譚 潔

一、問題的提出

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，是黨的十八屆五中全會(huì)確定的戰(zhàn)略任務(wù)，是健全主體功能區(qū)制度的重大舉措，是中央全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是根據(jù)不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力，以列表形式明確規(guī)定禁止準(zhǔn)入和限制準(zhǔn)入的產(chǎn)業(yè)名錄，并依照清單對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃管理，防止各種不合理的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致生態(tài)功能發(fā)生退化，推進(jìn)區(qū)域空間合理有序利用的戰(zhàn)略機(jī)制。該制度是規(guī)劃、指導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的具體安排，是引導(dǎo)、調(diào)控資源配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)和手段，是資源環(huán)境承載力約束下區(qū)域發(fā)展的路徑指南。［1］學(xué)術(shù)界對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的研究主要聚焦于基本內(nèi)容的介紹、分析問題并提出完善建議兩個(gè)方面。如：邱倩、江河在介紹重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，梳理出這項(xiàng)制度存在的認(rèn)識(shí)和配套政策方面的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。［2］廖華針對(duì)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度在實(shí)施中的問題，并提出了完善制度實(shí)施的舉措。［3］許光建、魏嘉希專門針對(duì)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度配套財(cái)政政策展開研究，并分析了原因、給出了解決問題的對(duì)策。［4］

對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興,學(xué)術(shù)界的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：其一，針對(duì)特定的地域或特定的產(chǎn)業(yè)展開研究，總結(jié)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如：韓立達(dá)、史敦友以西藏山南市滴新村為例，探索民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實(shí)踐。［5］劉有祥總結(jié)了貴州民族地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。［6］陳麗芳、董蕾研究總結(jié)了民族文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑。［7］其二，針對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，探索疏通解決的路徑。如：曹昶輝針對(duì)邊疆民族地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的阻滯因素，提出了經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)風(fēng)氣等方面的應(yīng)對(duì)措施。［8］王卓、胡夢珠通過實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查，分析家庭稟賦差異對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧效果的影響，提出了以提升家庭發(fā)展能力促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的路徑。［9］其三，研究分析鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的理論基礎(chǔ)。如：張?jiān)獫?、田云剛研究表明，馬克思的產(chǎn)業(yè)理論是一個(gè)有機(jī)整體，揭示了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供理論指導(dǎo)和基本遵循。［10］申云、陳慧、陳曉娟、胡婷婷在對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興理論內(nèi)涵解構(gòu)的基礎(chǔ)上研究如何構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

綜上，學(xué)者們對(duì)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興這兩個(gè)領(lǐng)域都分別做了研究，尤其是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興領(lǐng)域，研究成果豐碩、研究視角多元、研究方法多樣，然而，將兩者結(jié)合起來深入研究的成果卻沒有。由于廣西鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶地區(qū)與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)高度重合，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度又是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要制度，因此，深入研究產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的機(jī)理、挑戰(zhàn)與對(duì)策，對(duì)于廣西充分發(fā)揮重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金助力鄉(xiāng)村振興大有裨益。

二、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的作用機(jī)理

2021年廣西壯族自治區(qū)財(cái)政在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)安排鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶補(bǔ)助8.77億元，支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，銜接推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。①參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).廣西下達(dá)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付33.16 億元.http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/21/content_5638559.htm.載于2021-09-21,2022-06-06訪問。作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要制度，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的重要功能在于：充分展現(xiàn)并發(fā)揮生態(tài)環(huán)境資源的核心競爭優(yōu)勢，幫助重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬區(qū)域找準(zhǔn)適宜本地的核心產(chǎn)業(yè)，走出一條生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品、供給生態(tài)服務(wù)、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展之路。因此，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的作用機(jī)理可以總結(jié)為：執(zhí)行負(fù)面清單—立足資源稟賦調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)—保護(hù)生態(tài)環(huán)境—篩選優(yōu)勢特色發(fā)展產(chǎn)業(yè)—構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式—實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）立足資源稟賦調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

空間結(jié)構(gòu)是城市空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間等不同類型空間在國土空間開發(fā)中的反映，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的空間載體。不同的國土空間，自然狀況不同，資源環(huán)境承載能力和利用方式也各異，如：海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，并不適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，有的區(qū)域甚至不適宜高強(qiáng)度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。否則，將對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品的能力造成損害。因此，空間結(jié)構(gòu)的安排在一定程度上決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及資源配置效率，必須尊重自然、順應(yīng)自然，根據(jù)不同國土空間的自然屬性確定不同的主體功能和開發(fā)內(nèi)容，同時(shí)應(yīng)當(dāng)把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)納入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵中，把國土空間開發(fā)的著力點(diǎn)從占用土地為主轉(zhuǎn)到調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率上來。我國生態(tài)功能區(qū)劃的設(shè)計(jì)、主體功能區(qū)的建設(shè)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)及其配套的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的建立，就是遵循“與自然條件和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”“區(qū)分主體功能”“控制開發(fā)強(qiáng)度”“合理調(diào)整空間結(jié)構(gòu)”以及“可持續(xù)性提供生態(tài)產(chǎn)品”的理念進(jìn)行的。

