關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn)改革;法學(xué)思考

農(nóng)業(yè)穩(wěn)，則天下安。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)……鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！痹谖覀冞@個(gè)擁有8億農(nóng)民人口大國(guó)實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)改革，顯然是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的新時(shí)代新任務(wù)，是新時(shí)代社會(huì)主義發(fā)展新階段的偉大壯舉。因此，我們要深入學(xué)習(xí)《決定》的深刻內(nèi)涵，探究打贏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革這場(chǎng)硬仗的方法。

一、加速實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革的新時(shí)代意義

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制對(duì)農(nóng)村發(fā)展活力的激發(fā)起到制度性作用，新時(shí)代農(nóng)村發(fā)展的活力需要進(jìn)一步激發(fā)，如何進(jìn)行農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新和突破，構(gòu)建符合新時(shí)代要求的農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)制度，對(duì)鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役成果和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

馬克思主義認(rèn)為：“物質(zhì)資料生產(chǎn)是人類社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?！币赞r(nóng)村集體土地分產(chǎn)到戶改革率先破題的中國(guó)模式改革，必將以農(nóng)村土地改革的不斷深化取得新的更大輝煌。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，農(nóng)村土地作為一種特殊的稀缺資源，也必須遵循市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，以尋求自身的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。我國(guó)國(guó)有土地從計(jì)劃配置的無(wú)償使用到市場(chǎng)配置的有償使用的改革歷程，已充分證明了既要發(fā)揮市場(chǎng)的“決定性作用”，又要“更好發(fā)揮”政府作用。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，所需建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大，而政府對(duì)土地供給的宏觀調(diào)控不斷加強(qiáng)，國(guó)有土地可供量日益減少，這種供需矛盾的解決需改變現(xiàn)有農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀——新時(shí)期的承包制向新時(shí)代的流轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)變。

（二）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革是優(yōu)化土地資源配置的必然要求

土地征收是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地向國(guó)有土地身份轉(zhuǎn)變的合法途徑，但農(nóng)村土地與國(guó)有土地同“地”不同“價(jià)”的制度安排易引發(fā)各種社會(huì)矛盾。根據(jù)原國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)年鑒（2013），各地對(duì)26312件群眾信訪、舉報(bào)和媒體反映的違規(guī)征占土地的線索進(jìn)行了核實(shí)調(diào)查，整改了一批違規(guī)征占土地、侵害農(nóng)民合法權(quán)益的案件，其中立案查處各類案件3775件，涉及違法用地1.14萬(wàn)公頃，移送有關(guān)責(zé)任人996人，已追究責(zé)任人872人。與此同時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展又需要使用大量土地，18億畝耕地紅線又不能逾越，綜合考量，只有盤活農(nóng)村土地存量、挖掘農(nóng)村土地增量潛能，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑。

（三）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必然要求

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，早在2004年，我國(guó)人均GDP就超過1000美元，2013年達(dá)到5414美元，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重首超第二產(chǎn)業(yè)達(dá)到46.1%，城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%。在這種背景下，黨的十八大報(bào)告指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。這為解決好“三農(nóng)”問題指明了方向。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要有相應(yīng)的體制機(jī)制保障，農(nóng)村集體土地制度是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵要素?！稕Q定》指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！彼氖嗄昵巴菩械募彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制符合我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)段生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證要求;隨著改革開放深入推進(jìn)，我國(guó)世情、國(guó)情發(fā)生新變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為更好適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主義初級(jí)段生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證要求必須進(jìn)行相應(yīng)改革。

（四）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革是增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的必然要求

土地要素是激發(fā)農(nóng)村活力的關(guān)鍵抓手，也是增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基石。進(jìn)入新時(shí)代，以農(nóng)戶為主體分散經(jīng)營(yíng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已不適應(yīng)新階段生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)部分農(nóng)村存在土地拋荒棄耕現(xiàn)象，主要原因歸結(jié)為農(nóng)村土地的承包者不再以土地收入為主要生活來(lái)源。解決新的矛盾需要有新的思路，在集體土地承包權(quán)不變的前提下改革完善經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓不再以土地收入為主要生活來(lái)源的承包者放棄經(jīng)營(yíng)權(quán)，由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)租，形成農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)既不損害原承包者利益，又能激發(fā)新的經(jīng)營(yíng)者的積極性，增強(qiáng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入。

