莫非 徐悅 付彥榮 車生泉

生物多樣性是生態(tài)系統(tǒng)的基礎，城市開敞環(huán)境中的綠地與水體不僅是野生動植物的主要棲息地，也是城市居民接觸自然的重要場所。如何制定面向藍綠空間管理，兼顧人類社會及野生動植物收益的生物多樣性保護策略，對于實現(xiàn)城市生態(tài)系統(tǒng)的多元生態(tài)價值至關(guān)重要。如何科學合理地進行政策設計，如何長期穩(wěn)定地實施保護措施，是當前城市生物多樣性保護政策制定的關(guān)鍵難點。

作為第一批簽署聯(lián)合國《生物多樣性公約》的締約國，英國政府于1994年1月頒布《生物多樣性——英國行動計劃》（Biodiversity—The UK Action Plan）[1]，其中提到城市是大量人口的聚居地，應認識到城市中殘存的古老棲息地的價值，保護物種及棲息地的同時需重視人與自然親密關(guān)系的建立。英國首都倫敦于1999年頒布《大倫敦市政府法案1999》（Greater London Authority Act 1999），將制定生物多樣性行動計劃（biodiversity action plan）列為市長的法定職責[2]。2002年大倫敦市政府頒布了《與倫敦的自然連接——市長的生物多樣性策略》（Connecting with London’s Nature—TheMayor’s Biodiversity Strategy，簡稱《市長的生物多樣性策略》），構(gòu)建了結(jié)合棲息地保護與新建，發(fā)揮藍綠空間在環(huán)境教育、綠色經(jīng)濟、公眾游憩等方面社會生態(tài)價值的綜合性政策框架[3]。近20年來，隨著聯(lián)合國、歐盟及英國國際和國家層面的生物多樣性保護政策變化，以及倫敦城市環(huán)境發(fā)展愿景與目標的不斷更新，生物多樣性保護目標由“無凈損失”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟羰找妗?，反映了國際前沿的保護理念發(fā)展，為認識城市生物多樣性保護政策制定規(guī)律提供了重要的城市案例。

前期已有研究主要關(guān)注倫敦綠色基礎設施的空間規(guī)劃與管理，較少直接針對藍綠空間的生物多樣性保護進行深入探討。研究集中在探討綠地系統(tǒng)的形成[4-6]、格局[7-8]、動因[9-10]及發(fā)展特征[11]；僅有少量研究在介紹市內(nèi)部分區(qū)域的開放空間保護與再生經(jīng)驗[12]、倫敦奧林匹克公園種植設計[13]時，提到了生物多樣性保護的重要性；另外，一項關(guān)于倫敦城市環(huán)境策略的研究闡述了棲息地保護與鳥類監(jiān)測狀況并提到了部分《市長的生物多樣性策略》內(nèi)容[14]，但并未深入分析策略構(gòu)想及后續(xù)演變。因此，本研究旨在從藍綠空間管理的視角，探討倫敦城市生物多樣性保護的核心理念演變，基于對聯(lián)合國、歐盟、英國及倫敦4個層面的保護政策分析，梳理紛繁龐雜的政策背后長期得到實施的關(guān)鍵內(nèi)容，為城市生物多樣性保護政策的制定提供參考。

1 研究概述

本研究采用歷史研究與政策分析相結(jié)合的方法，通過對聯(lián)合國、歐盟、英國及倫敦4個層面的政策分析，分析提煉與藍綠空間管理相結(jié)合的倫敦城市生物多樣性保護核心思路與理念演變。研究主要分為3個部分：1）說明1980—1990年倫敦制定城市生物多樣性策略的歷史背景；2）解讀2002年頒布的《市長的生物多樣性策略》的內(nèi)容，重點闡述結(jié)合藍綠空間管理進行生物多樣性保護的政策設計；3）分析2002年《市長的生物多樣性策略》頒布后，倫敦城市生物多樣性保護策略的進一步發(fā)展與演變，重點闡述在國際及國家層面政策影響下，生物多樣性保護重點的變化，以及策略的實施情況。最后，簡述中國自簽署《生物多樣性》公約后，中央政府頒布的城市生物多樣性保護政策的變化，說明倫敦的策略中可供借鑒的經(jīng)驗。

