gè)基點(diǎn)，這使得它能夠精準(zhǔn)地釘住目標(biāo)利率[27]。中央銀行還可以選擇將目標(biāo)利率設(shè)定在利率走廊的下界，并且向市場(chǎng)提供超出市場(chǎng)需求的準(zhǔn)備金，從而將市場(chǎng)利率壓低到利率走廊的下界[28]。日本的中央銀行就是這樣一個(gè)例子，在這個(gè)模式下，中央銀行通過(guò)向準(zhǔn)備金支付利息的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)利率目標(biāo)。除此之外，很多國(guó)家會(huì)選擇更加寬的利率走廊，從而使得市場(chǎng)利率在更大范圍里波動(dòng)。這時(shí)，它們就會(huì)采取其他的一些辦法，例如通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作，在利率走廊中進(jìn)一步調(diào)控利率。美國(guó)和中國(guó)就是這樣的例子。

法定存款準(zhǔn)備金和超額存款準(zhǔn)備金的存在降低了中央銀行在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利率時(shí)所面臨的困難。法定存款準(zhǔn)備金一般采取的是滯后計(jì)算法，這種計(jì)算方法將準(zhǔn)備金數(shù)量的計(jì)算分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是計(jì)算期，中央銀行根據(jù)這一時(shí)期商業(yè)銀行的平均存款數(shù)量來(lái)確定法定存款準(zhǔn)備金數(shù)量。第二個(gè)階段是保持期，中央銀行要求商業(yè)銀行在這一時(shí)期的平均準(zhǔn)備金數(shù)量要滿(mǎn)足計(jì)算期確定的法定存款準(zhǔn)備金數(shù)量。商業(yè)銀行并不需要每天都滿(mǎn)足法定存款準(zhǔn)備金的要求，在保持期結(jié)束之前，商業(yè)銀行可以選擇在一定時(shí)間內(nèi)將準(zhǔn)備金數(shù)量降低到法定存款準(zhǔn)備金要求以下。換句話說(shuō)，即使中央銀行對(duì)市場(chǎng)的準(zhǔn)備金需求做出了錯(cuò)誤的判斷，沒(méi)有提供足夠的準(zhǔn)備金，這時(shí)商業(yè)銀行仍然可以動(dòng)用一部分現(xiàn)有的準(zhǔn)備金。在法定存款準(zhǔn)備金制度下，商業(yè)銀行對(duì)準(zhǔn)備金的需求不僅取決于結(jié)算的需要，還取決于法定存款準(zhǔn)備金的要求。除了法定存款準(zhǔn)備金，商業(yè)銀行還可能會(huì)持有超額存款準(zhǔn)備金。超額存款準(zhǔn)備金的存在同樣降低了中央銀行在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利率時(shí)所面臨的困難。由于法定存款準(zhǔn)備金和超額存款準(zhǔn)備金的存在，準(zhǔn)備金需求的利率彈性提高了。這時(shí)盡管商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金需求最終決定于結(jié)算和法定存款準(zhǔn)備金的需求，但是公開(kāi)市場(chǎng)操作可以暫時(shí)性地影響準(zhǔn)備金的盈缺，從而引導(dǎo)市場(chǎng)利率走向目標(biāo)利率。

(二)財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)

財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)指的是政府的財(cái)政活動(dòng)對(duì)私人部門(mén)持有的準(zhǔn)備金數(shù)量的影響。舉例來(lái)說(shuō)，假如今天財(cái)政部從私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)了價(jià)值1萬(wàn)元的電腦，財(cái)政部、中央銀行和私人部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表會(huì)發(fā)生如下變化。

財(cái)政部的資產(chǎn)負(fù)債表變化資產(chǎn)變化負(fù)債變化準(zhǔn)備金-10000元電腦+10000元私人部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表變化資產(chǎn)變化負(fù)債變化準(zhǔn)備金+10000元電腦-10000元中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表變化資產(chǎn)變化負(fù)債變化財(cái)政部賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金-10000元私人部門(mén)賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金+10000元

