伍海峰

民族地區(qū)在推動城鎮(zhèn)化的過程中，應該順應全球城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢和國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，結合民族地區(qū)當?shù)氐膶嶋H情況，對現(xiàn)有的城鎮(zhèn)進行梳理，有選擇地重點發(fā)展少數(shù)自然條件優(yōu)越、交通便利、有一定產(chǎn)業(yè)基礎和歷史文化底蘊的城鎮(zhèn)，對這些城鎮(zhèn)集中社會資源建設完善的基礎設施和公共服務機構，對絕大部分的城鎮(zhèn)以加強生態(tài)保護力度為重點，以發(fā)展農(nóng)牧業(yè)為主要發(fā)展方向，暫緩升級為城市，這樣有助于民族地區(qū)社會經(jīng)濟健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展到工業(yè)信息化時代，由于生產(chǎn)力得到巨大提高，土地單位生產(chǎn)效率相應得到提高的產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化是為了適應社會分工而進行人口高度聚集的結果。民族地區(qū)絕大部分地區(qū)由于位于我國生態(tài)環(huán)境最為重要的地區(qū)，是我國最重要的生態(tài)屏障，同時民族地區(qū)還處于以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構狀態(tài)。民族地區(qū)在推動城鎮(zhèn)化建設的過程中應該做到強生態(tài)、壯農(nóng)業(yè)、緩稱市。民族地區(qū)絕大部分地方的主要職責就是在保護好當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境的前提下，發(fā)展壯大當?shù)氐霓r(nóng)牧業(yè)，不能盲目跟風撤縣建市，或者是撤縣設區(qū)，盲目進行城鎮(zhèn)化建設。

一、全球城鎮(zhèn)化和全國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢

城鎮(zhèn)化是人類社會進入工業(yè)信息化社會階段的必然結果，是因為人類社會文化技術快速發(fā)展導致社會整體生產(chǎn)力得到極大提高。在這種情況下，由于社會發(fā)展的需要，導致社會資源向少數(shù)自然條件優(yōu)越、具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景的地區(qū)聚集，形成城市帶、城市群。

全球城鎮(zhèn)化主要發(fā)生在發(fā)達國家和地區(qū)。這些國家經(jīng)濟技術先進，工業(yè)生產(chǎn)制造能力突出，教育文化體系完善，基礎設施完備，人均產(chǎn)值較高。人口都是往少數(shù)自然條件優(yōu)越、交通便利的地區(qū)聚集而形成大中型城市群、城市帶。全球的城鎮(zhèn)化是與不同國家和地區(qū)的社會發(fā)展水平相適應的發(fā)展結果，歐美國家率先進行城鎮(zhèn)化建設，之后是亞洲的日本、韓國進行城鎮(zhèn)化建設。我國是在黨的十一屆三中全會，實施改革開放，大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟之后進行大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設。

就歐美地區(qū)而言，美國的城市群主要集中在美國東北部的五大湖地區(qū)、太平洋東海岸、墨西哥灣北岸地區(qū)。這三個地區(qū)聚集了美國最主要的城市群和城市帶。特別是以美國加尼福利亞州為代表的太平洋東海岸的城鎮(zhèn)化發(fā)展極為迅速，而且國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值很高，其中美國加尼福利亞州一個州的國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值就占美國國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值的1/6。

日本是繼歐美之后社會經(jīng)濟快速發(fā)展的國家，日本的城市已經(jīng)形成了以日本本州島為主要分布帶、以東京灣為中心的城市群，僅日本的東京都就聚集了日本1/3以上的人口。

我國是在黨的十一屆三中全會實施改革開放，大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟之后進行大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設，我國先從東部沿海地區(qū)實施城鎮(zhèn)化建設，到目前為止，我國已經(jīng)形成了以北京為中心的京津冀都市圈、以上海為中心的長江三角洲都市圈、以香港為中心的粵港澳或者說大灣區(qū)都市圈，同時我國還逐漸形成了以成都和重慶為中心的成渝都市圈、以西安為中心的關中都市群、以武漢為中心的長江中游都市群、以長沙洙州為中心的湘江流域都市群等12個國家規(guī)劃建設的城市群和城市帶。這里就包括了民族地區(qū)的以新疆維吾爾自治區(qū)首府烏魯木齊為中心的天山北麓城市帶、以甘肅省省會蘭州市和青海省省會西寧市為雙中心的蘭西城市群、以寧夏回族自治區(qū)首府銀川市為中心的寧夏城市帶、以內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭和呼和浩特為中心的河套城市群等。