本研究采用的原始政策文件主要來源于聯(lián)合國、歐盟、英國及大倫敦市政府的官方網(wǎng)站及英國國家檔案館（表1）。政策可追溯到20世紀80年代中期倫敦開始展開棲息地調(diào)查與保護，到2021年最新版本的倫敦城市空間發(fā)展策略——《倫敦規(guī)劃》發(fā)布為止，覆蓋倫敦開展城市生物多樣性保護工作的主要階段。

表1 研究涉及的核心政策文件Tab. 1 Core policy documents involved in the research

2 策略設計

2.1《市長的生物多樣性策略》制定背景

大倫敦市政府自20世紀80年代中期開始探索以棲息地調(diào)查與保護為核心的自然保護策略，出版了一系列生態(tài)工作手冊，建立了初步的自然保護政策與保護價值評估框架[15]。2002 年頒布的《市長的生物多樣性策略》是應 1999 年大倫敦市政廳法案要求，由市長組織編寫，并廣泛征求民眾意見后形成的①。策略架構(gòu)了較為宏大的政策框架，共包含 14 項政策（表 2）和 72 項提案（表3）。論述了倫敦開展生物多樣性保護的歷史背景、自然及人文條件，從促進可持續(xù)發(fā)展、公眾健康、機會平等、綠色經(jīng)濟等方面，說明了生物多樣性保護的價值，并提出建立政府與機構(gòu)及個人間廣泛的合作伙伴關(guān)系，充分調(diào)動社會力量共同保護生物多樣性。在倫敦當時建設繁榮、人本、可達、公平、綠色城市的發(fā)展目標指導下，這一策略提出城市環(huán)境的更新與資源的利用方式，重點結(jié)合藍綠空間管理，進行棲息地保護與新建，促進人與自然親密關(guān)系的建立。

表2 《市長的生物多樣性策略》中的14項政策內(nèi)容總結(jié)[3]Tab. 2 Summary of the 14 policy elements in The Mayor’s Biodiversity Strategy[3]

表3 《市長的生物多樣性策略》中72項提案內(nèi)容總結(jié)[3]Tab. 3 Summary of the 72 proposals in The Mayor’s Biodiversity Strategy[3]

2.2 結(jié)合藍綠空間管理促進生物多樣性的核心理念

從《市長的生物多樣性策略》中的政策與提案的設計可知，藍綠空間是倫敦開展生物多樣性保護的重要載體。與藍綠空間管理相關(guān)的措施包含了規(guī)劃審批、空間設計、公眾使用、生態(tài)補償?shù)榷囗梼?nèi)容。2002年的政策構(gòu)想并不是靜態(tài)保護，而是在設立市內(nèi)各級保護地的同時，在動態(tài)的城市開發(fā)中提升生物多樣性。如通過城市開發(fā)構(gòu)建新的棲息地，或者建立補償機制，降低對生物多樣性的不良影響，恢復城市中的原有棲息地。通過開展環(huán)境教育、發(fā)展綠色經(jīng)濟等軟性措施，提升公眾對城市生物多樣性的理解，發(fā)揮環(huán)境管理的多元社會生態(tài)價值，重視通往濱水空間及綠地的路徑設計，促進城市居民通過開放空間親近自然。

3 策略演變（2004—2021年）

在《市長的生物多樣性策略》中，提出將生物多樣性內(nèi)容納入《倫敦規(guī)劃》，以保障后續(xù)生物多樣性策略的實施?！秱惗匾?guī)劃》是銜接倫敦城市生物多樣性、經(jīng)濟、文化、交通等多項發(fā)展策略的基礎，是大倫敦市政府最核心的城市發(fā)展策略。《市長的生物多樣性策略》自頒布以來，并未進行更新，大倫敦市政府主要對《倫敦規(guī)劃》中涉及綠地與濱水空間管理的內(nèi)容進行修訂，更新生物多樣性保護政策與措施。