二、新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在制度層面存在的問題和障礙

（一）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在法律制度層面存在的問題和障礙

目前，我國(guó)農(nóng)村土地制度的相關(guān)規(guī)定散見于《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和各部門法，在立法上表現(xiàn)出多層次性。就內(nèi)容而言，既有土地管理制度，又有民事權(quán)利制度。但細(xì)究起來(lái)，無(wú)論《憲法》還是相關(guān)部門法，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定都不夠詳細(xì)具體。就現(xiàn)行《憲法》角度而言，始于1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，直到1993年《憲法》才給予確認(rèn);征地、征用制度于改革開放后已經(jīng)實(shí)行，但直到2004年才予以區(qū)分。集體土地產(chǎn)權(quán)的最大缺陷是使用權(quán)的權(quán)能不夠充分，以至于所有權(quán)經(jīng)常侵害使用權(quán)，無(wú)法有效行使使用權(quán)。如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需經(jīng)發(fā)包方同意;《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓。

（二）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在監(jiān)管制度層面存在的問題和障礙

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已在多省市展開試點(diǎn)，現(xiàn)行《憲法》及相關(guān)部門法仍未出臺(tái)相應(yīng)配套制度規(guī)定。以合法之形式，行非法之實(shí)，改變農(nóng)村土地用途;雙方私自轉(zhuǎn)讓交易，規(guī)避稅費(fèi)。自然資源管理部門實(shí)行的“垂直管理，雙重領(lǐng)導(dǎo)”的管理體制雖然能對(duì)農(nóng)村土地起到積極保護(hù)作用，但在實(shí)際管理權(quán)行使中，地方自然資源管理部門作為地方政府的機(jī)構(gòu)組成，在對(duì)土地依法監(jiān)管中不可能不受所屬同級(jí)政府行政權(quán)的干預(yù)，這在一定程度上滋長(zhǎng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為泛濫，影響了國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)的統(tǒng)一管理和控制。

（三）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在社會(huì)保障制度層面存在的問題和障礙

健全的社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度性差異雖在逐步縮小，但事實(shí)上這種差異仍然存在。推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革必須消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度性差異，并且盡可能地縮小乃至消除事實(shí)上存在的城鄉(xiāng)差異?，F(xiàn)階段，我國(guó)的社保、醫(yī)保、教育等方面城鄉(xiāng)差異化明顯，城鄉(xiāng)公民不僅存在居民與村民身份稱呼上的差別，而且就業(yè)政策上存在居民與村民同工不同酬的就業(yè)歧視。農(nóng)村土地恰恰是村民社會(huì)保障的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有健全平等的社會(huì)保障制度，村民不敢輕易放棄農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

三、新時(shí)代我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革的制度設(shè)計(jì)

（一）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)遵循相應(yīng)原則

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)屬于民事法律行為，《中華人民共和國(guó)民法典》中規(guī)定的平等、自治、公平及誠(chéng)實(shí)信用等基本原則同樣適用于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。除此之外，農(nóng)村土地的特殊屬性決定了其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還應(yīng)遵循其他原則：首先，堅(jiān)持土地用途管制原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不是無(wú)條件流轉(zhuǎn)，而是有限制性流轉(zhuǎn)，即流轉(zhuǎn)后的土地不能改變?cè)杏猛?。我?guó)是人口大國(guó)，又是人均耕地占比偏低的國(guó)家。農(nóng)村土地對(duì)糧食安全至關(guān)重要，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和永續(xù)發(fā)展的大事，這就要求：我們推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的是激發(fā)集中、連片、高效的種糧積極性，提高糧食產(chǎn)量和供應(yīng)量，滿足人民群眾對(duì)高品質(zhì)、綠色健康的糧食需求。其次，符合節(jié)約和集約用地原則。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)主要目的是促進(jìn)集約用地，提高土地利用率。通過農(nóng)村土地使用權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，盤活存量農(nóng)村用地，避免和減少農(nóng)村土地的任意擴(kuò)張和浪費(fèi)。最后，遵循土地市場(chǎng)規(guī)則的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要納入整個(gè)土地市場(chǎng)范疇，參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓程序和條件，形成符合新時(shí)代我國(guó)城鄉(xiāng)土地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)的制度體系，通過農(nóng)村土地競(jìng)價(jià)機(jī)制，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)符合公開、公正、公平的原則。