二、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢

民族地區(qū)在推動城鎮(zhèn)化的過程中，應該選擇在那些自然條件較為優(yōu)越、基礎設施較為完備、具有一定產(chǎn)業(yè)基礎的地區(qū)，集中社會優(yōu)勢資源推動城鎮(zhèn)化建設。避免民族地區(qū)在推動城鎮(zhèn)化過程中亂鋪攤子、亂攤大餅的現(xiàn)象發(fā)生，避免浪費大量的社會建設資源，破壞民族地區(qū)本來就極為脆弱的生態(tài)環(huán)境。民族地區(qū)本來適宜人類生存和發(fā)展的國土資源就極為有限，絕大多數(shù)地區(qū)是山大溝深、戈壁沙漠、人煙稀少、產(chǎn)業(yè)結構單一、生態(tài)環(huán)境脆弱、商品自給率低下、物價水平高、人均經(jīng)濟收入少、基礎設施缺乏、自然環(huán)境惡劣。在這種情況下，民族地區(qū)在推動城鎮(zhèn)化的過程中應該集中社會優(yōu)勢資源，在少數(shù)適宜發(fā)展經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的地區(qū)大力推動城鎮(zhèn)化建設，把民族地區(qū)的絕大部分地方用于生態(tài)環(huán)境建設，并在此基礎上，發(fā)展農(nóng)牧漁業(yè)和具有民族地方文化特色的文化旅游產(chǎn)業(yè)，要結合民族地區(qū)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的實際情況，不能急于撤縣建市，或者是撤縣設區(qū)。因為城鎮(zhèn)化的公共管理模式與農(nóng)牧區(qū)的管理模式具有較大的區(qū)別，城鎮(zhèn)化的公共管理側(cè)重點是服務于城鎮(zhèn)工商業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)居民，農(nóng)牧區(qū)的公共服務側(cè)重點是服務于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。

就青海省的情況而言，就是把城鎮(zhèn)化建設的重點放在青海省以西寧市為中心的河湟谷地和格爾木市為中心的柴達木盆地綠洲地區(qū)等少數(shù)生態(tài)環(huán)境承載量比較大，基礎設施相對完善，具有一定產(chǎn)業(yè)基礎的地區(qū)。把包括資金、人才、基礎設施建設、行政管理、社會保障等社會資源集中起來，在上述地區(qū)建設土地資源高效利用、產(chǎn)業(yè)結構合理、基礎設施完善、公共服務優(yōu)質(zhì)、社會經(jīng)濟效益良好、人口聚集度高、物價水平低的城市群和城市帶。

三、民族地區(qū)城市化面臨的主要問題

第一、民族地區(qū)絕大部分位于國家生態(tài)安全的重要保障區(qū)

民族地區(qū)絕大部分位于邊遠山區(qū)，是我國最重要的生態(tài)屏障。以青海省為例，青海省因為是長江、黃河、瀾滄江、黑河的發(fā)源地，是我國最主要的地表水生產(chǎn)地，青海省的生態(tài)地位極為重要。

第二、國家實施都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，導致以裝備生產(chǎn)制造業(yè)為核心的第二產(chǎn)業(yè)和以高科技研發(fā)及高端金融服務業(yè)為核心的第三產(chǎn)業(yè)為了追求高額利潤逐漸往那些競爭力強的都市圈轉(zhuǎn)移，民族地區(qū)的很多城市面臨空心化的問題。

第三、未來我國的糧食安全不僅要依靠糧油主產(chǎn)區(qū)進行保障，民族地區(qū)在保障國家糧油安全方面具有責無旁貸的義務。

四、強生態(tài)、壯農(nóng)業(yè)、緩稱市是民族地區(qū)未來城市化的發(fā)展趨勢

2020年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》里面的第二十九條提出：構建國土空間開發(fā)保護新格局。立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，優(yōu)化重大基礎設施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局。支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口、保護基本農(nóng)田和生態(tài)空間，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。這為民族地區(qū)推動城鎮(zhèn)化建設指明了方向。4830AF89-B3DA-4FB8-A166-65CE6FEDE5F8