為了簡(jiǎn)化說(shuō)明，這里私人部門(mén)包括了商業(yè)銀行和電腦廠商，從而省略了它們之間的操作。我們可以看到，財(cái)政支出的結(jié)果是，私人部門(mén)持有的主權(quán)貨幣增加了。在中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上，這體現(xiàn)為財(cái)政部賬戶(hù)中準(zhǔn)備金的減少，私人部門(mén)賬戶(hù)中準(zhǔn)備金相應(yīng)的增加。隨著私人部門(mén)持有的準(zhǔn)備金增加，假設(shè)在這個(gè)時(shí)期私人部門(mén)對(duì)準(zhǔn)備金的需求不變，那么市場(chǎng)利率就會(huì)有下降的壓力。反之，在財(cái)政部征稅和發(fā)行國(guó)債時(shí)，私人部門(mén)持有的準(zhǔn)備金會(huì)減少，在私人部門(mén)對(duì)準(zhǔn)備金的需求不變的情況下，市場(chǎng)利率就會(huì)有上升的壓力?？紤]到財(cái)政活動(dòng)的規(guī)模，財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)是世界各國(guó)中央銀行貨幣政策操作所考慮的重要因素。例如，在全球金融危機(jī)以前，美國(guó)財(cái)政收支每天的凈變化量可以達(dá)到60億美元，占到商業(yè)銀行準(zhǔn)備金總量的12%[6]。另外，財(cái)政活動(dòng)還具有季節(jié)性波動(dòng)大和難以預(yù)測(cè)的特點(diǎn)，這進(jìn)一步加大了中央銀行在貨幣政策操作中應(yīng)對(duì)財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)的難度。

在不同的制度條件下，中央銀行和財(cái)政部采取了許多方法來(lái)處理財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)。一些國(guó)家的中央銀行與財(cái)政部會(huì)建立定期的溝通機(jī)制，加強(qiáng)雙方在貨幣政策上的協(xié)作。一方面，財(cái)政部集中收支的日子常常是所謂的高支付流量日，中央銀行會(huì)相應(yīng)地做好貨幣政策操作上的準(zhǔn)備。例如，中央銀行會(huì)在稅款上繳或者國(guó)債發(fā)行的日子之前，事先在市場(chǎng)上投放準(zhǔn)備金，從而避免支付系統(tǒng)出現(xiàn)準(zhǔn)備金不足的問(wèn)題。另一方面，財(cái)政部在財(cái)政收支中會(huì)力圖中和準(zhǔn)備金效應(yīng)的影響。例如，考慮到準(zhǔn)備金效應(yīng)，美國(guó)將國(guó)債的到期償付日設(shè)置在稅款到賬的同一天[29]。

對(duì)于應(yīng)對(duì)財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是很重要的一項(xiàng)制度。許多國(guó)家的財(cái)政部會(huì)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)賬戶(hù)來(lái)管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金。盡管按照獨(dú)立中央銀行制度要求，財(cái)政部不能通過(guò)這些賬戶(hù)進(jìn)行支出，而只能通過(guò)在中央銀行開(kāi)設(shè)的賬戶(hù)進(jìn)行支出，但是，財(cái)政部可以通過(guò)將資金在中央銀行和商業(yè)銀行之間轉(zhuǎn)移來(lái)影響私人部門(mén)所持有的準(zhǔn)備金數(shù)量。這實(shí)際上可以看作是貨幣政策操作的一部分。例如，美國(guó)的財(cái)政部在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)了財(cái)政部稅收和貸款賬戶(hù)(Treasury Tax and Loan Account，TT&L賬戶(hù))。在日常操作中，美國(guó)財(cái)政部會(huì)將其在中央銀行賬戶(hù)中每日的余額保持在接近50億美元的水平[6]。假如在一天里，財(cái)政部的支出比收入多了1億美元，這意味著私人部門(mén)持有的準(zhǔn)備金數(shù)量會(huì)增加1億美元。為了將賬戶(hù)余額維持在50億美元的水平，財(cái)政部會(huì)從TT&L賬戶(hù)中轉(zhuǎn)移1億美元到中央銀行的賬戶(hù)中，這時(shí)私人部門(mén)持有的準(zhǔn)備金數(shù)量會(huì)減少1億美元。由此，維持50億美元余額的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)則抵消掉了這一天財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)。又例如，在加拿大，中央銀行基本不執(zhí)行公開(kāi)市場(chǎng)操作，中央銀行主要通過(guò)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的方式來(lái)抵消財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)[27]。

