劉貴利 ，江河，馮雅麗

（1.北京聯(lián)合大學(xué)，北京 100101；2.北京師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟研究中心，北京 100875；3.中國城市發(fā)展研究院，北京 100191）

引言

2019 年10 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），標志著國土空間線控的開端[1]。以往國家空間治理體系偏重功能或用途主導(dǎo)的數(shù)控或者量控，如自然資源部對耕地進行的18 億畝底線數(shù)控，住建部對城市人均用地的標準數(shù)值控制。在縣級單元國土空間管制也進行了一些嘗試，體現(xiàn)出從數(shù)控向線控轉(zhuǎn)型的趨勢。陳磊等從國土空間治理理論出發(fā)，將縣域國土空間主體功能細分為轉(zhuǎn)型發(fā)展、提質(zhì)發(fā)展、重點建設(shè)、重點培育、一般農(nóng)業(yè)、果林產(chǎn)業(yè)、禁止開發(fā)等七類[2]，較好地詮釋了分區(qū)量控的理念。丁乙宸等以延川縣為例，提出了縣級國土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”劃定的基本思路，建立生態(tài)空間優(yōu)先劃定的次序[3]。陳磊等在主體功能區(qū)管理中提出以法律規(guī)范央地土地關(guān)系，認識到國土空間治理體系中央地的差異性[4]。楊永宏等認為縣域作為國土空間管制規(guī)劃的基本對象，應(yīng)將生態(tài)保護紅線落實到縣級單元規(guī)劃中[5]。王晉梅在國土空間規(guī)劃中，探討了統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線（以下簡稱“三線”）劃定的方法[6]。秦昌波等對“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單）生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提出了管理、技術(shù)和應(yīng)用等方面建議[7]。黎兵等從資源、環(huán)境、生態(tài)的關(guān)系探討對自然資源管理的建議[8]，側(cè)重空間價值的綜合認知。歐美的國土空間管控由來已久，主要側(cè)重于環(huán)境協(xié)同、生態(tài)保護和土地開發(fā)限制三個方面，具體表現(xiàn)在“區(qū)域綠地”“綠帶”等環(huán)境保護手段，以及對城市開發(fā)邊界的管控[9,10]，其劃定對象主要依托大都市單元，并未從基層進行探索。以往國土空間的研究大多注重發(fā)展規(guī)律、相互關(guān)系和規(guī)?？刂品矫?，對從基層角度進行實踐探索空間治理、控制手段和管控機制的研究較少。

1 “三線”劃定中的主要問題和困境

作為國土空間規(guī)劃體系的基層單元，縣級國土空間的“三線”劃定工作尤為重要，是我國國土空間治理的基石。國家層面的三條控制線是所有基層地域單元“三線”的集成，縣級線控的精準有效直接影響著國家空間治理體系的成效?！兑庖姟诽岢鋈龡l控制線不交叉、不重疊、不沖突。在實際工作中，根據(jù)《意見》劃定縣域空間“三線”時出現(xiàn)了一些現(xiàn)實問題，如與縣域空間實際不符合、與既有運行機制有沖突、與未來發(fā)展計劃有沖擊，現(xiàn)有矛盾的焦點并非技術(shù)層面，更多的是線控機制層面，亟須完全準確全面貫徹《意見》要求，既要以新發(fā)展理念指導(dǎo)引領(lǐng)“三線”劃定，又要通過線控為完整、準確、全面貫徹《意見》提供制度保障。

淶水地處京西南郊京冀交界區(qū)域，是與首都接壤距離最長（110 km）的環(huán)京縣，隸屬河北保定市，2020 年縣域常住人口36.40 萬人，城鎮(zhèn)化率47.41%，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為91.8 億元，總面積約1661.6 km2。其中，生態(tài)用地面積較大，共1336.5 km2，占比80.4%。建設(shè)用地分布不均，現(xiàn)狀開發(fā)強度8.03%。在淶水縣域“三線”劃定中，受上級約束、未來發(fā)展預(yù)期、用地現(xiàn)狀、用途管制要求、項目計劃等因素的影響，劃線過程不斷反復(fù)，線控工作推進緩慢。