3.1 結(jié)合藍綠空間規(guī)劃與開發(fā)的生物多樣性保護

2004年版的《倫敦規(guī)劃》提出綠色城市建設需要提高生物多樣性，嚴格保護并增強開放空間網(wǎng)絡的可達性，以促進公共游憩、兒童活動、體育運動、文化繁榮、城市更新、公眾健康及自然接觸。政府通過制定生物多樣性行動計劃，設立市內(nèi)保護區(qū)，建立城市重要自然保護地（sites of importance for nature conservation, SINC），開展棲息地保護。在新的城市開發(fā)中，要求納入自然保護及生物多樣性的內(nèi)容，如在城市濱水空間設計中，抵制可能帶來水網(wǎng)生物多樣性損失的開發(fā)，促進可持續(xù)排水，構(gòu)建新的棲息地，保障棲息地的可達性[16]。

2008年版的《倫敦規(guī)劃》在修訂2004年版的基礎上，補充了在城市開發(fā)中需要保護歐洲生物多樣性場地（European biodiversity sites）的內(nèi)容，同時在郊區(qū)住宅及高層建筑開發(fā)中重視對生物多樣性的影響，新增了通過設計綠色屋頂（green roof）與活力墻面（living wall）來提升生物多樣性的策略[17]。2008年倫敦城市生物多樣性保護的思路，主要依托城市內(nèi)部SINC體系的構(gòu)建以及結(jié)合城市綠地、水網(wǎng)空間、垂直綠化的開發(fā)來提升生物多樣性。

3.2 自然價值與收益視角下的生物多樣性保護

2010年，英國政府簽署聯(lián)合國生物多樣性保護的新公約——《名古屋議定書》[18]，隨后英國政府于2011年6月頒布了《自然選擇：保護自然的價值》[19]白皮書，提出將自然價值置于英國國家決策的核心，以促進環(huán)境質(zhì)量、國民經(jīng)濟和公眾健康的提升，說明生物多樣性是自然價值的重要支撐，也是城市生態(tài)系統(tǒng)服務的基礎。報告中強調(diào)英國生態(tài)系統(tǒng)的破碎化和脆弱性，說明自然沒有像完整的有機體一樣運轉(zhuǎn)，需要重新思考如何衡量自然收益、構(gòu)建人與自然的關(guān)系。社會應認識到自然價值的主體地位，將自然環(huán)境改善作為規(guī)劃系統(tǒng)的核心目標，促進人與自然親密關(guān)系的建立。自然價值的提出，使得英國自然環(huán)境政策的重點向強調(diào)自然本身價值的重要性轉(zhuǎn)變，進而啟發(fā)了測算自然環(huán)境的資本價值的環(huán)境發(fā)展思路。

2011年版的《倫敦規(guī)劃》體現(xiàn)出了自然價值理念的直接影響，規(guī)劃中強調(diào)生物多樣性是綠色基礎設施網(wǎng)絡的基本屬性，要求在各區(qū)的發(fā)展框架中涵蓋生物多樣性行動計劃。藍綠空間的建設與管理依然是生物多樣性保護的核心，規(guī)劃要求創(chuàng)建高質(zhì)量且可達的綠地，如設立綠廊（green corridor）提升生物多樣性，以及考慮可持續(xù)排水、綠色屋頂、運動設施規(guī)劃對生物多樣性的影響[20]。歐盟于2011年初頒布《歐盟至2020年生物多樣性策略》（EU Biodiversity Strategy to 2020），其中第七項行動策略是實現(xiàn)生物多樣性“無凈損失”（no net loss）的目標[21]。2012年英國調(diào)整《國家規(guī)劃政策框架》（National Planning Policy Framework），在“保護及加強自然環(huán)境”版塊提出要將城市開發(fā)對生物多樣性的負面影響最小化，盡可能提升生物多樣性凈收益[22]。2013年歐盟成立了專門的工作組探索執(zhí)行生物多樣性保護凈損失的衡量方法[23]，但并沒有給出自然價值或者資本價值的測算方法。

