張 勉，林建君

(寧波大學 體育學院，浙江 寧波 315211)

0 前 言

黨中央、國務(wù)院一直以來高度重視發(fā)展群眾體育事業(yè)、保障全民健身場地設(shè)施的供給。2020年10月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見》，不僅符合當下全民健身的時代背景、更有利于解決群眾“健身去哪兒”的難題，推動群眾體育加快發(fā)展。盡管群眾體育事業(yè)在持續(xù)發(fā)展、全民健身場地設(shè)施供給和服務(wù)水平在不斷改善，現(xiàn)仍存在健身設(shè)施有效供給不足、難以滿足群眾需求等問題。

縱觀以往研究，體育學領(lǐng)域較多運用政策工具理論來分析我國體育消費[2]、學校體育[3]、校園足球[4]等相關(guān)政策的政策選擇及政策中存在的矛盾與缺陷，鮮有學者結(jié)合政策工具對我國群眾體育政策進行系統(tǒng)梳理和研究。有效貫徹群眾體育政策，推動體育場地設(shè)施的建設(shè)，落實群眾健身需求在建設(shè)體育強國中具有舉足輕重的作用，是我國政府工作任務(wù)的重點，也是廣大人民最關(guān)切的問題?；诖?，本研究從政策工具的視角出發(fā)，對《意見》政策文本內(nèi)容進行多維度剖析，有針對性地對制定和調(diào)整群眾體育政策提出定量依據(jù)和合理建議，以期實現(xiàn)我國群眾體育的蓬勃發(fā)展。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

本研究以《意見》政策文本為研究對象，充分考慮政策文本應(yīng)具備的綱領(lǐng)性、代表性、指導性及發(fā)文主體的權(quán)威性。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法。立足于對《意見》文本的分析和研究，網(wǎng)絡(luò)途徑：綜合知網(wǎng)、高校圖書館等專業(yè)網(wǎng)站；紙質(zhì)文本途徑：翻閱與此論題相關(guān)的文件、書籍、報刊等。通過多方面的采集資料樣本，豐富了研究的資料儲備、拓展了研究的研究視野、深化了研究的討論深入。

1.2.2 內(nèi)容分析法。本研究的主要研究方法為內(nèi)容分析法。作為對具有明確特性的傳播內(nèi)容進行的客觀、系統(tǒng)、定量描述的研究技術(shù)[5]，內(nèi)容分析法近年來已被廣泛運用到對體育政策文本的分析中。本研究對所收集的文獻資料進行逐字逐句認真分析，并且在保證一定科學性和借鑒性的前提下對《意見》文本進行定量分析，給出 X 維度和 Y 維度的二維分析結(jié)構(gòu)，分析和驗證出政策文本制定者的目標及有效性[6]，挖掘和探究文本內(nèi)容背后蘊含的意義與趨勢。

1.2.3 數(shù)理統(tǒng)計法。數(shù)理統(tǒng)計法能夠綜合研究對象的多方面因素，從而以數(shù)據(jù)的形式呈現(xiàn)研究對象的發(fā)展規(guī)律和相關(guān)趨勢走向。本文結(jié)合數(shù)理統(tǒng)計法，借助量化表格與圖表對《意見》政策文本編碼內(nèi)容的進行分析，更加形象和直觀的方式呈現(xiàn)政策文本的結(jié)構(gòu)。

2 研究結(jié)果與分析

2.1 政策工具分析框架的構(gòu)建

關(guān)于政策工具的分類，學術(shù)界有諸多分類法。例如，加拿大學者霍萊特等按照強制性程度將政策工具分為自愿性工具(非強制性工具)、強制性工具和混合性工具[7]；美國學者狄龍按照政策作用機制將政策工具分為法律工具、經(jīng)濟工具和交流工具，之后又更新為強制性工具、財政激勵工具、信息提供工具[8]。本研究將選擇借鑒羅斯威爾與塞戈菲爾德的政策工具理論[9]來進行分析框架的搭建。這一工具類型削弱了政策工具的強制性特征，強化了政府在政策落實過程中的積極作用，突出了供需政策的引導和激勵作用，其特性與《意見》的基本原則一致。該政策工具思想的應(yīng)用及在體育領(lǐng)域政策文本研究的廣泛性[10]，也驗證了其應(yīng)用于《意見》的可行性。