截至2020 年，廣西壯族自治區(qū)總共有27 個(gè)國家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣，其中包括12 個(gè)“桂黔滇喀斯特石漠化防治區(qū)”縣、4 個(gè)“南嶺山地森林及生物多樣性區(qū)”縣、4 個(gè)“水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)”縣和7 個(gè)“水土保持生態(tài)功能區(qū)”縣。這四種類型的生態(tài)功能區(qū)擁有各自不同的資源稟賦，生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃的要求也各不相同。例如：桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱、特殊，生態(tài)恢復(fù)治理難度巨大，屬于水源涵養(yǎng)型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主體功能定位是以區(qū)域植被保護(hù)與恢復(fù)為主體的石漠化生態(tài)綜合治理和生物多樣性保護(hù)；南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)屬水源涵養(yǎng)型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主體功能定位是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，亞熱帶常綠闊葉林集中分布區(qū)和生物多樣性保護(hù)保存重點(diǎn)區(qū)域，人與自然和諧相處的生態(tài)文明示范區(qū)。

配套的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度就是根據(jù)區(qū)域不同的資源稟賦，以及生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃的不同要求科學(xué)設(shè)計(jì)，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要指南。例如，南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的方向是，合理利用生態(tài)景觀優(yōu)勢和生物資源優(yōu)勢，積極發(fā)展生態(tài)旅游、油茶和茶葉等經(jīng)濟(jì)林、林下經(jīng)濟(jì)等特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)林農(nóng)增收致富。又如，水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要注意的是，限制或禁止各種損害生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)功能的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和生產(chǎn)方式，如無序采礦、毀林開荒、濕地和草地開墾、過度放牧、道路建設(shè)等；堅(jiān)持自然恢復(fù)為主，嚴(yán)格限制在水源涵養(yǎng)區(qū)大規(guī)模人工造林；禁止導(dǎo)致水體污染的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)提倡農(nóng)牧結(jié)合，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，培育替代產(chǎn)業(yè)，減輕區(qū)內(nèi)畜牧業(yè)對(duì)水源和生態(tài)系統(tǒng)的壓力。

（二）保護(hù)生態(tài)環(huán)境促進(jìn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單分限制類和禁止類產(chǎn)業(yè)，限制類產(chǎn)業(yè)主要指不符合主體功能定位，工藝技術(shù)落后，低水平重復(fù)建設(shè)、生產(chǎn)能力明顯過剩，不符合國家行業(yè)準(zhǔn)入條件和規(guī)定，不利于資源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，需要督促加快改造和禁止新建的生產(chǎn)能力、工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品；禁止類產(chǎn)業(yè)主要指不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)重浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件，產(chǎn)品質(zhì)量低于國家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)等需要淘汰的落后工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品，禁止類產(chǎn)業(yè)嚴(yán)禁新建項(xiàng)目，現(xiàn)有生產(chǎn)能力在規(guī)定的期限內(nèi)停產(chǎn)或關(guān)閉。由此可見，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度能夠促使高排放、高污染、高耗能的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，將有限的環(huán)境資源配置給最適宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把資源優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。為此，政府部門需要對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)許可發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效評(píng)估，統(tǒng)一規(guī)劃，并對(duì)其中具備競爭優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)加大政府政策的扶持力度，打造一批帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群，形成一定的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)規(guī)模，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興的同時(shí)，增強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的自我“造血”能力。這樣一來，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度對(duì)生態(tài)保護(hù)的要求不再成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制因素，而成為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成新經(jīng)濟(jì)增長業(yè)態(tài)核心競爭力的有效保障。

例如，都安瑤族自治縣屬于桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)，在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的引導(dǎo)下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)摸索出一條油茶產(chǎn)業(yè)和兩性花毛葡萄產(chǎn)業(yè)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，兩種產(chǎn)業(yè)均屬于生態(tài)產(chǎn)業(yè)，油茶產(chǎn)業(yè)采取“能人帶動(dòng)，政府扶持，群眾參與，種養(yǎng)結(jié)合”的模式，兩性花毛葡萄產(chǎn)業(yè)則采取合作社發(fā)展模式，二者均是在山地上種植，既可以提高土地利用率、增加植被覆蓋率、保持水土，又可以防止土地石漠化、促進(jìn)就業(yè)、增加農(nóng)民收入。［11］這兩種生態(tài)產(chǎn)業(yè)給當(dāng)?shù)貛砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

