徐煜清 柯澤云 劉亞坤 魏海墨 張欣怡

（東南大學(xué)人文學(xué)院）

深化信息公開(kāi)，充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的要求。在推進(jìn)政府信息公開(kāi)的政策環(huán)境下，我國(guó)從中央到各級(jí)地方都對(duì)信息公開(kāi)提出了更高的要求，極大地推進(jìn)了我國(guó)政府信息公開(kāi)的發(fā)展和完善。

南京市是江蘇省省會(huì)、副省級(jí)市、特大城市，但根據(jù)2019年度《中國(guó)政府透明度指數(shù)報(bào)告》，南京位列第23位，與南京自身的政治、經(jīng)濟(jì)地位極不匹配，十分值得進(jìn)行探討。因此，本文將以南京市為例，構(gòu)建政府信息公開(kāi)的績(jī)效評(píng)估體系，為我國(guó)的政府信息公開(kāi)發(fā)展和深化政府機(jī)構(gòu)改革提供可操作、有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

一、信息公開(kāi)績(jī)效評(píng)估的概念

（一）政府信息

關(guān)于政府信息的概念，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中第二條進(jìn)行了定義：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。簡(jiǎn)而言之，政府信息就是指行政機(jī)關(guān)掌握和擁有的信息。

（二）政府信息公開(kāi)

政府信息公開(kāi)，就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)法定形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開(kāi)的制度。

政府信息公開(kāi)包括兩種方式：主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)。例如《條例》第十五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)”，這就屬于主動(dòng)公開(kāi)。而《條例》第十三條規(guī)定：“除主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向各部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”，這就屬于依申請(qǐng)公開(kāi)。

二、信息公開(kāi)制度研究綜述

政府信息公開(kāi)制度最早出現(xiàn)在瑞典，早在1776年,瑞典就賦予了普通市民享有要求法院和行政機(jī)關(guān)公開(kāi)有關(guān)公文的權(quán)利。由于不完善的政府制度建設(shè)，中國(guó)的信息公開(kāi)制度建設(shè)和相關(guān)研究長(zhǎng)期處于空白期，但公民日益強(qiáng)烈的對(duì)公開(kāi)政府信息的需求使得信息公開(kāi)制度化被提上日程。2008年，《條例》正式實(shí)施，掀起了各級(jí)政府信息公開(kāi)的實(shí)踐熱潮，也引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注和研究。當(dāng)前學(xué)界研究主要包括信息公開(kāi)制度研究和信息公開(kāi)現(xiàn)實(shí)情況研究，其中信息公開(kāi)制度研究包括理論研究和實(shí)證研究?jī)煞矫妗?/p>

首先，在政府信息公開(kāi)制度的理論研究方面，學(xué)者王少輝(2010)認(rèn)為，信息時(shí)代下，社會(huì)信息的最大持有者和控制人是政府。推動(dòng)政府信息公開(kāi)走向制度化、長(zhǎng)效化與規(guī)范化，能夠更好地保證政府機(jī)構(gòu)的公正性、有效性與透明性，也充分保護(hù)公民的合法權(quán)益。學(xué)者后向東(2018:8-12)表示，政府信息公開(kāi)需要“分歧大于共識(shí)”。即政府信息公開(kāi)制度改革在協(xié)調(diào)部分重大問(wèn)題時(shí)，要特別注意某些具有代表性的觀點(diǎn)，在不違法的情況下可以予以適當(dāng)公開(kāi)。

在信息公開(kāi)制度的實(shí)證研究層面上，學(xué)者楊偉東(2013)的專著《政府信息公開(kāi)主要問(wèn)題研究》主要對(duì)現(xiàn)實(shí)情況與制度規(guī)定的信息公開(kāi)情況的差距展開(kāi)研究，試圖構(gòu)建既具有進(jìn)步意義又能夠高效落實(shí)的政府信息公開(kāi)制度。學(xué)者蔡偉民(2009)在專著《政務(wù)公開(kāi)理論與實(shí)踐》中通過(guò)對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)發(fā)展的過(guò)程進(jìn)行研究分析，與國(guó)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，對(duì)四川省政府信息公開(kāi)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，進(jìn)而探索出新的有效措施。