（一）民族地區(qū)在推動城市化的過程中應該始終把強生態(tài)放在第一位。

民族地區(qū)必須繼續(xù)加大對生態(tài)保護和生態(tài)修復的力度。以建設國家公園為契機，逐漸減少人類在生態(tài)脆弱的地區(qū)和生態(tài)環(huán)境地位極為重要的地區(qū)的生產(chǎn)生活軌跡，這是順應人類社會發(fā)展規(guī)律的必然選擇。追求高質(zhì)量的生活水平是每個人的本能，是中國共產(chǎn)黨領導全國人民的奮斗目標。到那些自然環(huán)境優(yōu)良、適宜人類生存、物產(chǎn)豐富、物價低廉，可以獲取高額經(jīng)濟收入、高水平公共服務、行政法制健全的地區(qū)工作生活是每個人的合理要求。在這種情況下，民族地區(qū)在布局社會發(fā)展的過程中，應該以建設國家公園為契機，以自然修復為主，人工修復為輔繼續(xù)加大對生態(tài)環(huán)境的保護和修復的力度，或者是以政府整體移民的方式，或者是以國家公園里面的農(nóng)牧民自由遷徙移民的方式，逐漸減少民族地區(qū)境內(nèi)國家公園里面人口的數(shù)量，減少人類在國家公園里面的生活軌跡。這樣可以不需要把民族地區(qū)的有限的社會資源投入到國家公園里面興修水利、道路、城鎮(zhèn)、醫(yī)院、學校等基礎設施建設。

在青海省已經(jīng)有了很多這樣的成功例子，比如青海省格爾木市的唐古拉鎮(zhèn)就是以政府整體移民的方式把原來位于唐古拉山里的數(shù)千牧民整體搬遷到自然條件相對較好的格爾木市南郊，在這里興修完善的生產(chǎn)生活小城鎮(zhèn)。格爾木市唐古拉鎮(zhèn)政府也隨著這些整體搬遷的牧民搬遷到了格爾木市南郊，為這些整體搬遷的牧民提供完善的公共服務。使這些牧民逐漸從傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)。搬遷到這里的牧民獲得了穩(wěn)定的經(jīng)濟收入、接受了良好的公共服務。號稱黃河第一縣的青海省玉樹藏族自治州曲麻萊縣在最近幾年，有數(shù)千牧民自主搬遷到格爾木市，占曲麻萊縣總?cè)丝诘?0%以上，而且還有逐年增加的趨勢。

無論是民族地區(qū)境內(nèi)國家公園里面的牧民是通過何種方式從國家公園里面移民到社會發(fā)展條件較好的地區(qū)，都會對國家公園的建設、當?shù)鼐用褚约懊褡宓貐^(qū)當?shù)卣a(chǎn)生共贏的結果。這是因為建設國家公園的目的就是以自然修復為主、人工修復為輔的方式修復和保護民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，為民族地區(qū)和全國提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。國家公園里面的人類生存軌跡越少，就越有利于國家公園生態(tài)環(huán)境的保護和修復。

就從國家公園里面移民到其他社會發(fā)展環(huán)境較好地區(qū)的牧民而言，可以使這些牧民從原始傳統(tǒng)的牧業(yè)生產(chǎn)生活方式迅速跨越到現(xiàn)代工商信息社會的生產(chǎn)生活方式，移民后的牧民在移入地區(qū)可以接受良好的醫(yī)療保健、教育、住房、交通、較為豐富的食品種類供給等社會服務?？梢砸砸泼褫斎氲貫榛兀缴a(chǎn)生活條件更好的地區(qū)再次移民。青海省的拉面經(jīng)濟就是最好的例子，正是由于受青海省拉面經(jīng)濟的帶動，青海省很多以前生活在山大溝深里面的農(nóng)牧民通過在我國很多城市開拉面館移民到所在城市，這些拉面人的后代在開拉面館的城市接受了以前在青海省貧困地區(qū)所無法接受到的優(yōu)質(zhì)基礎教育、公共衛(wèi)生等服務。很多拉面人的后代因為在移入地接受了高質(zhì)量的基礎教育而考取了著名的大學。

就民族地區(qū)國家公園所在地政府而言，國家公園里面的牧民遷移到其他地方，可以減少政府公共服務開支，減少對國家公園里面各種基礎設施的投入力度，減輕政府工作壓力。