（三）構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

生態(tài)經(jīng)濟(jì)是在自然生態(tài)系統(tǒng)承載能力范圍內(nèi)，挖掘一切可以利用的資源潛力，運(yùn)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和系統(tǒng)工程方法改變生產(chǎn)和消費(fèi)方式，通過引導(dǎo)人類經(jīng)濟(jì)行為發(fā)展低消耗、低排放、低成本和均衡產(chǎn)出、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、環(huán)境適宜的綠色經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建體制先進(jìn)、社會(huì)和諧、生態(tài)健康、景觀適宜的人類生存環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的平衡，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧并持續(xù)發(fā)展的必然路徑。［12］產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單結(jié)合各縣所處國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)和發(fā)展方向精準(zhǔn)設(shè)計(jì)，是將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求融為一體的一種制度設(shè)計(jì)，高度契合鄉(xiāng)村振興旨在構(gòu)建的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”的生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式的內(nèi)在要求。

都安縣拉烈鎮(zhèn)級(jí)中心牛場在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的引導(dǎo)下，構(gòu)建“一種一養(yǎng)、種養(yǎng)結(jié)合、循環(huán)發(fā)展、綠色發(fā)展、助推鄉(xiāng)村振興”的經(jīng)營模式，具體內(nèi)容包括：第一，形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、示范效應(yīng)，將為全鎮(zhèn)無條件、無勞動(dòng)力的136 戶貧困戶代養(yǎng)牛犢183 頭，貧困戶可從中獲得收益；第二，油茶基地與中心牛場形成“以養(yǎng)帶種、以種促養(yǎng)、種養(yǎng)結(jié)合”的綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，每年中心牛場可向油茶基地提供200 噸左右優(yōu)質(zhì)有機(jī)肥料，既可以大大減少投資成本，又能提升油茶和品質(zhì)，與此同時(shí)，油茶基地是天然牧草場，每年管護(hù)割草可為中心牛場提供3 批次草料；第三，增加全鎮(zhèn)19個(gè)村（社區(qū)）村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入，牛場建設(shè)資金來源于財(cái)政資金，但投資取得回報(bào)享受分紅的是全鎮(zhèn)19 個(gè)村（社區(qū)）；第四，助力“糧改飼”①糧改飼，是農(nóng)業(yè)部開展的農(nóng)業(yè)改革，主要引導(dǎo)種植全株青貯玉米，同時(shí)也因地制宜，在適合種優(yōu)質(zhì)牧草的地區(qū)推廣牧草，將單純的糧倉變?yōu)?糧倉+奶罐+肉庫"，將糧食、經(jīng)濟(jì)作物的二元結(jié)構(gòu)調(diào)整為糧食、經(jīng)濟(jì)、飼料作物的三元結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目推廣，牛場正常運(yùn)行后，將積極帶動(dòng)周邊群眾參與“糧改飼”項(xiàng)目，形成拉烈鎮(zhèn)“糧改飼”聚集區(qū)，規(guī)?？蛇_(dá)500 畝，不僅有力支撐“貸牛還?！雹谡暨x種牛并在企業(yè)買入時(shí)給予相應(yīng)補(bǔ)貼，種牛產(chǎn)出小牛后“貸”給貧困戶，貧困戶無需交錢，只需在把小牛養(yǎng)大后賣給牛場即可，企業(yè)扣除牛犢費(fèi)用后收益歸貧困戶，還牛后再貸，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展、持續(xù)增收。形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)牽頭、農(nóng)戶代養(yǎng)”的模式。產(chǎn)業(yè)，而且極大促進(jìn)廣大群眾增收致富，助推精準(zhǔn)脫貧。當(dāng)前，示范區(qū)的輻射效應(yīng)愈發(fā)明顯，在全縣生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到了很好的引領(lǐng)示范作用。

在巴馬瑤族自治縣，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單全面禁止新種植速生桉樹，禁止在旅游核心區(qū)進(jìn)行新礦山開采，禁止新建木材加工項(xiàng)目，禁止造紙、紙漿生產(chǎn)項(xiàng)目……涉及農(nóng)林牧漁、采礦、環(huán)境和公共設(shè)施管理等有關(guān)企業(yè)投資的6 個(gè)行業(yè)21 類項(xiàng)目。截至2020 年9 月，全縣地表水城區(qū)飲用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達(dá)98%，PM10、PM2.5均同比下降，城區(qū)亮化率100%，森林覆蓋率達(dá)到78.84%以上，植被生態(tài)質(zhì)量和改善程度位居廣西甚至全國前列。巴馬縣榮獲河池第一個(gè)“國家衛(wèi)生縣城”“全國綠化模范單位”“廣西園林城市”等多項(xiàng)殊榮。為充分利用巴馬境內(nèi)各種得天獨(dú)厚的長壽資源，將資源優(yōu)勢高效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，形成巴馬的核心競爭力，巴馬通過“農(nóng)莊+村集體+農(nóng)戶”“農(nóng)莊+配套產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”“農(nóng)莊+文旅產(chǎn)品+農(nóng)戶+旅游購物+技能培訓(xùn)”等生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)模式多點(diǎn)發(fā)力，發(fā)展以“三產(chǎn)融合”為特征的大健康產(chǎn)業(yè)，圍繞健康食品、健康服務(wù)、健康科技三個(gè)核心業(yè)態(tài)，構(gòu)建支撐高質(zhì)量發(fā)展的大健康產(chǎn)業(yè)體系，打造優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)游景區(qū)、養(yǎng)游線路、養(yǎng)游商品，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)游就業(yè)，通過高質(zhì)量發(fā)展鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，讓秀美山水結(jié)出鄉(xiāng)村振興碩果。