總之，在不同的制度環(huán)境下，中央銀行會(huì)通過(guò)不同的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)利率目標(biāo)。由于財(cái)政活動(dòng)的準(zhǔn)備金效應(yīng)，中央銀行在貨幣政策操作中會(huì)與財(cái)政部相互配合，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是其中的重要組成部分。這種相互配合是許多國(guó)家貨幣政策操作中的既有內(nèi)容，這和這個(gè)國(guó)家的中央銀行是否獨(dú)立無(wú)關(guān)。在下一部分，我們會(huì)看到在獨(dú)立的中央銀行制度下，財(cái)政部和中央銀行的協(xié)同操作如何保證財(cái)政支出的順利進(jìn)行。

三、財(cái)政部與中央銀行的協(xié)同操作

這一節(jié)將基于以上典型的制度事實(shí)分析財(cái)政部與中央銀行在財(cái)政活動(dòng)中的協(xié)同操作，分析的一個(gè)基本假設(shè)是在獨(dú)立的中央銀行制度下。這一制度的內(nèi)容包括很多方面，(2)這里對(duì)中央銀行獨(dú)立性的討論只是考慮了獨(dú)立性問(wèn)題的一個(gè)方面。范方志(2005)、孫凱和秦宛順(2005)總結(jié)了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)中央銀行獨(dú)立性問(wèn)題的討論。支持建立獨(dú)立中央銀行制度的學(xué)者認(rèn)為，良好的組織制度設(shè)計(jì)有利于避免貨幣政策制定和實(shí)施受到動(dòng)態(tài)不一致性和政治周期等因素的影響。在這個(gè)意義上，中央銀行作為一個(gè)公共機(jī)構(gòu)和其他的政府部門(mén)面臨著類(lèi)似的問(wèn)題，那就是如何設(shè)定組織制度來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。相關(guān)的討論超出了本文的研究范圍。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，后凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)界同樣進(jìn)行了研究。參見(jiàn)《后凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》(Journal of Post Keynesian Economics)第18卷第2期的專(zhuān)欄文章，以及Sawyer(2006)[30]。本文所說(shuō)的獨(dú)立的中央銀行制度指的是這樣一套制度設(shè)定：主權(quán)貨幣是中央銀行的債務(wù)，中央銀行是主權(quán)貨幣的壟斷供給者；(3)現(xiàn)實(shí)中可能不是只有中央銀行才能發(fā)行主權(quán)貨幣。例如，美國(guó)財(cái)政部有權(quán)發(fā)行硬幣，因此它完全有能力發(fā)行大額的貴金屬硬幣(例如鉑金幣)來(lái)進(jìn)行支出，而不借助美聯(lián)儲(chǔ)。財(cái)政部在中央銀行開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，財(cái)政收支通過(guò)這個(gè)賬戶(hù)來(lái)完成；中央銀行不能為財(cái)政部的賬戶(hù)提供透支，財(cái)政部只有在賬戶(hù)余額為正的時(shí)候才能進(jìn)行支出；中央銀行不能在一級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，也就是說(shuō)財(cái)政部不能將國(guó)債直接賣(mài)給中央銀行。這樣一套制度設(shè)定被認(rèn)為能夠限制財(cái)政部的支出行為，因?yàn)樵讵?dú)立的中央銀行制度下，財(cái)政部需要先向私人部門(mén)征稅或者賣(mài)出國(guó)債，從而使得它在中央銀行的賬戶(hù)余額為正，然后才能進(jìn)行支出。一種對(duì)現(xiàn)代貨幣理論的批評(píng)認(rèn)為，獨(dú)立的中央銀行制度會(huì)約束政府(財(cái)政部和中央銀行)創(chuàng)造貨幣進(jìn)行支出的行為，所以現(xiàn)代貨幣理論“必然”是在主張廢除獨(dú)立的中央銀行制度[31][32][33][34][35]。然而，正如我們接下來(lái)要看到的，在獨(dú)立的中央銀行制度下，中央銀行和財(cái)政部日常的協(xié)同操作已經(jīng)保證了政府順利地通過(guò)創(chuàng)造貨幣進(jìn)行財(cái)政支出?，F(xiàn)代貨幣理論從來(lái)都不主張廢除獨(dú)立的中央銀行制度，這種過(guò)度引申實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)代貨幣理論的誤解。這里我們以財(cái)政部增加支出的情況為例，財(cái)政部增加收入的情況可以據(jù)此類(lèi)推。這里假設(shè)了一種簡(jiǎn)單的貨幣政策框架，即中央銀行通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作來(lái)進(jìn)行貨幣政策操作，但不難看出在其他更復(fù)雜的貨幣政策框架下(例如在其中加入上一節(jié)中出現(xiàn)過(guò)的各種貨幣政策工具)，這里的結(jié)論仍然成立。按照獨(dú)立中央銀行制度的要求，如果財(cái)政部在中央銀行的賬戶(hù)余額不足，那么財(cái)政部是不能直接進(jìn)行支出的。這個(gè)時(shí)候，財(cái)政部要進(jìn)行支出的話，財(cái)政部和中央銀行會(huì)進(jìn)行如下幾個(gè)步驟的操作：