根據(jù)此政策工具理論，將《意見》的政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類，以此作為此政策工具分析框架的X維度(圖1)。供給性政策工具主要體現(xiàn)了政府提供的場地設(shè)施、管理人員、咨詢服務(wù)、教育培訓、資金投入等基礎(chǔ)條件，對政策的落實具有直接推動作用；需求型政策工具主要體現(xiàn)了政府通過購買服務(wù)、服務(wù)外包、宣傳推廣等簡政放權(quán)或激勵性政策，對政策的落實具有直接拉動作用；環(huán)境型政策工具主要體現(xiàn)了政府的目標規(guī)劃、法規(guī)管制、策略性措施及稅收減免，對政策的落實具有間接的影響作用[11]；在三者合力作用下，政策方能產(chǎn)生最佳效果。

圖1 政策工具對《意見》的影響效力圖 圖2 《意見》政策文本二維分析框架圖

單一的X維度并不能很好地體現(xiàn)出政策的所有特點。引入Y 維度對政策文本內(nèi)容進行定性與定量分析，有助于對政策工具內(nèi)容的運用情況進行全面審視和深入，將直接影響到政策的落實、落地及落細。本研究的Y維度為政策涉及到的4個相關(guān)主體，即政府部門、建設(shè)機構(gòu)、社區(qū)群眾、社會組織?；谏鲜龌菊吖ぞ呔S度與主體維度涉及的具體內(nèi)容，構(gòu)建《意見》政策的二維空間分析框架[12](圖2)。

2.2 政策文本的內(nèi)容編碼

對《意見》文本內(nèi)容中的模塊、條目、分析單元進行編碼。一級編碼為內(nèi)容模塊，二級編碼為內(nèi)容條目，三級編碼為政策內(nèi)容分析單元中的具體條款，以“?！睘榉纸纾暾木渥訛橐粋€編碼，形成編碼表[13]，編碼總計量54個(表1)。由于政策主體部分前的文本內(nèi)容屬于政策文本制定的宏觀背景、依據(jù)等總括性表述，此部分內(nèi)容不納入編碼范圍。

2.3 政策狀況分析

2.3.1 X維度分析。對此文本內(nèi)容進行分析及處理，分為12個二級政策工具類型，分別歸類到3個政策工具類型中，再分別計算各級政策工具類型所包含的條目出現(xiàn)頻次、占比(即百分比=各個二級政策工具類型出現(xiàn)的頻次/所有二級政策工具類型總數(shù)×100%)，計算結(jié)果見表2。如表2顯示，供給型、需求型、環(huán)境型政策工具條目數(shù)分別占《意見》政策條目總數(shù)的比例的29.63%、20.37%、50%?？梢姟兑庖姟氛叩闹贫▊?cè)重于環(huán)境型政策工具的使用，需求型政策工具的使用略少于供給型政策工具。長短期政策的相互配合，使得政策內(nèi)容更為合理。

2.3.1.1 供給型政策工具的結(jié)構(gòu)分析。在供給型政策工具中，場地設(shè)施條目數(shù)占比為50%；管理人員與資金投入條目數(shù)占比均為6.25%；咨詢服務(wù)條目數(shù)占比25%；教育培訓條目數(shù)占比為12.5%。

場地設(shè)施是群眾體育的基礎(chǔ)，包括設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、開放運營等，是《意見》的主要內(nèi)容，各地區(qū)部門需細化場地設(shè)施規(guī)劃政策及標準；資金投入提供基礎(chǔ)的物質(zhì)保障；資訊服務(wù)包括健身設(shè)施向社會主體開放的相關(guān)投資、運營及服務(wù)信息，是吸引社會力量加強健身設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵因素；管理人員是參與健身場館與設(shè)施的公共服務(wù)人員，對管理人員、體育指導員隊伍的培訓將對健身場地的環(huán)境起到優(yōu)化作用。