在信息公開(kāi)現(xiàn)實(shí)情況研究方面，許多學(xué)者的研究反映出信息公開(kāi)的諸多問(wèn)題：何玉瓊(2010:43-46)在文章中從社會(huì)公眾的角度出發(fā)，對(duì)上海市市民生活等各個(gè)方面受到政府信息公開(kāi)的影響程度進(jìn)行了深層次的分析，根據(jù)市民的反響對(duì)其實(shí)施工作所取得的成效進(jìn)行評(píng)價(jià)評(píng)估；周曉英、劉莎(2013:5-10)等學(xué)者提出我國(guó)應(yīng)當(dāng)從發(fā)布政府信息轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂谜畔ⅲ貏e是政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息；魯遠(yuǎn)、徐杰(2013:48-50)等學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的政府信息公開(kāi)所處的良好執(zhí)行環(huán)境就是由新媒體所創(chuàng)造的，政府如果想要切實(shí)地做好信息公開(kāi)工作，就必須利用好新媒體。

通過(guò)對(duì)信息公開(kāi)相關(guān)研究的回顧，可以確立信息公開(kāi)研究中的幾個(gè)理念：公民視角、官方網(wǎng)站與新媒體并重以及注重信息質(zhì)量的分析，試圖從公民視角與體驗(yàn)感作為出發(fā)點(diǎn)；著重考察新媒體時(shí)代下政府官方網(wǎng)站與官方社交平臺(tái)賬號(hào)的運(yùn)營(yíng)情況；堅(jiān)持“內(nèi)容大于形式”的原則，主觀分析信息公開(kāi)的質(zhì)量。這些理念對(duì)信息公開(kāi)績(jī)效評(píng)估體系的建立大有裨益。

三、指標(biāo)體系構(gòu)建邏輯

如表1所示，本研究建立的南京市信息公開(kāi)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系主要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和政策性文件制定，包括：《條例》《江蘇省全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作實(shí)施細(xì)則》《2019年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》《南京市各區(qū)政務(wù)公開(kāi)指南》《2019年政府網(wǎng)站年度工作報(bào)表》等。下面將結(jié)合指標(biāo)體系的邏輯與依據(jù)進(jìn)行分析：

表1 南京市各區(qū)政府信息公開(kāi)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

（續(xù)表1）

（1）一級(jí)指標(biāo)

本研究主要是從外部觀察政府信息是否依法公開(kāi)、是否方便獲取，同時(shí)兼顧其內(nèi)部工作機(jī)制的建構(gòu)與完善情況。本研究參考了《條例》的內(nèi)容設(shè)置：《條例》第一章為總則，第二章為公開(kāi)的主體和范圍，第三章為主動(dòng)公開(kāi)，第四章為依申請(qǐng)公開(kāi)，第五章為監(jiān)督和保障，第六章為附則。本研究根據(jù)《條例》第三、四、五章的內(nèi)容最終構(gòu)建了主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)、監(jiān)督保障機(jī)制三個(gè)一級(jí)指標(biāo)。

（2）二級(jí)指標(biāo)

①主動(dòng)公開(kāi)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)。在進(jìn)行二級(jí)指標(biāo)構(gòu)建時(shí)遵循規(guī)范性考察與問(wèn)題意識(shí)考察雙管齊下，不僅考察規(guī)定內(nèi)的政府信息公開(kāi)工作，而且對(duì)于通過(guò)相關(guān)政策性文件發(fā)現(xiàn)的信息公開(kāi)存在的問(wèn)題進(jìn)行考察檢驗(yàn)。例如南京市在《2019年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》中提出了以下要求：“一、全面推進(jìn)“五公開(kāi)”。二、提升政策發(fā)布解讀回應(yīng)質(zhì)效，包括：（一）深入推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)，（二）深入開(kāi)展政策解讀，（三）積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。三、推動(dòng)平臺(tái)渠道整合協(xié)同發(fā)展”。因此可以從中提取出主動(dòng)公開(kāi)的二級(jí)指標(biāo)，很好地覆蓋了對(duì)于主動(dòng)公開(kāi)的相關(guān)要求。