a. 由于財(cái)政活動(dòng)準(zhǔn)備金效應(yīng)的存在，在國(guó)債拍賣(mài)之后，私人部門(mén)持有的準(zhǔn)備金會(huì)減少，利率會(huì)有上升的壓力。為了實(shí)現(xiàn)利率目標(biāo)，在國(guó)債拍賣(mài)之前，中央銀行會(huì)先通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作買(mǎi)入國(guó)債(或者逆回購(gòu)國(guó)債)。這時(shí)，私人部門(mén)和中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表會(huì)發(fā)生如下變化。

私人部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表變化資產(chǎn)變化負(fù)債變化準(zhǔn)備金+1億元國(guó)債-1億元中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表變化資產(chǎn)變化負(fù)債變化國(guó)債+1億元私人部門(mén)賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金+1億元

b.財(cái)政部拍賣(mài)國(guó)債，國(guó)債承銷(xiāo)商用準(zhǔn)備金購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。在中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上，財(cái)政部賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金增加，私人部門(mén)賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金減少。

私人部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)變化負(fù)債變化準(zhǔn)備金 -1億元國(guó)債 +1億元財(cái)政部的資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)變化負(fù)債變化準(zhǔn)備金 +1億元國(guó)債 +1億元中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)變化負(fù)債變化財(cái)政部賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金 +1億元私人部門(mén)賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金 -1億元

c. 財(cái)政部進(jìn)行支出。假設(shè)財(cái)政部從私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)了1億元的飛機(jī)。在中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上，財(cái)政部賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金減少，私人部門(mén)賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金增加。

私人部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)變化負(fù)債變化準(zhǔn)備金 +1億元飛機(jī) -1億元財(cái)政部的資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)變化負(fù)債變化準(zhǔn)備金 -1億元飛機(jī) +1億元中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)變化負(fù)債變化財(cái)政部賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金 -1億元私人部門(mén)賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金 +1億元

d. 在政府支出的時(shí)候，私人部門(mén)持有的準(zhǔn)備金會(huì)增加，利率會(huì)有下降的壓力。為了應(yīng)對(duì)政府支出的準(zhǔn)備金效應(yīng)，中央銀行會(huì)通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作賣(mài)出國(guó)債(或者是執(zhí)行逆回購(gòu)的第二步，將國(guó)債賣(mài)回)。

私人部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)變化負(fù)債變化準(zhǔn)備金 -1億元國(guó)債 +1億元中央銀行的資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)變化負(fù)債變化國(guó)債 -1億元私人部門(mén)賬戶(hù)中的準(zhǔn)備金 -1億元