三、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的挑戰(zhàn)

根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于建立國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2015〕1760號(hào)）要求，廣西壯族自治區(qū)結(jié)合各縣實(shí)際，由自治區(qū)發(fā)展改革委牽頭于2016年8月制定形成了《廣西16個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單（試行）》，2017年12月又印發(fā)了《廣西第二批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單（試行）》。為建立健全產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，助推縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，筆者梳理出以下問題深入研究，以期尋求解決對(duì)策。

（一）負(fù)面清單編制不科學(xué)

1.負(fù)面清單對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)類型定位不明

2016年8月發(fā)布的《廣西16個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單（試行）》中，上林縣國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單明確表示：我縣地處水土保持型國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。但根據(jù)《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名錄》，上林縣屬于桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)。同樣的問題還出現(xiàn)在資源縣，資源縣負(fù)面清單規(guī)定：我縣地處南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)，類型為水源涵養(yǎng)型。但根據(jù)《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名錄》，資源縣屬于南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。不同類型的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)承載著不同的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，其產(chǎn)業(yè)管控要求也不一樣，務(wù)必在負(fù)面清單里科學(xué)準(zhǔn)確予以定位。

2.產(chǎn)業(yè)目錄分類標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)管控要求混亂

桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)上林縣負(fù)面清單將“林業(yè)”列入“限制類”產(chǎn)業(yè)目錄，對(duì)速生桉的態(tài)度是：禁止在全縣范圍內(nèi)桉樹苗育苗；禁止在集水源頭區(qū)、飲用水源區(qū)種植速生桉樹，2018 年底前全部清理。在生態(tài)功能區(qū)類型相同的馬山縣的負(fù)面清單中，卻將“林業(yè)”列入“禁止類”產(chǎn)業(yè)目錄，具體的產(chǎn)業(yè)管控要求是：禁止桉樹苗育苗,禁止在水庫周邊、旅游區(qū)和及規(guī)劃旅游區(qū)內(nèi)種植速生桉木?，F(xiàn)有的于2018年前逐步退出。

南嶺山地森林及生物多樣性國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的三江侗族自治縣，將“林業(yè)”列入“禁止類”產(chǎn)業(yè)目錄，產(chǎn)業(yè)管控要求較為簡單：禁止桉樹苗育苗；禁止速生桉樹種植。而屬于同一類型國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的融水縣，卻把“林業(yè)”列入“限制類”產(chǎn)業(yè)目錄，對(duì)速生桉的態(tài)度為：禁止新發(fā)展速生桉豐產(chǎn)林，原有桉林木在砍伐后，不再進(jìn)行造林更新。還是相同類型生態(tài)功能區(qū)的龍勝縣，雖然將“林業(yè)”也列入“限制類”產(chǎn)業(yè)目錄，但對(duì)速生桉的產(chǎn)業(yè)管控要求卻不一樣：禁止砍伐天然闊葉林種植速生生產(chǎn)林、工業(yè)原料林工程；禁止種植桉樹等具有對(duì)水源林及地表、地下水資源破壞的樹種。

在水源涵養(yǎng)型產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單限制類產(chǎn)業(yè)“林業(yè)”這一門類的產(chǎn)業(yè)管控要求中，有兩項(xiàng)與速生桉樹有關(guān)。第一，禁止速生桉樹育苗，現(xiàn)有速生桉樹育苗產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)在2020 年12 月31 日前全部退出；第二，禁止新種植速生桉樹?，F(xiàn)有在基本農(nóng)田、自治區(qū)級(jí)以上公益林區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、江河源頭、飲用水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、高速公路和鐵路兩旁以及主要河流兩岸200 米范圍內(nèi)的速生桉應(yīng)當(dāng)在2020 年12 月31 日前全部清除。其他區(qū)域范圍內(nèi)的速生桉輪伐后禁止新種，逐步清除。在水土保持型蒙山縣、德?？h、那坡縣、西林縣的負(fù)面清單中，對(duì)限制類產(chǎn)業(yè)“林業(yè)”的產(chǎn)業(yè)管控要求只保留第二項(xiàng)。此外，水土保持型國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)羅城仫佬族自治縣和金秀瑤族自治縣，對(duì)限制類產(chǎn)業(yè)“林業(yè)”的產(chǎn)業(yè)管控要求與水源涵養(yǎng)型負(fù)面清單一致，卻與同屬于水土保持型的蒙山縣、德?？h、那坡縣、西林縣不一致。