②依申請(qǐng)公開(kāi)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)。與主動(dòng)公開(kāi)相同，依申請(qǐng)公開(kāi)的二級(jí)指標(biāo)構(gòu)建時(shí)同樣采用規(guī)范性考察與問(wèn)題意識(shí)考察：渠道建設(shè)是依申請(qǐng)公開(kāi)的基礎(chǔ)條件和前提，而不同區(qū)的回應(yīng)質(zhì)量會(huì)有一定的差異，反映的則是工作中一些潛在問(wèn)題的影響，這便是問(wèn)題意識(shí)考察。進(jìn)行依申請(qǐng)公開(kāi)時(shí)分為兩個(gè)步驟：申請(qǐng)人提出申請(qǐng)與受理機(jī)構(gòu)受理，兩個(gè)步驟正對(duì)應(yīng)著渠道建設(shè)與回應(yīng)質(zhì)量?jī)蓚€(gè)層面。

③監(jiān)督保障機(jī)制指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)。在《條例》第五章“監(jiān)督和保障”中，第46條到第48條的關(guān)鍵詞是“政府信息公開(kāi)主管部門”、第49條到第50條的關(guān)鍵詞是“政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告”、第51條到第53條的關(guān)鍵詞是“投訴、舉報(bào)、改正、處分”。三個(gè)關(guān)鍵詞分別對(duì)應(yīng)著組織建設(shè)、信息公開(kāi)年度報(bào)告、舉報(bào)機(jī)制幾個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

（3）三級(jí)、四級(jí)指標(biāo)

為使績(jī)效評(píng)估結(jié)果更加清晰、準(zhǔn)確，本研究對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行了更細(xì)致的劃分，建立了相應(yīng)的三、四級(jí)指標(biāo)。本研究依然是根據(jù)主觀邏輯與相關(guān)文件規(guī)定相結(jié)合的方式進(jìn)行設(shè)置，下面是指標(biāo)設(shè)置的簡(jiǎn)略邏輯。

信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)是主動(dòng)公開(kāi)中的一個(gè)重要指標(biāo)，構(gòu)建的邏輯依據(jù)是《條例》第23條和第25條，《條例》中明確規(guī)定建立健全信息公開(kāi)機(jī)制要通過(guò)相關(guān)方式予以公開(kāi)。平臺(tái)建設(shè)中的政府網(wǎng)站建設(shè)指標(biāo)根據(jù)《江蘇省全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)實(shí)施細(xì)則》的要求，遵循“結(jié)構(gòu)—內(nèi)容”基本邏輯的設(shè)計(jì)：在結(jié)構(gòu)方面設(shè)計(jì)了“版面設(shè)計(jì)”“專題專欄設(shè)置”兩個(gè)指標(biāo)；在內(nèi)容方面有“便民熱線”“網(wǎng)站功能”指標(biāo)。規(guī)范性文件公開(kāi)指標(biāo)下則設(shè)計(jì)了“文件分類導(dǎo)航”與“發(fā)布時(shí)效”兩個(gè)指標(biāo)：文件分類導(dǎo)航強(qiáng)調(diào)基本的公開(kāi)平臺(tái)設(shè)置，在此基礎(chǔ)上考慮公民視角，關(guān)注其時(shí)效性；政策解讀同樣根據(jù)“結(jié)構(gòu)—內(nèi)容”的邏輯，設(shè)計(jì)“解讀形式”“解讀內(nèi)容”“解讀時(shí)效性”三個(gè)指標(biāo)。