2016年版的《倫敦規(guī)劃》是2011年版的修訂版，2016年版并未在生物多樣性相關(guān)的政策中反映出與自然價值測算相關(guān)的內(nèi)容，但增加了重視綠地系統(tǒng)及私家花園對生物多樣性影響的條款，并強調(diào)提升城郊區(qū)域及水系的長期生物多樣性收益，避免對歐洲生物多樣性場地產(chǎn)生負面影響[24]。政府對生物多樣性在支撐開放空間體系、城市生態(tài)服務功能上的認識有進一步加深，并且強調(diào)了重視城市開發(fā)對生物多樣性帶來的長期影響。

3.3 生物多樣性由“無凈損失”到“凈收益”的政策變化

2016年以后，英國環(huán)境部繼續(xù)探索生物多樣性凈收益的測算方法，并于2018年11月發(fā)布了凈收益測算的說明文件，介紹這一概念是一個平均值，用于確保場地在新的開發(fā)中，總體的棲息地面積或者品質(zhì)得到提升。根據(jù)棲息地獨特性（distinctiveness）、現(xiàn)狀（condition）、面積（area）3項關(guān)鍵指標進行評估。實現(xiàn)生物多樣性凈收益需要保證城市開發(fā)后的生物多樣性評分高于開發(fā)前的基礎分[25]。同年12月，英國環(huán)境部就生物多樣性凈收益如何落實面向社會公開征詢意見，提出城市開發(fā)的3種情景下生物多樣性凈收益不低于10%的目標[26]，這3種情景分別是：1）開發(fā)商可以在原場地減少對生物多樣性的損害；2）開發(fā)商無法在原場地避免、減輕或補償消極影響，但可以在當?shù)亟⒀a償性的棲息地；3）開發(fā)商無法避免不良影響，也無法在當?shù)亟⒀a償性的棲息地，則采用征稅的方式，將稅收用于后續(xù)的棲息地創(chuàng)建項目。

倫敦在2018年頒布的《倫敦環(huán)境策略》中，提出以“自然資本”的概念對綠色基礎設施的經(jīng)濟價值進行測算，以SINC體系為核心建立自然保護地的核心網(wǎng)絡，用來保護生物多樣性。在倫敦建設國家公園城市的背景下，政府強調(diào)綠地空間建設和城市綠化應該支持生物多樣性，并通過綠色屋頂、雨水管理提高生物多樣性，指出除了專家以外，私人業(yè)主及公眾也需要承擔保護生物多樣性的責任[27]。

2021年版的《倫敦規(guī)劃》中，綠地版塊的生物多樣性保護目標已調(diào)整為“凈收益”，根據(jù)國家公園城市（National Park City）的發(fā)展目標，規(guī)劃提出將綠地覆蓋率提升到50%以上，強調(diào)綠色基礎設施應加強生物多樣性保護，提升生態(tài)韌性，通過保護倫敦的開放空間（包括綠廊、自然保護區(qū)）、建立新的綠地等措施來提升生物多樣性。這一版本就生物多樣性保護的具體措施提出了更為細致的建議：將生物多樣性保護與綠色基礎設施建設結(jié)合，種植行道樹及其他綠植，促進雨水管理，在排水設施、水路設計中考慮對生物多樣性的影響，要求運動設施及燈光設計不能給本地的生物多樣性帶來負面影響。此外，通過制定生物多樣性行動計劃，加強SINC網(wǎng)絡以外的種群及棲息地保護。規(guī)定當對棲息地的損害不可避免時，需明確對生物多樣性的影響并提出補償機制，保障生物多樣性凈收益。這一版本的《倫敦規(guī)劃》反映了對生物多樣性保護收益預期的提升，未來將通過可測量的方式，評估并呈現(xiàn)城市空間開發(fā)中對生物多樣性造成的影響，以期實現(xiàn)生物多樣性凈收益[28]。