2.3.1.2 需求型政策工具的結(jié)構(gòu)分析。在需求型政策工具中，政府購買條目數(shù)占比9.10%；服務(wù)外包與宣傳推廣條目數(shù)占比均為45.45%。

政府購買是指通過市場機制，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及部分政府職能，按照一定的方式和程序交由具備條件的社會力量或事業(yè)單位承辦，從而使公共服務(wù)由社會力量及市場機制來盤活，有利于轉(zhuǎn)變政府部門的職能，滿足群眾體育的基本與個性化需求；服務(wù)外包的較高比重反映了政府注重對社會力量的引入，以提升健身設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；宣傳推廣是指宣傳健身設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策與信息，對更好地發(fā)展群眾體育進行宣傳和解讀，實施群眾體育提升行動?！兑庖姟分行枨笮驼吖ぞ呤褂眠^少，導致政策結(jié)構(gòu)失衡。

2.3.1.3 環(huán)境型政策工具的結(jié)構(gòu)分析。在環(huán)境型政策工具中，目標規(guī)劃條目數(shù)占比11.11%；法規(guī)管制條目數(shù)占比37.04%；策略性措施條目數(shù)占比51.85%。

環(huán)境型政策工具決定了政策的價值取向與發(fā)展路徑。目標規(guī)劃是為了實現(xiàn)多個目標，通過各個目標的實現(xiàn)，以求得實現(xiàn)總目標的最優(yōu)，主要包括：指導思想、基本原則、主要目標，明確了我國健身場地設(shè)施建設(shè)的目標，具有較強的引導性[14]；法規(guī)是我國政府制定的在加強全民健身場地設(shè)施建設(shè)中的相關(guān)規(guī)定、辦法、準則和標準等；策略性措施則體現(xiàn)了我國政府的主導性。政策的制定將堅定“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”，結(jié)合當下全民健身的時代背景及疫情時期體育活動開展思想的轉(zhuǎn)變，通過對環(huán)境型政策工具的運用來有效地推動和促進政策的高效實施?！兑庖姟分协h(huán)境型政策工具使用的頻率占比最大，通過規(guī)劃、監(jiān)管等手段強化群眾體育的外部環(huán)境來突破阻礙難題，為我國群眾體育的發(fā)展營造了良好的政策環(huán)境。

2.3.2 Y維度分析。在《意見》中，與政府部門及建設(shè)機構(gòu)有關(guān)的政策條目數(shù)均占比31.48%、與社區(qū)群眾有關(guān)的政策條目數(shù)占比為16.67%、與社會組織有關(guān)的政策條目數(shù)占比為20.37%(如表3)。

表3 《意見》政策文本Y維度內(nèi)容編碼及頻次表

政府部門與建設(shè)機構(gòu)在文本中均囊括17個編碼，體育設(shè)施建設(shè)機構(gòu)為主要落實主體，政府相關(guān)行政部門為主導，二者為推進政策實施及落實的主要力量。不同部門間的政策協(xié)作與合作交流，可以調(diào)動各部門的主體性和積極性，保障了政策的有效實施和良性發(fā)展?！兑庖姟诽峁┝酥贫缺Ｕ希^程中需要包括國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部、財政部、體育總局等多部委協(xié)同工作。通過簡化審批程序、加強信息化建設(shè)的措施，各地區(qū)因地制宜設(shè)立具體貫徹落實措施，將極大提高健身設(shè)施項目審批與建設(shè)的效率，提高群眾體育的智能化、信息化與數(shù)字化水平；盤活城市空閑土地、用好城市公益性建設(shè)用地、倡導復合用地模式、應(yīng)時代背景改造建設(shè)等一系列舉措，都將有效增加健身設(shè)施的供給，從而補齊群眾身邊的健身設(shè)施短板，大力開展群眾體育活動,統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控與全民健身促進工作。