由此可見，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的編制缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，其科學(xué)性和規(guī)范性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）負(fù)面清單執(zhí)行監(jiān)督效果不佳

財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部為了規(guī)范國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管、提高資金的使用績效，聯(lián)合制定了《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》，并于2012 年起實(shí)施，由相關(guān)部門對(duì)限制開發(fā)等國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評(píng)估，評(píng)估結(jié)果可分為“變好”“基本穩(wěn)定”和“變差”三個(gè)等級(jí)，其中“變好”和“變差”又可以進(jìn)一步細(xì)分為“輕微”“一般”和“明顯”三類，從而形成了三等七類的考核標(biāo)準(zhǔn)，最后由財(cái)政部根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。對(duì)于考核評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀、生態(tài)環(huán)境明顯改善、嚴(yán)格實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的市縣，適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付；對(duì)非因不可控因素而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、發(fā)生重大環(huán)境污染事件、主要污染物排放超標(biāo)、實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單不力的地區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金予以扣減。根據(jù)這套生態(tài)監(jiān)管績效獎(jiǎng)懲機(jī)制，2016 年之前，廣西16 個(gè)國家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣中只有三江侗族自治縣和資源縣兩個(gè)縣在生態(tài)質(zhì)量考核中獲得獎(jiǎng)勵(lì)①參見《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)2016 年中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的通知》（財(cái)預(yù)﹝2016﹞118 號(hào)）附件3《2016 年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)懲名單》。，所占比例只有12.5%。2016～2018年國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核中，廣西生態(tài)環(huán)境質(zhì)量被評(píng)為“變好”和“變差”的比例較小，均呈下降趨勢，被評(píng)為“變好”的縣份的比例更是大幅度下降，而生態(tài)環(huán)境質(zhì)量被評(píng)為“基本穩(wěn)定”的比例則呈上升趨勢，“變差”縣份的比例從2016 年的6.25%下降為2018 年的3.70%。（詳見表1）這組數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣級(jí)政府以保持生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“基本穩(wěn)定”為目標(biāo)，牢牢守住縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核底線，這也側(cè)面反映出負(fù)面清單執(zhí)行監(jiān)督效果不佳的問題。

表1 廣西2016-2018年國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果及變化趨勢一覽表②數(shù)據(jù)來源于廣西生態(tài)環(huán)境廳。EI值為生態(tài)環(huán)境指標(biāo)。 （單位：百分比）

（三）配套轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不合理

1.轉(zhuǎn)移支付資金不足以填補(bǔ)負(fù)面清單的實(shí)施成本

一方面，對(duì)于地方政府來說，由于所獲得的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金常常不足以填補(bǔ)負(fù)面清單的實(shí)施成本，因此他們執(zhí)行負(fù)面清單、建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的積極性并不高。例如，恭城瑤族自治縣屬于水源涵養(yǎng)型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，自從該縣被納入國家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之后，曾經(jīng)作為該縣重要的支柱性產(chǎn)業(yè)和主要稅收來源的礦產(chǎn)業(yè)在負(fù)面清單中被列為禁止類產(chǎn)業(yè)，環(huán)保壓力加大，礦產(chǎn)業(yè)對(duì)恭城縣的稅收貢獻(xiàn)急劇減少，而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金杯水車薪，根本無法彌補(bǔ)嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單減少的財(cái)政收入。而在列入國家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣之前，該縣的財(cái)政收入比現(xiàn)在更富足。此外，由于產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的落實(shí)使得一些高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)被淘汰，地方短期內(nèi)缺少增收產(chǎn)業(yè)，會(huì)面臨人口就業(yè)的巨大壓力。另一方面，對(duì)于配合執(zhí)行負(fù)面清單的經(jīng)營者來說，他們?cè)馐艿膿p失也不能得到及時(shí)公平的補(bǔ)償，同樣也缺乏配合執(zhí)行的動(dòng)力。例如，廣西都安瑤族自治縣負(fù)面清單中明確規(guī)定“禁止在紅水河、澄江河、刁江河等河流主河道上擴(kuò)建、新建網(wǎng)箱養(yǎng)殖項(xiàng)目，現(xiàn)有的限5年內(nèi)拆除”。但是，該縣河流主河道的網(wǎng)箱都是在負(fù)面清單出臺(tái)前建設(shè)的，養(yǎng)殖戶已投入大量資金。網(wǎng)箱養(yǎng)殖是養(yǎng)殖戶的主要家庭經(jīng)濟(jì)來源，禁止養(yǎng)殖并拆除網(wǎng)箱設(shè)備，如果不能提供足以彌補(bǔ)損失的補(bǔ)償，養(yǎng)殖戶的抵觸情緒很大，負(fù)面清單難以落實(shí)。