為了簡(jiǎn)化說(shuō)明，我們這里將商業(yè)銀行并入了私人部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表。在現(xiàn)實(shí)中，私人部門(mén)和財(cái)政部的交易會(huì)涉及財(cái)政部與商業(yè)銀行、商業(yè)銀行與非金融私人部門(mén)之間的交易。這里我們暫且省略了這些交易。經(jīng)過(guò)以上4個(gè)步驟，財(cái)政部如愿增加了支出。這4個(gè)步驟只是一種簡(jiǎn)化的表示，現(xiàn)實(shí)中它們可能不是依次進(jìn)行的，a與b、c與d之間的順序可能會(huì)調(diào)換。并且，考慮到市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化，中央銀行的貨幣政策操作會(huì)更加復(fù)雜。例如，在d中，中央銀行賣(mài)出了1億元的國(guó)債，但考慮到現(xiàn)實(shí)中準(zhǔn)備金需求的變化，中央銀行為了實(shí)現(xiàn)其利率目標(biāo)所賣(mài)出的國(guó)債數(shù)量可能不是正好1億元。需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，這里將步驟a放在第一位是因?yàn)橹鳈?quán)貨幣是一種信用貨幣，在邏輯上，它需要首先被創(chuàng)造出來(lái)，然后財(cái)政部才有可能將它花出去，后面的步驟才可能進(jìn)行下去。

由此，財(cái)政部和中央銀行的協(xié)同操作保證了政府(財(cái)政部和中央銀行)總是能夠通過(guò)創(chuàng)造貨幣來(lái)進(jìn)行支出。一個(gè)常見(jiàn)的疑問(wèn)是，如果沒(méi)有人購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，那么政府不就不能支出了嗎？或者說(shuō)，如果市場(chǎng)持有國(guó)債的意愿降低，國(guó)債拍賣(mài)的利率上升的話怎么辦？然而，在這種協(xié)同機(jī)制情況下，這是很難發(fā)生的。國(guó)債的承銷(xiāo)商不會(huì)拒絕接受?chē)?guó)債，因?yàn)閲?guó)債相比于準(zhǔn)備金來(lái)說(shuō)提供了更高的利率，并且它們總是可以很方便地通過(guò)中央銀行(例如貼現(xiàn)窗口)和二級(jí)市場(chǎng)(例如銀行同業(yè)拆借市場(chǎng))將國(guó)債轉(zhuǎn)換成準(zhǔn)備金。在國(guó)債拍賣(mài)時(shí)，中央銀行釘住目標(biāo)利率，國(guó)債利率在目標(biāo)利率基礎(chǔ)上形成。如果市場(chǎng)對(duì)國(guó)債的需求下降從而市場(chǎng)利率上升，那么為了釘住目標(biāo)利率，中央銀行就會(huì)買(mǎi)入國(guó)債(或者逆回購(gòu)國(guó)債)，從而維持利率的穩(wěn)定。

以上這個(gè)流程只是中央銀行獨(dú)立制度下保證財(cái)政支出順利進(jìn)行的模式之一，這一模式在國(guó)際上具有一定的代表性。在該模式中，國(guó)債是繞開(kāi)中央銀行獨(dú)立制度限制的工具。然而，對(duì)于財(cái)政支出的順利進(jìn)行來(lái)說(shuō)，這一過(guò)程顯然不是唯一且必要的。如果我們?cè)试S財(cái)政部將國(guó)債直接賣(mài)給中央銀行，那么結(jié)果不會(huì)有本質(zhì)區(qū)別。并且，國(guó)債的發(fā)行也不是必需的。我們可以設(shè)想這樣一種制度設(shè)計(jì)：財(cái)政部不發(fā)行國(guó)債，中央銀行可以直接給財(cái)政部提供透支；中央銀行開(kāi)設(shè)不同期限的準(zhǔn)備金存款賬戶(hù)，設(shè)定對(duì)應(yīng)不同期限的利率，同時(shí)保證市場(chǎng)上有非常充裕的準(zhǔn)備金，從而將目標(biāo)利率釘在利率走廊的下限。盡管這一模式只是一個(gè)思想實(shí)驗(yàn)，但是我們可以從中更清楚地看出，對(duì)于政府的財(cái)政支出來(lái)說(shuō)，財(cái)政部發(fā)行的公共債券也不是必需的，它只是在某些制度環(huán)境下財(cái)政部繞開(kāi)中央銀行獨(dú)立限制的工具和中央銀行實(shí)現(xiàn)利率目標(biāo)的工具。