4 實施情況

2015年大倫敦市政府應倫敦環(huán)境委員會的要求，就《市長的生物多樣性策略》實施情況進行了一次較為系統(tǒng)的分析[29]，報告顯示14項政策均已經(jīng)付諸實施，其中72項提案中大部分已經(jīng)實施或正在開展，還有少部分情況不明。生物多樣性策略的實施主要有3種途徑：1）轉(zhuǎn)化為更為具體的地方發(fā)展規(guī)劃框架（local development framework, LDF）；2）在空間規(guī)劃中設立城市各級自然保護地；3）衍生出新的不同尺度、視角的城市綠地策略。

結(jié)合空間發(fā)展策略，建立各級市內(nèi)的SINC是最為核心的保護生物多樣性的措施。除SINC外，倫敦市內(nèi)還有歐洲及英國國家級的自然保護區(qū)，如2個特別保護區(qū)（special protection area, SPA）、3個特定保護區(qū)（special areas of conservation, SAC）、2個國家自然保護區(qū)（national nature reserve, NNR），以及37個特殊科學價值區(qū)（sites of special scientific interest,SSSI）②，形成了一個保護城市生物多樣性的藍綠空間生境網(wǎng)絡（圖1）。2002年《市長的生物多樣性策略》發(fā)布時，倫敦已認定SINC 1 300余個，總面積29 700 hm2，覆蓋倫敦近19%的土地總面積[3]。在策略實施以后，倫敦市的SINC數(shù)量及分布在過去20年中顯著增長，2015年大倫敦市政府對《市長的生物多樣性策略》實施情況的評估報告中顯示：2013年SINC總 面 積 增 至30 679 hm2，占 倫敦土地總面積的19.24%。根據(jù)倫敦開放空間數(shù)據(jù)庫信息統(tǒng)計，截至2021年，倫敦已認定1 616個SINC[30]。

1 2018年倫敦SINC和SSSI分布圖[28]The distribution of SINC and SSSI in London in 2018[28]

SINC的設立使野生動物棲息地和綠色走廊得到保護，也為人們與自然的接觸提供了機會，確保在規(guī)劃體系下，重要的棲息地和物種得到保護。SINC不僅是地理空間上的靜態(tài)保護，大倫敦市政府還強調(diào)建立健全SINC數(shù)據(jù)庫和地理信息系統(tǒng)，持續(xù)監(jiān)測并及時更新SINC位置、邊界、等級等信息變化，這些信息用于認定、管理SINC，也是評估生物多樣性保護成效的基礎。政府層面強化SINC的管理，避免生物多樣性價值減退，市政府要求倫敦各自治區(qū)給予各級SINC與其重要性相稱的保護水平，作出規(guī)劃發(fā)展決策時需充分考慮其對SINC及其鄰近地區(qū)的影響。

另外，大倫敦市政府日益重視通過制定軟性策略，促進人與自然親密接觸，提升生物多樣性保護的社會生態(tài)價值。特別是大倫敦市政府將建設國家公園城市作為綠色基礎設施發(fā)展目標后，2019年7月通過開展國家公園城市節(jié)，舉辦了300多項促進公眾進入綠地和水域與野生動物互動的活動，為促進城市居民對自然的了解、提升居民對生物多樣性保護意義與價值的認識創(chuàng)造了契機[31]。

5 政策建議

中國與英國同為《生物多樣性公約》的締約國，均于1994年頒布了國家層面的生物多樣性行動計劃[32]，中國主要由當時的建設部負責城市規(guī)劃區(qū)生物多樣性保護政策的制定。根據(jù)對建設部自2000年初以來發(fā)布的城市生物多樣性保護核心政策的梳理，中國主要通過國家園林城市創(chuàng)建、城市園林綠化建設、城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制、動植物園及濕地公園建設、生態(tài)修復等進行生物多樣性保護。在新的國土空間規(guī)劃背景下，2020年頒布的《市級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》[33]文件中提出，優(yōu)先確立生態(tài)保護空間，明確生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)屏障、廊道和網(wǎng)絡，形成結(jié)構(gòu)完整而連續(xù)的開放空間網(wǎng)絡體系，以維護生物多樣性和生態(tài)安全，說明生態(tài)空間的保護及格局構(gòu)建將成為市級國土空間規(guī)劃的重點內(nèi)容。參考倫敦的經(jīng)驗，建議中國考慮在城市內(nèi)部建立棲息地保護體系，在城市空間開發(fā)中引入影響生物多樣性的評估與補償機制，量化生物多樣性保護收益，通過制定軟性措施促進人與自然親密關(guān)系的建立。