2.生態(tài)監(jiān)管考核獎(jiǎng)勵(lì)資金數(shù)額少

在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配中，生態(tài)監(jiān)管績效考核獎(jiǎng)勵(lì)資金設(shè)計(jì)的初衷就是為政府嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單、保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供充足的動(dòng)力，但實(shí)際情況并非如此。例如，在2016年的縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核中，資源縣、三江侗族自治縣生態(tài)環(huán)境同被評(píng)為“一般變好”，獲到的獎(jiǎng)勵(lì)資金分別僅占該地當(dāng)年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的4.8%和6.5%，并且獎(jiǎng)勵(lì)資金的來源僅限于被懲罰的縣扣減的資金，足見其獎(jiǎng)勵(lì)力度之小。

3.扣減財(cái)政資金的責(zé)任方式不合理

廣西重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單執(zhí)行情況的主要監(jiān)管方式是績效考評(píng)，主要依據(jù)是2019年財(cái)政部制定的《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，其中第10 條規(guī)定，績效考核獎(jiǎng)懲資金對(duì)象為重點(diǎn)生態(tài)縣域。根據(jù)考核評(píng)價(jià)情況實(shí)施獎(jiǎng)懲，對(duì)考核評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的地區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變差、發(fā)生重大環(huán)境污染事件、實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單不力和生態(tài)扶貧工作成效不佳的地區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金予以扣減。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣大多是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果重點(diǎn)區(qū)域，自身財(cái)政收入微薄，主要依靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼地方財(cái)政以維持行政機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。如果將扣減生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金作為懲罰措施，勢必給地方財(cái)政雪上加霜，影響地方政府落實(shí)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的效果，甚至還會(huì)使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，威脅生態(tài)安全。以資源縣為例，2019 年資源縣獲得的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金共計(jì)6327 萬元，由于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“變差”被扣減1100 萬元，2018 年資源縣本級(jí)財(cái)政收入34247 萬元，被扣減資金數(shù)額占資源縣本級(jí)財(cái)政收入的3%，而所扣減的資金缺口只能以地方財(cái)政彌補(bǔ)，如果地方財(cái)政無法彌補(bǔ)，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工作就難以開展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不到位又會(huì)引起環(huán)境惡化、民生無法保障等惡性循環(huán)。

四、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的對(duì)策

（一）優(yōu)化負(fù)面清單的編制

1.編制負(fù)面清單既要因地制宜又要相互協(xié)同

編制負(fù)面清單要精確區(qū)分水源涵養(yǎng)、水土保持、桂黔滇喀斯特石漠化防治和南嶺山地森林及生物多樣性四種不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的特點(diǎn)以及不同的保護(hù)需要，形成更具針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)管控要求，最好能夠明確不同類型產(chǎn)業(yè)所適用的具體區(qū)域范圍。例如，紙漿制造、飲料制造等高耗水行業(yè)不適合在防風(fēng)固沙型生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)列入禁止類產(chǎn)業(yè)范圍。此外，同一省域內(nèi)的縣與縣之間、不同省份縣與縣之間都要進(jìn)一步建立政府間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保同一重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)，或者資源要素稟賦條件相近的省、縣之間編制的負(fù)面清單相互協(xié)同。負(fù)面清單的編制以生態(tài)區(qū)域功能的準(zhǔn)確定位，及其生態(tài)環(huán)境狀況的正確評(píng)估為基礎(chǔ)，既要避免相同或相似區(qū)域的“不一致”，又要避免對(duì)不同區(qū)域“一刀切”。

2.不同類型的產(chǎn)業(yè)管控要求根據(jù)法律政策及時(shí)更新

廣西國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單共涉及28 個(gè)行業(yè)406 類項(xiàng)目，分限制和禁止類。其中，限制類產(chǎn)業(yè)主要指不符合主體功能定位，工藝技術(shù)落后，低水平重復(fù)建設(shè)、生產(chǎn)能力明顯過剩，不符合國家行業(yè)準(zhǔn)入條件和規(guī)定，不利于資源節(jié)約集約利用、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，需要督促加快改造和禁止新建的生產(chǎn)能力、工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。禁止類產(chǎn)業(yè)主要指不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，嚴(yán)重浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件，產(chǎn)品質(zhì)量低于國家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)等需要淘汰的落后工藝技術(shù)、裝備及產(chǎn)品。由于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的主體功能定位并非一成不變，工藝技術(shù)也會(huì)更新?lián)Q代，國家行業(yè)準(zhǔn)入條件、安全生產(chǎn)條件、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、有關(guān)政策法律法規(guī)不斷與時(shí)俱進(jìn)，因此，在編制負(fù)面清單時(shí)，不同類型的產(chǎn)業(yè)管控要求必須根據(jù)法律政策及時(shí)更新。例如，為科學(xué)解決桉樹發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，推進(jìn)桉樹科學(xué)發(fā)展，增強(qiáng)桉樹的生態(tài)功能，提高桉樹的綜合效益，在制定和修改“林業(yè)”的產(chǎn)業(yè)管控要求時(shí)應(yīng)深入研究《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)和政策的規(guī)定，及時(shí)更新相關(guān)信息。