總之，財(cái)政部和中央銀行的日常操作保證了財(cái)政支出的順利進(jìn)行，而獨(dú)立的中央銀行制度并不限制政府部門(mén)通過(guò)創(chuàng)造貨幣進(jìn)行支出。在上面這個(gè)例子中，中央銀行沒(méi)有在一級(jí)市場(chǎng)買(mǎi)入國(guó)債，但是它在二級(jí)市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)國(guó)債從而釘住目標(biāo)利率，這使得國(guó)債拍賣(mài)和政府支出能夠順利進(jìn)行。中央銀行的這些操作并不意味著它失去了獨(dú)立性，以上的討論都是在獨(dú)立的中央銀行制度下進(jìn)行的。在利率目標(biāo)制的貨幣政策框架下，中央銀行這么做是它的職責(zé)所系，是為了實(shí)現(xiàn)它的利率目標(biāo)。在這個(gè)意義上，正如賈根良和何增平(2018)所指出的，中央銀行獨(dú)立是一個(gè)偽命題，并且更為重要的是，中央銀行獨(dú)立已然變成了一種意識(shí)形態(tài)，“這種意識(shí)形態(tài)包含著財(cái)政平衡和減少?lài)?guó)家干預(yù)的信條，裹挾著財(cái)政保守主義和新自由主義的價(jià)值取向，如果不能正確認(rèn)識(shí)它，它就會(huì)成為阻礙發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)趕超的思想障礙”[36]。這也正是本文批判財(cái)政赤字貨幣化這一概念的關(guān)鍵所在。

四、重新認(rèn)識(shí)“財(cái)政赤字貨幣化”的概念

接下來(lái)，我們將在現(xiàn)代貨幣理論的視角下重新認(rèn)識(shí)財(cái)政赤字貨幣化。財(cái)政赤字貨幣化這一概念是由一系列對(duì)財(cái)政金融系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)構(gòu)成的，這些認(rèn)識(shí)包括：政府需要通過(guò)國(guó)債、征稅等途徑為財(cái)政支出融資，財(cái)政赤字貨幣化是政府可以選擇的途徑之一。如果中央銀行在一級(jí)市場(chǎng)上(或在二級(jí)市場(chǎng)上)買(mǎi)入了國(guó)債，那么政府就通過(guò)貨幣化的方式完成了融資，盡管中央銀行在二級(jí)市場(chǎng)上買(mǎi)入國(guó)債的做法是否屬于財(cái)政赤字貨幣化還存在爭(zhēng)議；這一過(guò)程需要中央銀行的配合，而獨(dú)立的中央銀行制度能夠阻止財(cái)政赤字貨幣化。根據(jù)本文的考察，財(cái)政赤字貨幣化這一概念至少包含了兩種對(duì)財(cái)政金融系統(tǒng)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

第一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)是，財(cái)政赤字貨幣化是政策選擇的結(jié)果。按照這種觀點(diǎn)，中央銀行是否買(mǎi)入國(guó)債取決于政府的選擇。然而，現(xiàn)代貨幣理論和內(nèi)生貨幣理論認(rèn)為，中央銀行是否會(huì)買(mǎi)入國(guó)債并不取決于政府部門(mén)，而是取決于私人部門(mén)的選擇。在利率目標(biāo)制下，如果私人部門(mén)對(duì)貨幣的需求上升(對(duì)國(guó)債需求下降)，那么市場(chǎng)利率就會(huì)上升；為了維持利率目標(biāo)，中央銀行就會(huì)買(mǎi)入國(guó)債(逆回購(gòu)國(guó)債)，釋放流動(dòng)性，從而滿(mǎn)足私人部門(mén)對(duì)貨幣的需求。相反，如果私人部門(mén)對(duì)貨幣的需求下降(對(duì)國(guó)債需求上升)，那么市場(chǎng)利率就會(huì)下降；為了維持利率目標(biāo)，中央銀行就會(huì)賣(mài)出國(guó)債(回購(gòu)國(guó)債)，從而滿(mǎn)足私人部門(mén)對(duì)國(guó)債的需求。顯然，中央銀行是否買(mǎi)入國(guó)債不取決于政府部門(mén)的選擇，而是取決于私人部門(mén)的選擇。