1.1 方法上尚處探索階段

2020 年1 月19 日，自然資源部辦公廳印發(fā)《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》（以下簡稱“雙評價”），是進行三條控制線劃定的參考依據(jù)。該方法應(yīng)在實踐中不斷摸索，通過至少“兩上兩下”①“兩上兩下”，即技術(shù)方法的應(yīng)用后反饋，修正后再應(yīng)用并反饋的過程。不斷完善，才能既保證科學(xué)性，又具有操作性?，F(xiàn)有技術(shù)是在大尺度比例尺地圖上，進行柵格式雙評價，邊界精度受限，與現(xiàn)狀和正在實施的“十四五”規(guī)劃中的具體項目銜接不足，與地方運行中的土地用途也存在偏差。造成的后果就是落地困難，強制落地會影響地方發(fā)展節(jié)奏，制約地方經(jīng)濟發(fā)展，最終達不到線控的期望效果。2018 年生態(tài)環(huán)境部自下而上劃定了生態(tài)保護紅線，淶水縣當時上報的生態(tài)保護紅線為495.2 km2，河北省下發(fā)的雙評價結(jié)果調(diào)整為699.6 km2，前后數(shù)差達到204.4 km2，與現(xiàn)有建設(shè)、現(xiàn)有采礦權(quán)、探礦權(quán)、已批項目等區(qū)域出現(xiàn)較大重疊，誤差較大。

1.2 要素保障作用發(fā)揮有限

要素是指影響“三線”劃定的組成要素，包括體制、政策、資源結(jié)構(gòu)、發(fā)展環(huán)境、經(jīng)濟基礎(chǔ)等內(nèi)容。要素保障是指中央為劃定“三線”工作提供基本保障，消除基層對“三線”劃定工作的各方面顧慮，保障“三線”劃定工作的快速有效推進，進而保障地區(qū)有序、可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展。在淶水城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定過程中出現(xiàn)了縣級報—省級核的反復(fù)“拉鋸”。在河北省層面的約束下，淶水縣多次調(diào)整，從134.04 km2、97.94 km2、86.34 km2一直調(diào)整到66.17 km2。重點減少與基本農(nóng)田沖突區(qū)域、野三坡景區(qū)內(nèi)尚未洽談或立項的項目區(qū)域，縮減經(jīng)濟開發(fā)區(qū)北區(qū)、中心城區(qū)規(guī)模，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間發(fā)展訴求，縮減濱河新區(qū)及彈性發(fā)展空間。大幅壓縮了縣域空間，僅考慮了為縣城區(qū)發(fā)展進行預(yù)留。

1.3 次序上未分先后

“三線”之間存在著交叉問題，但《意見》提出不交叉，三條控制線都是剛性約束，交叉的現(xiàn)狀就是要博弈哪條線更重要。按照國家“十四五”規(guī)劃綱要提出的“生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展、保障糧食安全”等發(fā)展理念，重要性順序應(yīng)為生態(tài)保護紅線＞永久基本農(nóng)田控制線＞城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；自然資源部在國家糧食安全的背景要求下籠統(tǒng)提出永久基本農(nóng)田控制線＞生態(tài)保護紅線＞城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先次序；縣級單元按本地利益更傾向的優(yōu)先順序為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界＞永久基本農(nóng)田控制線＞生態(tài)保護紅線。三種截然不同的期望值增加了規(guī)劃編制、成果匯總的困難以及后續(xù)實施的難度。此外，城鎮(zhèn)建設(shè)空間邊界與永久基本農(nóng)田高度重疊，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定與永久農(nóng)田保護沖突明顯，永久基本農(nóng)田控制線與生態(tài)保護紅線重疊較多，處理不當會影響縣域經(jīng)濟的根基。淶水生態(tài)保護紅線與耕地重疊區(qū)域達到40.4 km2，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田控制線重疊區(qū)域最大時達到61 km2。對于山區(qū)縣而言，永久基本農(nóng)田主要分布在平原地區(qū)，與城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾突出。