3.負(fù)面清單緊扣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的要求

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度可以通過環(huán)境管理倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)不同的地區(qū)以優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，通過人與自然和諧共生的發(fā)展模式發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。因此，如果能夠?qū)⒇?fù)面清單的編制與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的要求有效銜接，就能在源頭推動(dòng)各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落細(xì)落實(shí)，充分發(fā)揮負(fù)面清單的引領(lǐng)作用，極大提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的效率。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的要求包括：其一，以鄉(xiāng)村優(yōu)勢特色資源為依托，支持、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。其二，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全，推動(dòng)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)對(duì)外開放，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量、效益和競爭力。其三，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，培育創(chuàng)新主體，構(gòu)建以企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同的創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新能力，建立創(chuàng)新平臺(tái)，加強(qiáng)新品種、新技術(shù)、新裝備、新產(chǎn)品研發(fā)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，推進(jìn)生物種業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)投入品等領(lǐng)域創(chuàng)新，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。其四，發(fā)揮農(nóng)村資源和生態(tài)優(yōu)勢，支持特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)、綠色建材、紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)和鄉(xiāng)村物流、電子商務(wù)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；引導(dǎo)新型經(jīng)營主體通過特色化、專業(yè)化經(jīng)營，合理配置生產(chǎn)要素，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)深度融合；支持特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村鎮(zhèn)等的建設(shè)；統(tǒng)籌農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地、集散地、銷售地市場建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品流通骨干網(wǎng)絡(luò)和冷鏈物流體系建設(shè)；鼓勵(lì)企業(yè)獲得國際通行的農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)競爭力。

（二）強(qiáng)化負(fù)面清單的執(zhí)行監(jiān)督

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、增強(qiáng)地區(qū)自主創(chuàng)新能力，助力鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要舉措。凡是列入產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單禁止類項(xiàng)目一律不得準(zhǔn)入；凡是列入產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單限制類的項(xiàng)目，必須同時(shí)滿足相應(yīng)區(qū)域和相應(yīng)行業(yè)的要求，報(bào)投資主管部門按權(quán)限審批、核準(zhǔn)或備案后，方可準(zhǔn)入。面對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的雙重壓力，地方政府和企業(yè)往往缺乏執(zhí)行負(fù)面清單的動(dòng)力，因此，有必要從“執(zhí)行的損失與補(bǔ)償是否匹配”“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單執(zhí)行是否能夠激發(fā)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性”“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是否符合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)功能區(qū)的特點(diǎn)”等方面著力，強(qiáng)化負(fù)面清單的執(zhí)行監(jiān)督。

第一，厘清管控責(zé)任單位的職責(zé)，建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的設(shè)立是科學(xué)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單涵蓋農(nóng)林牧漁業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)等多種行業(yè)，涉及發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)畜牧、林業(yè)、工信、生態(tài)環(huán)境、自然資源等多個(gè)部門，針對(duì)“政府組織間過度的碎片化所導(dǎo)致的嚴(yán)重的集體行動(dòng)的困境，以及關(guān)涉多方的無法由單一政府組織或部門解決的棘手問題”［13］24，在制定和落實(shí)負(fù)面清單的過程中，既要厘清管控責(zé)任單位的職責(zé)，又要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所涉及部門的相關(guān)工作，建立信息溝通共享及協(xié)調(diào)合作機(jī)制，加強(qiáng)行政資源的有效整合，提升執(zhí)行和監(jiān)督的效力。

第二，嚴(yán)格審批并建立實(shí)時(shí)反饋調(diào)節(jié)機(jī)制。主管部門必須嚴(yán)格按照負(fù)面清單的管控要求實(shí)施項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、備案，對(duì)負(fù)面清單所列行業(yè)淘汰類項(xiàng)目，將嚴(yán)格控制新增并逐步淘汰退出；對(duì)負(fù)面清單所列禁止類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在清單適用范圍內(nèi)禁止投資建設(shè)，不予立項(xiàng)、審批、核準(zhǔn)、備案，有關(guān)部門不得辦理相關(guān)手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得提供信貸支持，有關(guān)單位不得提供水、電、氣等要素保障。通過部門聯(lián)動(dòng)，切實(shí)提升負(fù)面清單管理實(shí)效，從源頭杜絕破壞、污染環(huán)境和生態(tài)的項(xiàng)目。此外，由于產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是一個(gè)與區(qū)域發(fā)展實(shí)際緊密結(jié)合的開放系統(tǒng)，地區(qū)生態(tài)資源環(huán)境變化、社會(huì)整體產(chǎn)業(yè)升級(jí)調(diào)整、區(qū)域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)數(shù)額變動(dòng)等都需要負(fù)面清單及時(shí)調(diào)整予以回應(yīng)，因此，還須建立健全項(xiàng)目巡查、稽查等動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，使靜態(tài)的負(fù)面清單在管理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，避免負(fù)面清單走向固態(tài)化，切實(shí)保證產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單與國家和自治區(qū)新出臺(tái)法律、法規(guī)、政策相適應(yīng)，在堅(jiān)決制止和防范違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的需要。