社區(qū)群眾在文本中囊括9個編碼，涉及“發(fā)揮社區(qū)體育賽事在激發(fā)拼搏精神、促進鄰里交往、增強社區(qū)認同感等方面的積極作用”等內(nèi)容?！兑庖姟返暮诵谋闶牵審V大群眾健身有去處。社區(qū)作為由若干社會群體和社會組織聚集而成的社會有機體，被視為全民參與身體活動最為基礎(chǔ)和重要的單位。弱化政府部門在全民健身活動開展中組織者的角色，將社區(qū)作為全民開展身體活動的中樞，進行體育活動的舉辦、宣傳和培訓，落實社區(qū)配套健身設(shè)施，為社區(qū)居民提供充足、多元的場地設(shè)施和相對應(yīng)的咨詢服務(wù)，從而使居民通過社區(qū)積極參與日常健身活動[15]；社會組織在文本中囊括11個編碼，涉及“支持以租賃方式供地”“推廣委托運營”等內(nèi)容并提供具體政策。社會力量的活躍將極大有利于健身設(shè)施的建設(shè)、提高場館運營效率，在政策的落實中發(fā)揮著積極作用。

2.3.2.1 《意見》中關(guān)于政府部門和建設(shè)機構(gòu)的政策工具的結(jié)構(gòu)分析。在加強健身場地設(shè)施建設(shè)的過程中，政府相關(guān)部門和建設(shè)機構(gòu)作為主要利益相關(guān)方，幾者之間要互相配合、相互協(xié)調(diào)，因此，將《意見》中關(guān)于政府部門和建設(shè)機構(gòu)的政策工具條目合并進行分析。在《意見》中，關(guān)于政府部門和建設(shè)機構(gòu)的供給型政策工具條目數(shù)占為38.24%、需求型政策條目數(shù)占比為5.88%、環(huán)境型政策工具條目數(shù)占比為55.88%。關(guān)于政府部門和建設(shè)機構(gòu)的供給型政策工具條目數(shù)占供給型政策工具條目總數(shù)的81.25%；關(guān)于政府部門和建設(shè)機構(gòu)的需求型政策工具條目數(shù)占需求型政策工具條目總數(shù)的18.18%；關(guān)于政府部門和建設(shè)機構(gòu)的環(huán)境型政策工具條目數(shù)占環(huán)境型政策工具條目總數(shù)的70.37%。

2.3.2.2 《意見》中關(guān)于社區(qū)群眾與社會組織的政策工具的結(jié)構(gòu)分析。在《意見》中，社區(qū)群眾和社會組織是邊緣利益相關(guān)方，因此，將《意見》中與這兩者有關(guān)的政策工具條目合并進行分析。關(guān)于社區(qū)群眾和社會組織的供給型政策工具條目數(shù)占比為15%、需求型政策工具條目數(shù)占比為45%、環(huán)境型政策工具條目數(shù)占比為40%，與社區(qū)群眾和社會組織有關(guān)的需求型及環(huán)境型政策工具條目數(shù)占比較多。與社區(qū)群眾和社會組織有關(guān)的供給型政策工具條目數(shù)在《意見》的供給型政策工具條目總數(shù)中占比為18.75%；與社區(qū)群眾和社會組織有關(guān)的需求型政策工具條目數(shù)在《意見》的需求型政策工具條目總數(shù)中的占比為81.82%；與社區(qū)群眾和社會組織有關(guān)的環(huán)境型政策工具條目數(shù)在《意見》的環(huán)境型政策工具條目總數(shù)中占比為29.63%。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

3.1.1 供給型政策工具總體使用均衡，供給型政策工具占比29.63%。內(nèi)部比例中，場地設(shè)施占比50%、咨詢服務(wù)占比25%，在供給型政策工具中使用的比重較為合理；管理人員及其教育培訓的占比6.25%和12.5%，政府資金投入占比6.25%，這兩項政策工具使用的明顯不足，直接影響到我國群眾體育政策實施的效果，需要適當提高使用比例，進一步優(yōu)化內(nèi)部比例。

3.1.2 需求型政策工具有待補充，需求型政策工具的使用占比20.37%，使用較少。內(nèi)部比例中，服務(wù)外包與宣傳推廣均占需求型政策工具的45.45%，使用比重較大；政府購買占比9.1%，比重過小。導致政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，抑制政府的牽制力、政策執(zhí)行力度遭到削弱。