1.4 歷史繼承性考慮不足

縣域的遺留問題多，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，城市發(fā)展動力不足，未來發(fā)展滯后，面對管控為主的“三線”劃定，地方多被動上報，積極性不高，而且自下而上傳導(dǎo)，往往被上級部門忽視，推行“三線”劃定的任務(wù)平攤，加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。綜合考慮歷史遺留問題、確保已批在建項目，結(jié)合上版城規(guī)、土規(guī)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)，淶水城鎮(zhèn)開發(fā)邊界最初劃定134.04 km2。該范圍滿足地方發(fā)展訴求，也考慮了歷史遺留問題，但是也存在為了爭取未來發(fā)展權(quán)的地方圈地現(xiàn)象。

1.5 部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還需加強

機構(gòu)改革后，相關(guān)部門和行業(yè)之間在空間利用和管理上存在一定矛盾沖突，省、市、縣級部門統(tǒng)籌工作欠缺。河湖管理范圍內(nèi)存在大量耕地，林地保護目標與耕地保護目標有沖突，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書用途與耕地和永久農(nóng)田保護實際有沖突。推動鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)民增收，需要進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這與耕地和永久農(nóng)田保護存在一定沖突。保護生態(tài)空間的完整性和系統(tǒng)性，需要對一部分耕地退耕還林還草還濕，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通建設(shè)等仍需要占用一部分耕地，甚至是永久農(nóng)田。

2 建立線控機制

以往的數(shù)控機制管住了“數(shù)字”，卻控制不了“數(shù)量”，自上而下的傳導(dǎo)誤差與基層的實施偏差共存，這種全國性的普遍現(xiàn)象造成全國國土空間管理出現(xiàn)偏頗。在本輪國土空間規(guī)劃推進之時，按照底線思維、彈性剛性、主體功能等空間保護利用的基本原則，建立線控機制，必須做到優(yōu)序管理、線數(shù)統(tǒng)管、兩級分區(qū)和實施保障的管制創(chuàng)新。

2.1 三條控制線的優(yōu)序管理

當三條控制線出現(xiàn)交叉時，應(yīng)優(yōu)先考慮永久基本農(nóng)田控制線或生態(tài)保護紅線，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界置為最末級。再根據(jù)主體功能區(qū)設(shè)定永久基本農(nóng)田控制線和生態(tài)保護紅線優(yōu)先級，如糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田控制線，并異址補劃生態(tài)保護紅線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地基礎(chǔ)上嚴格限制；在生態(tài)功能區(qū)優(yōu)先保證生態(tài)保護紅線，在其他區(qū)域補劃永久基本農(nóng)田控制線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界嚴格限制。此外，在城鎮(zhèn)化地區(qū)發(fā)生交叉，可統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和全省經(jīng)濟貢獻度，最終由?。▍^(qū)、市）級主管部門統(tǒng)籌制定優(yōu)先順序。

2.2 三條控制線的線數(shù)統(tǒng)管

三條控制線中，數(shù)在高層、線在基層，線數(shù)不統(tǒng)一成為迫切需要解決的具體問題。在國家層面，永久基本農(nóng)田有18 億畝總規(guī)模。生態(tài)環(huán)境部于2018 年進行了生態(tài)保護紅線的初步劃定，確定了總量概念（未公布，但基層有接受度，并采取了項目選址鄰避的發(fā)展原則），城鎮(zhèn)開發(fā)邊界基本以2020 年版本或2030年版本的各地總體規(guī)劃確定為主（不同程度地大于現(xiàn)狀建成區(qū)）。以往各類土地資源歸屬不同的部門，各類統(tǒng)計重疊計算，如濕地、山地、草地、林地、園地等都有耕地、有部分重疊區(qū)，交叉現(xiàn)象突出，造成國家有數(shù)量控制、但基層各線交叉重疊現(xiàn)象。本次劃定必須實現(xiàn)線數(shù)合一，嚴格按照全國第三次國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）情況劃定，數(shù)的管理權(quán)下放到省級主管，線的管理權(quán)上交到省級主管，嚴格線控，限制線調(diào)，中央將各?。▍^(qū)、市）“數(shù)”和“線”作為重要績效考核指標。只有線數(shù)合管，才能實現(xiàn)線數(shù)合一。