第三，健全問責(zé)制度。2015年8月，中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的通知，明確了追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員、政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的各類情形和追究責(zé)任的形式。廣西也于2016 年年底建立完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)監(jiān)管各項(xiàng)制度，從2017 年開始每年組織實(shí)施。目前，雖然《廣西重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)監(jiān)管制度工作方案（試行）》明確將《廣西市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政正職政績考核評(píng)價(jià)實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定的“績效考核”與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)估相互銜接，但科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)績效和目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)價(jià)體系尚未建立，為建立健全負(fù)面清單實(shí)施情況監(jiān)督檢查和問責(zé)懲戒機(jī)制，仍有必要根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》積極探索出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，構(gòu)建由問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)范圍、問責(zé)程序組成的全面有效的問責(zé)體系，以此避免有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至徇私枉法等種種不良現(xiàn)象的滋生。

（三）完善配套財(cái)政制度

第一，積極探索財(cái)政資金跨界聯(lián)動(dòng)激勵(lì)機(jī)制，以此增強(qiáng)地方政府執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的動(dòng)力。具體做法是：對(duì)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單執(zhí)行效果良好的縣域和企業(yè)，增加其獲得其他專項(xiàng)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的機(jī)會(huì)和數(shù)額。其他專項(xiàng)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金包括：大氣污染防治資金、水污染防治資金、節(jié)能減排補(bǔ)助資金、城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金、土壤污染防治專項(xiàng)資金、排污費(fèi)支出、天然林保護(hù)工程補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、退耕還林工程財(cái)政專項(xiàng)資金、江河湖庫水系綜合整治資金、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金、水利發(fā)展資金、林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金、森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金等。獎(jiǎng)勵(lì)資金跨界聯(lián)動(dòng)，既解決了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不足的問題，又能極大調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方政府執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的積極性，大大提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效。

第二，在分配、使用重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮這筆資金鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引導(dǎo)示范作用，因地制宜地大力發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。具體做法應(yīng)當(dāng)在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金因素分配法中增加產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施補(bǔ)助，與重點(diǎn)補(bǔ)助、引導(dǎo)性補(bǔ)助、禁止開發(fā)補(bǔ)助、生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助、生態(tài)監(jiān)管績效獎(jiǎng)懲資金分配方法并列，以便提高負(fù)面清單的實(shí)施效果。補(bǔ)助范圍應(yīng)將禁止類、限制類和鼓勵(lì)類工業(yè)產(chǎn)業(yè)都納入其中，鼓勵(lì)淘汰落后產(chǎn)能、關(guān)閉生產(chǎn)工藝落后和“三廢”排放不達(dá)標(biāo)企業(yè)，鼓勵(lì)通過技術(shù)創(chuàng)新或引進(jìn)先進(jìn)的清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝對(duì)原有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生態(tài)化改造，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)向?qū)I(yè)化、特色化、生態(tài)化方向發(fā)展。

第三，明確財(cái)政績效獎(jiǎng)懲資金分配的依據(jù)，增加相應(yīng)的評(píng)價(jià)項(xiàng)目和具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，針對(duì)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)分別確定分值，增強(qiáng)實(shí)踐操作性，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的執(zhí)行力。目前，通過國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評(píng)價(jià)與考核工作獲得的“考核評(píng)價(jià)結(jié)果”是實(shí)施財(cái)政績效獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，其中“嚴(yán)格實(shí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單”這一評(píng)價(jià)項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)還需進(jìn)一步細(xì)化，相應(yīng)的考核指標(biāo)體系應(yīng)全面覆蓋保護(hù)過程與保護(hù)結(jié)果，將過程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合。

五、結(jié)語

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)。近年來，雖然鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了積極成效，但仍然存在短板，亟待加強(qiáng)引導(dǎo)、加快發(fā)展。產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制度設(shè)計(jì)中融生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展于一體，與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的機(jī)理高度契合。建立健全國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，能夠促使高排放、高污染、高耗能的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)型，助推縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，保障國家生態(tài)安全的重要舉措，對(duì)于引導(dǎo)和約束重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能，推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)—生態(tài)”協(xié)同振興具有重要意義。