3.1.3 環(huán)境型政策工具使用“超支”，體育相關(guān)政策中，整體過度依賴環(huán)境型政策工具，《意見》中環(huán)境型政策工具達到50%。內(nèi)部比例中，策略性措施占主導地位，比重達到51.85%，法規(guī)管制使用比例次之，缺少稅收減免的相關(guān)政策。策略性措施以“總體要求”“貫徹落實”“加強完善”等構(gòu)成。

3.1.4 政策指向明確，《意見》政策的政策主體中，政府部門與建設(shè)機構(gòu)的政策工具使用達到62.96%，主要集中在環(huán)境型政策工具，需求型政策工具不足；社區(qū)群眾與社會組織占比37.04%，主要集中在需求型政策工具，缺少供給型政策工具的使用。政府部門與建設(shè)機構(gòu)的關(guān)注度明顯要高于社區(qū)群眾與社會力量，社區(qū)群眾與社會組織的關(guān)注度明顯偏少，政策主體失衡。

3.2 建議

3.2.1 優(yōu)化供給型政策工具，增強政策的推動作用。優(yōu)化供給型政策工具內(nèi)部比例：①合理增加資金投入。資金投入對群眾體育事業(yè)的發(fā)展有著最直接和最明顯的作用。②加強對體育管理人員的培育。提升體育行業(yè)人員的整體素養(yǎng)，使群眾體育事業(yè)的發(fā)展保持積極向上的活力。③在未來的計劃制定中，政策內(nèi)容中不僅要有具體的指標，更要有科學的運行與反饋機制。④加強體育科技的研發(fā)與使用。重點推動“互聯(lián)網(wǎng)+健身”與居家健身，提高群眾體育的信息化水平、激發(fā)群眾健身熱情。

3.2.2 增加需求型政策工具，擴大政策的拉動作用。需求型政策工具內(nèi)容的缺失是《意見》中最需完善之處。彌補需求型政策工具的缺失，需要在之后的政策制定中做到：①加大政府購買的力度。提高健身設(shè)施建設(shè)的效率與質(zhì)量，以實現(xiàn)群眾體育的可持續(xù)高速發(fā)展。②加強對全民健身的社區(qū)與國際交流。通過搭建全民健身公共服務(wù)平臺，充分動員社會組織和市場的力量，不斷挖掘需求型政策工具對群眾體育發(fā)展的激勵作用，進一步激發(fā)群眾的健身熱情。

3.2.3 減少環(huán)境型政策工具，提高政策落實精準度。我國現(xiàn)階段體育相關(guān)政策過度依賴環(huán)境型工具，尤其是對“策略性措施”的使用，需要對其及內(nèi)部使用進行優(yōu)化和調(diào)整：①合理分配策略性措施的使用，策略性措施使用過多則會導致體育事業(yè)的發(fā)展失去活力，降低自我發(fā)展能力，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況，合理使用“策略性措施”。②增加稅收減免等內(nèi)容，通過對市場力量的引入，充分調(diào)動各方積極性，通過多元途徑和手段保障政策的效力，推動群眾體育的可持續(xù)發(fā)展。

3.2.4 全面協(xié)調(diào)政策指向，促進政策主體均衡化。完善各主體的參與度，形成政府部門引導、建設(shè)機構(gòu)主攻、社會組織輔助、社區(qū)群眾積極參與的政策主體體系。①政府部門相互協(xié)調(diào)與配合。政策的落實涉及中央及地方體育部門、財政部門及其他相關(guān)部門，建議由中央人民政府主管部門帶頭領(lǐng)導與協(xié)調(diào)，并完善政策落實的監(jiān)督機制，促進政策更好地執(zhí)行。②簡化審批程序。目前我國場地設(shè)施建設(shè)的動力依舊不足，簡化、優(yōu)化審批程序，有助于提高場地設(shè)施項目的審批效率，推動場地設(shè)施的建設(shè)。③在進一步完善群眾體育政策的過程中，針對各主體的政策工具類型的使用應(yīng)更為均衡。建議完善場地設(shè)施外包的政策，建立相應(yīng)的財政補償機制、制定稅收減免政策。通過明確體育社會組織的責權(quán)，進一步促進場地設(shè)施的建設(shè)，以推動群眾體育的蓬勃發(fā)展。