2.3 建立兩級分區(qū)管治體系

建立央—省兩級管理體制，中央管總量，并監(jiān)督各?。▍^(qū)、市）執(zhí)行分量。省級層面強化主體功能區(qū)規(guī)劃，各?。▍^(qū)、市）按數(shù)結(jié)合主體功能布線，建立差異化的考核體系，城鎮(zhèn)化地區(qū)重點考核“雙碳”目標和環(huán)境質(zhì)量；在生態(tài)功能區(qū)重點考核生物多樣性和生態(tài)修復(fù)；在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)重點考核農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量和土壤品質(zhì)。市縣重點發(fā)揮線控的管制優(yōu)勢，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村層層部署屬地線控任務(wù)。如圖1 所示，在中央以線數(shù)統(tǒng)管實現(xiàn)實時監(jiān)測并及時約束，空間管理權(quán)下放到各個省級行政單元，市縣級重點實施線控，在其下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屬地輔助下進行精準管理。在中央總量控制基礎(chǔ)上，省級單元依據(jù)主體功能劃分分區(qū)，并落實到國土空間規(guī)劃體系中，省級確定的“三線”由中央審批后實施，并層層貫徹到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層單元的國土空間規(guī)劃體系中。

圖1 線控管理機制示意

2.4 實施保障

線控工作的實施十分復(fù)雜，主要面臨兩個重要問題：一是“三線”實施成本問題，即在“三線”劃定中涉及的農(nóng)民利益、企業(yè)利益和地方支出，包括耕地復(fù)墾、村莊搬遷、已批項目拆遷等各類成本，以及線控的管理成本；二是缺乏保障線控工作有效實施的政策工具，法制依據(jù)、管理制度和管理體系不完備，易造成基層無序、高層高壓的不利局面。對于成本問題，可從稅收激勵、碳金融、綠色發(fā)展專項基金、地方債務(wù)、信貸等多方面籌措，缺口較大的由省級統(tǒng)籌，確實困難的由中央統(tǒng)籌跨省協(xié)調(diào)；對于政策工具，建議從“三線”立法、管理體系、管理制度和金融、補償、激勵政策等方面推進。

3 線控機制的實踐探索

為解決規(guī)劃彈性和實施剛性的矛盾問題，在全國范圍內(nèi)選擇特定區(qū)域省份進行試點探索實踐，解決試點區(qū)域現(xiàn)實問題后進行推廣。

3.1 試點先行，由點及面

受我國資源環(huán)境的地區(qū)差異性影響，不同地區(qū)面對的空間優(yōu)化主要問題不同：東北部地區(qū)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和環(huán)境改善的問題；東南部地區(qū)是產(chǎn)業(yè)升級和生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的問題；中南部地區(qū)是激發(fā)空間生產(chǎn)動力、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和環(huán)境改善的問題；西部地區(qū)是產(chǎn)業(yè)滯后、資源不足和環(huán)境較差的問題。針對典型問題分別選擇資源貧瘠型省份、生態(tài)良好型省份、經(jīng)濟發(fā)達省份、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)省份等區(qū)域優(yōu)先試點，并由點及面逐步推進線數(shù)管治、指標考核、實施監(jiān)督等制度。

3.2 加強部門銜接：三條控制線用途管制與用態(tài)管治共同推進

三條控制線的實施應(yīng)在部門銜接協(xié)同的基礎(chǔ)上進行，才能得到保障。一方面，國家層面根據(jù)主體功能區(qū)指導(dǎo)各?。▍^(qū)、市）國土空間規(guī)劃，落實“三線”劃定，生態(tài)環(huán)境部將“三線一單”列入分?。▍^(qū)、市）用態(tài)考核計劃；市縣級相關(guān)工作由省級主管部門完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村相關(guān)工作由市縣主管部門完成。另一方面，建立三條控制線用途與用態(tài)銜接機制[11,12]，即空間使用功能及其環(huán)境響應(yīng)狀態(tài)的關(guān)聯(lián)。具體包括以下四方面內(nèi)容：由“三線”規(guī)劃定用途，由環(huán)境評價定項目，由監(jiān)測考核定用態(tài)，由用態(tài)限制用度（圖2）。