（二）民族地區(qū)在推動城市化的過程中應該在強生態(tài)的基礎上把發(fā)展壯大當?shù)氐霓r(nóng)牧業(yè)作為工作重點。

民族地區(qū)各級黨委政府應該利用現(xiàn)代科技和清潔能源生產(chǎn)逐步引導社會力量提升民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)模式，由傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代生態(tài)設施農(nóng)牧業(yè)。把人由生態(tài)脆弱、不適宜人居的地區(qū)逐步轉(zhuǎn)移到自然條件較為優(yōu)越、公共服務水平較高的低海拔地區(qū)。民以食為天，農(nóng)業(yè)永遠是一個國家和地區(qū)社會發(fā)展穩(wěn)定的基礎。民族地區(qū)可以利用現(xiàn)代技術和當?shù)刎S富的清潔能源大力發(fā)展具有民族地區(qū)特色的現(xiàn)代生態(tài)設施農(nóng)牧業(yè)。增加民族地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)出。以青海省海南藏族自治州共和縣為例，牧民利用當?shù)貥O為豐富的清潔能源建設現(xiàn)代設施農(nóng)牧業(yè)，已經(jīng)成功地培育種植出了包括火龍果在內(nèi)的很多熱帶水果蔬菜，培育種植成功了溫室飼料，增加了單位土地產(chǎn)出，保障并且豐富了當?shù)鼐用竦牟嘶@子、糧袋子，增加了從事現(xiàn)代設施農(nóng)牧業(yè)的農(nóng)牧民經(jīng)濟收入，降低了當?shù)氐奈飪r指數(shù)，有效地提高了當?shù)鼐用竦纳钏?。發(fā)展壯大當?shù)氐霓r(nóng)牧業(yè)是民族地區(qū)當今以及未來需要解決的重要問題。

（三）民族地區(qū)由于特殊的地理位置，應該適當減緩縣改市進程。

民族地區(qū)在推動城鎮(zhèn)化的過程中，應該順應全球城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢和國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，結合民族地區(qū)當?shù)氐膶嶋H情況，對現(xiàn)有的城鎮(zhèn)進行梳理，有選擇地重點發(fā)展少數(shù)自然條件優(yōu)越、交通便利、有一定產(chǎn)業(yè)基礎和歷史文化底蘊的城鎮(zhèn)，對這些城鎮(zhèn)集中社會資源建設完善的基礎設施和公共服務機構，并且形成城市群和城市圈。對絕大部分的城鎮(zhèn)以加強生態(tài)保護力度為重點，以發(fā)展農(nóng)牧業(yè)為主要發(fā)展方向，暫緩升級為城市，這樣有助于民族地區(qū)社會經(jīng)濟健康發(fā)展。以青海省為例，位于青藏高原腹地的玉樹、果洛、黃南、海南、海北藏族自治州等五個自治州不要急于推動當?shù)氐某擎?zhèn)化進程，像以上這些自治州的很多縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于缺乏適當?shù)纳a(chǎn)制造業(yè)和基礎產(chǎn)業(yè)，導致這些城鎮(zhèn)的常住人口稀少，而且這些城鎮(zhèn)里面的很多居民都在青海省會西寧市安家落戶，這些縣城以及一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不要急于推動城鎮(zhèn)化建設。第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，在青海全省，人口在10萬以下的縣級行政區(qū)占了一半以上，有23個，分別是：烏蘭縣、興?？h、貴南縣、澤庫縣、德令哈市、都蘭縣、雜多縣、同德縣、尖扎縣、稱多縣、祁連縣、瑪沁縣、剛察縣、達日縣、河南縣、甘德縣、海晏縣、治多縣、曲麻萊縣、班瑪縣、久治縣、天峻縣和瑪多縣。以上這些地區(qū)就不需要急于推進當?shù)氐某擎?zhèn)化建設，這些地方的人口由于受當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平的影響，人口還會進一步減少。民族地區(qū)各級黨委政府就可以把極為有限的社會資源投入到那些具有一定產(chǎn)業(yè)聚集度，經(jīng)濟規(guī)模比較大的地區(qū)進行新型城鎮(zhèn)化建設。

（作者單位：中共青海省委黨校）4830AF89-B3DA-4FB8-A166-65CE6FEDE5F8