6 結(jié)語

倫敦通過立法將生物多樣性保護作為市長的一項重要職責，使得相關(guān)政策的制定與實施受到法律保護，保障了生物多樣性策略的基礎性地位。2002年頒布的《市長的生物多樣性策略》體現(xiàn)出以藍綠空間管理為核心的城市生物多樣保護策略，在后續(xù)實施中，通過將生物多樣性保護內(nèi)容納入空間規(guī)劃，在城市綠地及濱水空間的開發(fā)與保護中，探索出將城市自然保護地體系建設與城市開發(fā)中生物多樣性補償相結(jié)合的政策模式，使得空間規(guī)劃中生物多樣性保護目標由“無凈損失”提升到“凈收益”，體現(xiàn)出政府對生物多樣性保護的重視，以及生物多樣性影響評估機制的發(fā)展。此外，在當前的倫敦國家公園城市作為環(huán)境發(fā)展愿景的大背景下，除了棲息地保護與建設，還將通過軟性措施鼓勵公眾親近自然，增強藍綠空間的可達性，促進城市自然保護地體系建設及其綜合社會生態(tài)價值的實現(xiàn)。倫敦經(jīng)驗表明，全面認識生物多樣性對城市生態(tài)系統(tǒng)的綜合影響，提升城市環(huán)境保護管理理念、目標與技術(shù)，對城市生物多樣性保護至關(guān)重要。倫敦相關(guān)政策的完善既受到聯(lián)合國、歐盟及英國國際和國家層面保護理念的啟發(fā)，也得益于在政策制定之初，構(gòu)建了多版塊的政策結(jié)構(gòu)，反映了當時政府及民眾的智慧。盡管中國的政治體制與英國有所差異，可參考其政策版塊、策略設計和實施機制，進一步完善在新的國土空間規(guī)劃與管理背景下的城市生物多樣性保護機制，建立健全多元目標導向下的藍綠空間規(guī)劃及管理政策與措施，推動保護地體系建設的同時，加強生物多樣性影響評估機制的研究及應用。

致謝(Acknowledgements)：

感謝黃際澍根據(jù)英文原圖完善繪制文中圖片。

注釋(Notes)：

① 1999年《大倫敦市政府法案》第352條規(guī)定，市長需組織制定生物多樣性保護行動計劃，說明倫敦區(qū)域尺度的生態(tài)、野生動物及棲息地狀況，以及開展生物多樣性保護的具體措施，并征詢政府主要職能部門、環(huán)境保護核心機構(gòu)、倫敦各區(qū)政府及倫敦市政府的意見。其中倫敦（London）一般指包含32個自治區(qū)和倫敦市（City of London）的大倫敦區(qū)域。倫敦市僅為泰晤士河南岸的部分歷史城區(qū)。所以《倫敦規(guī)劃》等沒有專門注明倫敦市的文件，一般均指大倫敦區(qū)域。

② SPA指土地、水源或者海洋中被認定為具有國際級別的重要性的區(qū)域，歐盟內(nèi)部對珍稀及脆弱物種的撫育、冬眠、遷徙等具有重要影響的地區(qū)，由歐盟鳥類保護機構(gòu)認定并保護；SAC指受到歐盟棲息地機構(gòu)特別保護的區(qū)域，對于提升野生動物、植物、棲息地具有極為重要的影響的地區(qū)；SSSI指英國最珍稀的野生生物或最具地理價值的區(qū)域，受法律保護；NNR指英國野生動物和/或地質(zhì)條件最好的場地，是SSSI中最優(yōu)部分，多數(shù)NNR也被指定為歐洲自然保護區(qū)，受法律保護。

圖表來源(Sources of Figure and Tables)：

圖1由作者引自參考文獻[28]；表1由作者繪制；表2、3由作者根據(jù)參考文獻[3]整理。