圖2 “三線”用途與用態(tài)銜接機制示意

3.3 淶水線控的實踐

淶水縣永久基本農(nóng)田保護紅線在劃定過程中出入較大，按照現(xiàn)狀統(tǒng)計永久基本農(nóng)田面積為169.23 km2，占縣域面積的10.18%，基本農(nóng)田儲備區(qū)面積為5.38 km2。結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)進行核實，問題圖斑數(shù)3100個，違法違規(guī)占用2.7 km2，種植用地占用40.76 km2。淶水縣為山區(qū)縣，耕地恢復(fù)成本高、實施難度大，還面臨降低經(jīng)濟成本、鄉(xiāng)村振興和鞏固脫貧攻堅成果、維持社會穩(wěn)定、如何避免再次“非糧化”等問題。因此，依據(jù)優(yōu)序管理原則，調(diào)整城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)永久基本農(nóng)田，確?；巨r(nóng)田總量不減少，同時選取耕地質(zhì)量較高的區(qū)域進行補劃，線控管理政策出臺后再落實補償方案。另外，現(xiàn)有耕地、永久基本農(nóng)田保護目標和儲備耕地等指標落實難?，F(xiàn)狀耕地中還有濕地已發(fā)生林地化、國家確定的生態(tài)退耕用地等需要退出。對于線數(shù)不統(tǒng)一部分，按照國家要求的目標進行補足后，仍有缺口。對于這部分內(nèi)容如實上報?。▍^(qū)、市）里，請求全?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌落實。

淶水縣人均村莊建設(shè)用地高達407.19 km2，按照河北省人均150 km2的標準，短時期內(nèi)無法實現(xiàn)村莊建設(shè)用地的大幅壓縮，量控實施難度很大，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中綜合考慮村莊建設(shè)用地的現(xiàn)實情況，將村莊建設(shè)用地的挖潛與彈性用地預(yù)留掛鉤，分期實施村莊建設(shè)用地的總量控制，并逐步納入彈性用地中，逐步推進線控。

淶水縣生態(tài)保護紅線的劃定綜合考慮基層的歷史遺留問題，重點排查已批在建、具有采礦和探礦權(quán)的項目，匯總重疊范圍達到41.69 km2，上報省級主管部門調(diào)出，調(diào)整紅線范圍為654.1 km2。對于其他有爭議的重疊地塊逐一進行調(diào)研排查，并進行年度上報。

4 推進線控的原則和任務(wù)

為在國土空間規(guī)劃體系中科學(xué)推進三條控制線統(tǒng)籌劃定工作，確保形成能落地、可執(zhí)行的“三線”劃定成果，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，其遵循的基本原則為：

堅持底線思維。因地制宜，堅守當?shù)刭Y源環(huán)境承載的底線，在此基礎(chǔ)上有“守”有“為”，確保生態(tài)主體功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的用地，保障生態(tài)安全和糧食安全，從而保障地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

堅持上下銜接。將中央提出的協(xié)調(diào)、共享、開放、綠色、創(chuàng)新五大發(fā)展理念與地方發(fā)展現(xiàn)狀銜接、與地方現(xiàn)實問題銜接，進行反復(fù)彈性協(xié)調(diào)。既要壓實地方責(zé)任和擔(dān)當，又要考慮現(xiàn)實條件。

堅持部門協(xié)調(diào)。加強部門間協(xié)調(diào)溝通，形成工作合力，堅持一件事情原則上由一個部門負責(zé)，確需多個部門參與管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任。

堅持先試先行。選擇典型地區(qū)進行創(chuàng)新試點，獲取成功經(jīng)驗或吸取失敗教訓(xùn)，由點及面，漸次推進，進而實現(xiàn)全面布局。