依申請(qǐng)公開(kāi)的子指標(biāo)中，以《南京市各區(qū)政務(wù)公開(kāi)指南》為依據(jù)，渠道建設(shè)主要分為“多樣性”“暢通性”兩方面，保證公民在申請(qǐng)公開(kāi)信息時(shí)，既有多樣化的平臺(tái)又有暢通的保障。回應(yīng)質(zhì)量則根據(jù)《條例》中第36條和第49條進(jìn)行設(shè)計(jì)，其規(guī)范性包括形式規(guī)范和內(nèi)容規(guī)范，其中形式規(guī)范主要指按申請(qǐng)人要求的方式回復(fù)、有規(guī)范的答復(fù)模式并加蓋公章，在網(wǎng)站相關(guān)欄目下進(jìn)行答復(fù)等。本研究根據(jù)“組織—機(jī)制—文件報(bào)告”的基本邏輯設(shè)計(jì)監(jiān)督保障機(jī)制指標(biāo)，“組織建設(shè)”中包括分管領(lǐng)導(dǎo)與工作機(jī)構(gòu)。舉報(bào)機(jī)制由舉報(bào)渠道和處理情況兩方面構(gòu)成，而信息公開(kāi)年度報(bào)告則包括公布時(shí)間、獲取渠道、報(bào)告內(nèi)容三個(gè)子指標(biāo)。

四、指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源和權(quán)重確定

本項(xiàng)目的數(shù)據(jù)來(lái)源包括三種：政府網(wǎng)站、實(shí)際驗(yàn)證、材料報(bào)送。政府網(wǎng)站是指部分指標(biāo)可以在政府網(wǎng)站上進(jìn)行數(shù)據(jù)收集并進(jìn)行整理得出，例如規(guī)范性文件分類和重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)等指標(biāo)。實(shí)際驗(yàn)證是指部分?jǐn)?shù)據(jù)的收集需要實(shí)際操作如去政府線下走訪、驗(yàn)證便民熱線暢通性等，這是由于本項(xiàng)目研究具有一定的主觀性。而材料報(bào)送則主要是針對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)方面的指標(biāo)，就需要向政府進(jìn)行信息公開(kāi)申請(qǐng)，獲得相關(guān)的回應(yīng)材料，從而進(jìn)行評(píng)價(jià)。

本研究采用AHP層次分析法來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重。這是因?yàn)榭?jī)效評(píng)估的主觀性較高，而層次分析法可以有效降低研究中的主觀性因素。本研究主要依靠YAAHP軟件進(jìn)行分析，可以有效減少模型構(gòu)造和權(quán)重計(jì)算中的困難。本研究依據(jù)指標(biāo)體系建立了相關(guān)的層次模型結(jié)構(gòu)，然后生成了對(duì)應(yīng)的判斷矩陣。本研究邀請(qǐng)了東南大學(xué)公共管理系的高曉紅教授、東南大學(xué)公共管理系鐘佩講師等5名專家填寫(xiě)判斷矩陣，并通過(guò)群體決策對(duì)專家判斷的結(jié)果進(jìn)行整合。利用YAAHP軟件的一致性檢驗(yàn)和修改功能，確保了判斷結(jié)果的科學(xué)性，最終導(dǎo)出了相應(yīng)的指標(biāo)

五、總結(jié)

本研究以法律法規(guī)和政策性文件為依據(jù)，以公民研究為視角引入，著重強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)與公民主動(dòng)政治參與之間的交互關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“分歧大于共識(shí)”的原則，構(gòu)建出南京市政府信息公開(kāi)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。同時(shí)基于AHP層次分析法，確定了信息公開(kāi)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)權(quán)重。不過(guò)需要認(rèn)識(shí)到，本研究還存在以下問(wèn)題：績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建缺乏理論指導(dǎo)；備份數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑存在差異；部分指標(biāo)數(shù)據(jù)難以量化等。本研究提出的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系需要在實(shí)踐中得到進(jìn)一步的完善。