（二）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革必須消除現(xiàn)行法律障礙

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以發(fā)揮土地最大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益為目的，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作了許多限制，這其實(shí)是一種對(duì)農(nóng)民集體的侵權(quán)行為，是對(duì)農(nóng)村土地的一種法律歧視。建議在法律層面允許單位或個(gè)人更方便地申請(qǐng)使用農(nóng)村土地，允許將農(nóng)村集體擁有的非耕地土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)交予非農(nóng)業(yè)用途使用，更好地幫扶農(nóng)村實(shí)現(xiàn)非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)用地的用途監(jiān)管，防止其向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)底線思維和紅線意識(shí)，嚴(yán)保我國(guó)糧食安全。行政法規(guī)方面，在我國(guó)2005年發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》與最新出臺(tái)的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入研究，找到保護(hù)農(nóng)業(yè)安全與促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展之間的平衡。在法律法規(guī)方面，對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等一系列有關(guān)法規(guī)繼續(xù)適用，并在必要的時(shí)刻予以修改，使其更好地對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、條件、形式、期限及程序等做出界定，從而使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做到有法可依，以規(guī)范流轉(zhuǎn)交易和管理行為，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。

（三）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革必須拆除城鄉(xiāng)二元保障壁壘

堅(jiān)定推進(jìn)城市化與鄉(xiāng)村振興，提高農(nóng)村人口收益，消除農(nóng)村人口與城市人口之間的待遇差距，其重點(diǎn)在于保證農(nóng)村人口與城市人口之間的福利等同。為讓農(nóng)民積極參與城市化進(jìn)程，解除土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，政府必須有相應(yīng)的承諾和舉措，其中最為關(guān)鍵的承諾和舉措就是提高農(nóng)民的社會(huì)保障。當(dāng)前，提高農(nóng)民社會(huì)保障可以從以下幾個(gè)方面人手：首先，提高農(nóng)民最低生活保障水平。按照當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，建議年滿60周歲以上農(nóng)民每月發(fā)放300元津貼，作為支持土地流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)。參照我國(guó)現(xiàn)有城市居民最低生活保障、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)及社會(huì)保險(xiǎn)等具有保障生活性質(zhì)的補(bǔ)貼，發(fā)放給參與土地流轉(zhuǎn)的村民適宜的津貼作為流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。個(gè)人認(rèn)為，參與、支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民應(yīng)享受雙重補(bǔ)貼，即流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼和最低生活保障、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)及社會(huì)保險(xiǎn)等津貼。其次，積極探索建立集體養(yǎng)老模式。傳統(tǒng)的農(nóng)民居家養(yǎng)老已不適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)發(fā)展實(shí)際，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立若干農(nóng)村養(yǎng)老社團(tuán)，開展互幫互助式的新時(shí)代農(nóng)村集體養(yǎng)老模式。最后，建立失地保障制度。因參與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而未年滿60周歲的農(nóng)民，可考慮按月給予相應(yīng)救濟(jì)，并積極提供就業(yè)崗位。對(duì)于農(nóng)民社會(huì)保障的資金來(lái)源，以政府和農(nóng)村集體組織負(fù)擔(dān)為主，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為輔。

（四）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革必須保障農(nóng)民土地權(quán)益

流轉(zhuǎn)收益分配是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，應(yīng)將國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地納入統(tǒng)一的供應(yīng)市場(chǎng)，通過建立政府宏觀調(diào)控管理下的土地市場(chǎng)供需平衡，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的決定性作用，并在此過程中實(shí)行有效的監(jiān)管制度，保證市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和正常運(yùn)行。政府宏觀調(diào)控層面主要是對(duì)土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、土地年度供應(yīng)計(jì)劃等規(guī)范農(nóng)村土地的總體狀況進(jìn)行調(diào)控，同時(shí)加強(qiáng)用途管制、用地入市審批、地價(jià)管理、權(quán)屬登記管理、市場(chǎng)交易信息發(fā)布管理等。目前，農(nóng)村土地管理主要是以用途管制制度來(lái)實(shí)現(xiàn)上述土地管理的。農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)后，因?yàn)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)的介入，原有的用途管制力度必將削弱，這就要求逐步建立土地管理信息采集和公開查詢系統(tǒng)，包括網(wǎng)絡(luò)、電話、短信平臺(tái)等，方便公眾對(duì)土地違法行為進(jìn)行舉報(bào)并對(duì)查處情況進(jìn)行監(jiān)督，建立和完善土地管理的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，依靠社會(huì)監(jiān)督規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。此外，也需要加大對(duì)進(jìn)入這一領(lǐng)域的工商資本合法權(quán)益的保護(hù)。建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)以及有效的管理與監(jiān)督機(jī)制，建立健全運(yùn)行規(guī)則，開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評(píng)估、融資擔(dān)保、檔案管理等服務(wù)。

作者簡(jiǎn)介：?；刺铮?001-），男，河南鄭州人，研究方向：習(xí)近平新時(shí)代法治思想。

（責(zé)任編輯 梁素芳）