從淶水縣“三線”劃定中可以看出，以下三方面制約著線控的推進：一是央地立足點不同，劃定標準難以實施；二是“三線”劃定工作推進的主動性不強，“三線”來源于基層，確定于中央，管控體系和相關(guān)政策尚不明確，基層顧慮較多；三是規(guī)劃審批自上而下，線數(shù)核定自下而上，形成“三線”難定、規(guī)劃難報、全面工作受抑制的尷尬困局。要破解這些難題，必須厘清如下當前推進線控工作的主要任務(wù)：

一是加快永久基本農(nóng)田控制線和生態(tài)保護紅線劃定工作，允許遺留問題，但必須局限在省（區(qū)、市）內(nèi)平衡解決。對于永久基本農(nóng)田控制線，依據(jù)國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)分布，結(jié)合三調(diào)數(shù)據(jù)和以往耕地存量，按照國家糧食安全目標綜合劃定，對于確實有爭議的地區(qū)，將分歧留在?。▍^(qū)、市）內(nèi)調(diào)整，禁止省際大幅調(diào)整，小幅度內(nèi)可通過經(jīng)濟杠桿進行省際消化，并報中央審批（如35 hm2以上）。對于生態(tài)保護紅線，結(jié)合第一版生態(tài)保護紅線進行核定，原則上規(guī)模不變、局部可調(diào)，如“是否因原有項目開天窗”“是否調(diào)整邊界”等。2018 年，生態(tài)環(huán)境部初劃的生態(tài)保護紅線在基層已有沉淀和認知，之后占有情況較少，在此基礎(chǔ)上調(diào)整易于實現(xiàn)。生態(tài)保護紅線的遺留問題也放入?。▍^(qū)、市）內(nèi)協(xié)調(diào)。

二是加快永久基本農(nóng)田控制線和生態(tài)保護紅線保護立法工作，推進國土空間規(guī)劃法立法工作。由國家相關(guān)部門牽頭推進，各省（區(qū)、市）可根據(jù)實際情況出臺兩線管控條例，做到有法可依、依法行政，加快推進基層落實中央提出的國家糧食安全和生態(tài)安全的戰(zhàn)略任務(wù)。

三是強化線控管治，簡化各級國土空間規(guī)劃內(nèi)容，盡快推進上報審批工作，省級層面先行開展預(yù)審。各個層級的核心內(nèi)容側(cè)重不同，國家層面注重“兩線一數(shù)”，即永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)空間規(guī)模（數(shù)量）；省級層面注重區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、?。▍^(qū)、市）內(nèi)遺留問題協(xié)調(diào)和各市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；市縣層面注重規(guī)劃實施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村層面注重治理內(nèi)容。

四是充分考慮現(xiàn)實情況，統(tǒng)籌兼顧解決歷史和現(xiàn)實問題，落實落地“三線”劃定的初心。各地原有城市總體規(guī)劃到期（大多數(shù)是2020 年到期，即使有一些省份批復(fù)過2030 年城市總體規(guī)劃，但土地利用規(guī)劃過期），造成城市發(fā)展無規(guī)可依、有規(guī)無指標、有指標無規(guī)劃、違規(guī)操作等多重困境，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展缺乏后勁。此外，由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時央地博弈空間最大，成果上報中可考慮適當增加規(guī)模彈性，采取“項目申請—?。▍^(qū)、市）內(nèi)統(tǒng)籌—獎懲機制”三位一體的對應(yīng)模式，即規(guī)劃規(guī)?？刂茩?quán)在?。▍^(qū)、市）里，新開發(fā)建設(shè)項目用地由市層面依據(jù)審批并在?。▍^(qū)、市）里備案，規(guī)劃到期未按規(guī)劃要求利用的建設(shè)用地指標收回?。▍^(qū)、市）里，同時，規(guī)劃期內(nèi)超標的項目經(jīng)省級層面評估后可內(nèi)部統(tǒng)籌。

線控機制是基于空間治理體系和空間治理能力的構(gòu)建，是國家治理體系的核心，也是提升治理能力的關(guān)鍵手段，縣級劃線工作的開展是精準線控的開端，因此，必須全面考慮線控機制的實施。