這也就從一個(gè)角度解釋了財(cái)政赤字貨幣化概念不統(tǒng)一的問(wèn)題。本文開(kāi)頭處介紹了財(cái)政赤字貨幣化的大討論中出現(xiàn)的多種財(cái)政赤字貨幣化的概念，其核心問(wèn)題是中央銀行在二級(jí)市場(chǎng)買(mǎi)入國(guó)債是否屬于財(cái)政赤字貨幣化。出現(xiàn)概念不統(tǒng)一的原因在于我們的理論假定與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)了矛盾：在理論上，我們假定中央銀行買(mǎi)入國(guó)債是一種主動(dòng)的選擇，因此，所有此類(lèi)行為，無(wú)論發(fā)生在一級(jí)市場(chǎng)還是在二級(jí)市場(chǎng)，都應(yīng)該被視為政府有意識(shí)進(jìn)行的財(cái)政赤字貨幣化；但在實(shí)踐中，中央銀行的貨幣政策操作一般不是出于財(cái)政部的要求，因此，中央銀行買(mǎi)入國(guó)債的行為又不能等同于財(cái)政赤字貨幣化。這樣一種矛盾就造成了概念界定的混亂。基于以上分析，我們可以看到問(wèn)題不在于要以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷財(cái)政赤字貨幣化，而在于這一概念本身就是錯(cuò)誤的。

第二種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，也更為重要的是，要進(jìn)行貨幣化操作就必須改變現(xiàn)有的制度，特別是獨(dú)立的中央銀行制度。這一概念假定，在獨(dú)立的中央銀行制度下，政府不能通過(guò)創(chuàng)造貨幣的方式進(jìn)行支出，或者說(shuō)，財(cái)政部和中央銀行這兩個(gè)政府部門(mén)是不會(huì)為此而協(xié)作的。因此，要進(jìn)行財(cái)政赤字貨幣化就必須廢除獨(dú)立的中央銀行制度。然而，現(xiàn)代貨幣理論的制度分析說(shuō)明，即使在獨(dú)立的中央銀行制度下，財(cái)政部和中央銀行之間仍然存在協(xié)同操作，這些操作保證了財(cái)政支出的順利進(jìn)行。在這一點(diǎn)上，現(xiàn)代貨幣理論認(rèn)為我們無(wú)需改變現(xiàn)有的財(cái)政制度和中央銀行制度。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)代貨幣理論對(duì)獨(dú)立的中央銀行制度的分析是一種對(duì)事實(shí)經(jīng)驗(yàn)的分析，而不是一種政策主張。

財(cái)政赤字貨幣化這一概念預(yù)設(shè)了中央銀行和財(cái)政部的對(duì)立，認(rèn)為只有破壞中央銀行獨(dú)立性才有可能實(shí)現(xiàn)財(cái)政部和中央銀行的協(xié)作，這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)使得相關(guān)的討論被導(dǎo)向了錯(cuò)誤的軌道，而正是在這一點(diǎn)上，財(cái)政赤字貨幣化為平衡財(cái)政提供了保護(hù)傘。在對(duì)財(cái)政赤字貨幣化的大討論中，支持者認(rèn)為，為了適度進(jìn)行財(cái)政赤字貨幣化，我國(guó)應(yīng)該修改相關(guān)的制度，中央銀行不應(yīng)該是國(guó)中之國(guó)。反對(duì)者則認(rèn)為，中央銀行獨(dú)立性作為限制政府支出的防火墻本身是一個(gè)原則性問(wèn)題，而且這個(gè)問(wèn)題牽涉到不同政府部門(mén)之間復(fù)雜的行政關(guān)系，因此不應(yīng)該為了財(cái)政赤字貨幣化而破壞已有的制度框架。然而，根據(jù)本文的考察，財(cái)政部和中央銀行現(xiàn)有的協(xié)同機(jī)制，雖然不能說(shuō)是完美無(wú)缺，但已經(jīng)能夠基本上保證財(cái)政支出的順利進(jìn)行。這意味著我們面臨的問(wèn)題與原先是相反的：真正的問(wèn)題不是如何從制度約束中解放財(cái)政活動(dòng)，而是如何約束財(cái)政活動(dòng)以使其更好地服務(wù)于我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。財(cái)政赤字貨幣化不僅是對(duì)財(cái)政金融系統(tǒng)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，而且還成功地混淆了政策討論的核心議題，將問(wèn)題討論的焦點(diǎn)從突破平衡財(cái)政這一問(wèn)題轉(zhuǎn)移到了中央銀行和財(cái)政部的矛盾上，從而使得平衡財(cái)政、打破所謂3%的財(cái)政赤字率紅線等核心問(wèn)題更加不容易被觸及到。這種混淆視聽(tīng)正是現(xiàn)代貨幣理論所反對(duì)的。作為一個(gè)在相關(guān)討論中被忽略的重要觀點(diǎn)，賈根良(2020)已經(jīng)明確指出：“財(cái)政赤字貨幣化概念完全是對(duì)美日等發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代貨幣體系實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況顛倒的認(rèn)識(shí)。在美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代貨幣體系中，作為主權(quán)貨幣發(fā)行的壟斷者，中央政府開(kāi)支是不受其財(cái)政能力限制的，但要受其可支配的實(shí)際經(jīng)濟(jì)資源限制，換言之，它是不會(huì)出現(xiàn)財(cái)政困難的?！盵36]

因此，我們有必要拋棄財(cái)政赤字貨幣化這一概念，重新思考當(dāng)前新冠疫情形勢(shì)下新政策框架的構(gòu)建，走向一個(gè)以功能財(cái)政為導(dǎo)向的新政策框架。功能財(cái)政是現(xiàn)代貨幣理論的政策主張之一，其核心思想是，政府的財(cái)政活動(dòng)不應(yīng)該將財(cái)政決算結(jié)果(無(wú)論是盈余還是赤字)作為最終目標(biāo)。財(cái)政活動(dòng)可以有很多的目標(biāo)，例如，充分就業(yè)、價(jià)格穩(wěn)定、收入平等、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，等等，而功能財(cái)政理論認(rèn)為，這諸多目標(biāo)中不應(yīng)該包括財(cái)政收支狀況，無(wú)論財(cái)政收支的決算結(jié)果是盈余還是赤字。功能財(cái)政理論導(dǎo)向了一種新的政策框架，在這個(gè)框架中，由于國(guó)家是主權(quán)貨幣的壟斷發(fā)行者，所以，如何為財(cái)政活動(dòng)提供資金是不成問(wèn)題的，政策的重點(diǎn)應(yīng)該是選擇什么樣的政策目標(biāo)，什么樣的政策能夠更好地實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，包括如何防止在達(dá)到充分就業(yè)狀態(tài)時(shí)發(fā)生通貨膨脹的問(wèn)題。這樣一種轉(zhuǎn)變?cè)诋?dāng)前新冠疫情的特殊形勢(shì)下顯得尤為重要。如果說(shuō)對(duì)財(cái)政赤字貨幣化的大討論的出發(fā)點(diǎn)是在財(cái)政赤字問(wèn)題上解放思想，那么它的最終歸宿應(yīng)該是走向一個(gè)以功能財(cái)政為導(dǎo)向的新的政策框架，這個(gè)新的政策框架將使得下一步討論的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到如何提高財(cái)政政策和貨幣政策的質(zhì)量上來(lái)。這樣一種問(wèn)題意識(shí)的轉(zhuǎn)變正是功能財(cái)政的意義所在，也是我們?cè)趯?duì)財(cái)政赤字貨幣化的大討論中重新解讀現(xiàn)代貨幣理論的意義所在。